多源流理論視角下我國限塑政策變遷研究

李 青

(上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院， 上海 201418)

全球環(huán)境污染、資源浪費等問題在后工業(yè)時代日漸凸顯，大量塑料廢棄物被丟棄于環(huán)境中且無法在短時間內(nèi)得到降解，造成土壤污染、河流堵塞、全球氣候變暖等嚴(yán)重后果?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的到來，為快餐、外賣行業(yè)提供了巨大的發(fā)展空間，使塑料餐盒、塑料吸管、塑料勺子等一次性塑料餐具的應(yīng)用范圍再次擴大。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年全國塑料制品累計產(chǎn)量8184萬噸，其中塑料吸管近3萬噸，約合460億根，人均使用量超過30根[1]，降解時間將近500年，有關(guān)塑料制品生產(chǎn)和使用的治理工作刻不容緩。隨著塑料制品危害不斷顯現(xiàn)，國家層面開始“自上而下”推行限塑政策，社會各界也隨之采取了限制行動。目前有關(guān)限塑政策研究多聚焦于其實施效果，缺乏政策變遷方面研究。運用多源流理論對我國2007年有關(guān)塑料袋限制使用通知頒布后的政策變遷邏輯進行分析，構(gòu)建限塑政策變遷邏輯解釋框架，關(guān)注三源流如何交互耦合，促成政策變遷過程，為探索限塑新舉措，推動限塑政策落到實處提供啟示。

一、多源流理論涵義

多源流理論自問世以來，就引起學(xué)界的廣泛關(guān)注，在經(jīng)濟、醫(yī)療和公共服務(wù)等政策研究領(lǐng)域均有所應(yīng)用[2]。1984年，美國政策專家約翰·金登在科恩、馬奇和奧爾森有關(guān)組織行為的“垃圾桶模式”的基礎(chǔ)上，進一步提出多源流理論，認(rèn)為一個項目被提上議程，是在特定時刻多種因素匯合后共同作用的結(jié)果，也就是問題源流、政策源流和政治源流三者的連接與交匯[3]。三條源流彼此獨立，各自運行，在某個關(guān)鍵節(jié)點實現(xiàn)交互耦合，“政策之窗”開啟，從而步入議事日程?！罢咧啊遍_啟是三源流交匯的首要條件，又被稱為“機會之窗”。政策之窗的關(guān)閉意味著此次政策變遷條件不成熟，須等待政策之窗的再次開啟。政策之窗的一種類型是“問題之窗”，另一種是“政治之窗”。兩者的開啟分別是問題源流和政治源流，或政治形勢發(fā)生了變化，比如政治輿論、政府的新型政治理念等。此外，三源流的交匯還需要政策企業(yè)家的大力推動。其完整解釋邏輯為：問題源流或政治源流內(nèi)發(fā)生變化→政策之窗開啟→政策企業(yè)家利用開啟機會→三源流實現(xiàn)交匯→政策變遷發(fā)生[4]。

將限塑政策的變化置于多源流理論框架中，分析其政策變遷邏輯(見圖1)，具體體現(xiàn)在：實踐中各類問題層出不窮、差強人意的執(zhí)行效果，以及電商等新興行業(yè)提出的新要求為限塑政策的變遷開啟“問題之窗”；政策企業(yè)家、政策共同體聯(lián)盟，以及利益相關(guān)者的推動與訴求表達，使得“政策之窗”得以開啟；全球環(huán)境治理現(xiàn)狀、我國環(huán)保治理理念的轉(zhuǎn)變，以及國民情緒與輿論壓力，形成限塑政策變遷的“政治之窗”，三條源流為我國限塑政策轉(zhuǎn)變提供了合理合法的戰(zhàn)略性依據(jù)。

圖1 多源流理論視角下我國限塑政策變遷邏輯圖

二、我國主要限塑政策回顧

我國于2008年6月正式開始實施“限塑令”。在限塑政策推行前，全國居民每日僅生活購物消耗的塑料袋就已經(jīng)接近10億個，其使用率年均增速也曾高達20%以上。“限塑令”實行之后，塑料袋使用量年均增速下降到3%以內(nèi)，主要商品零售場所塑料袋使用量年均減少20萬噸[1]。但其總體治理效果并不理想，限塑政策需進一步優(yōu)化，塑料污染防治迫在眉睫，通過梳理匯總(見表1)，將我國主要限塑政策發(fā)展歷程大致分為以下三個階段。

(一)初步探索階段(1991—2007)

1991年1月國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會發(fā)布的《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄(第一批)》是我國第一個限制塑料制品使用的政策，其中涉及10個產(chǎn)能落后、能源消耗高的行業(yè)和14個質(zhì)量低劣的工藝產(chǎn)品。為制止低水平重復(fù)建設(shè)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，促進生產(chǎn)工藝、裝備和產(chǎn)品的升級換代，該政策明確要求，截止2000年底全面禁止生產(chǎn)和使用一次性發(fā)泡塑料餐具。隨后，在1995年10月、2004年12月發(fā)布了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》及其修訂版，鼓勵支持可降解塑料等再生生物質(zhì)能的開發(fā)應(yīng)用。

(二)限制使用階段(2007—2020)

在初步探索階段，相關(guān)政策并沒有十分明確的限塑標(biāo)準(zhǔn)，大多是基于工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r而做出的一些努力和調(diào)整。直到2007年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，規(guī)定“全國范圍內(nèi)自2008年6月1日起禁止生產(chǎn)、銷售和使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋[5]?！蓖瑫r為引導(dǎo)群眾合理并節(jié)約使用塑料購物袋，推行塑料購物袋有償使用制，不得免費提供，這標(biāo)志著我國“限塑令”正式出臺。在推行限塑工作的同時也對生產(chǎn)和回收利用環(huán)節(jié)提出了新的要求，2017年國家發(fā)改委等多部門先后出臺了一系列政策建議，包括制定廢棄物循環(huán)利用率目標(biāo)、可降解綠色包裝材料應(yīng)用比例等鞏固“限塑”成果的措施。

(三)禁止使用階段(2020至今)

限制塑料制品生產(chǎn)和使用階段的實施效果并不理想。以各項政策推行都走在前列的上海市為例，在限塑政策持續(xù)推行過程中，上海市2019年塑料制品產(chǎn)量同比增長32.2%，累計達到208.94萬噸[6]。據(jù)此來看，我國限塑政策推行的阻力仍較大。限制塑料制品的生產(chǎn)使用不僅是環(huán)境治理的一個重要方面，也是實現(xiàn)資源有效利用的必然要求。

2020年初，鑒于限塑令的執(zhí)行現(xiàn)狀，國家發(fā)改委聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于進一步加強塑料污染治理的意見》，文件要求：“到今年年底，全國范圍內(nèi)的餐飲行業(yè)禁止使用不可降解一次性塑料吸管；地級以上城市建成區(qū)、景區(qū)景點餐飲堂食等禁止使用不可降解一次性塑料餐具；到2025年，地級以上城市餐飲外賣領(lǐng)域不可降解一次性塑料餐具消耗強度下降30%。”[7]該文件被稱為我國的“禁塑令”?？傮w來看，禁止使用階段出臺的限塑政策具有漸進式執(zhí)行的特點，“禁”的是一次性不可降解塑料，并非“一刀切”式的在同一個節(jié)點全面禁止所有塑料制品。

表1 我國主要限塑政策梳理

三、我國限塑政策變遷的多源流分析

(一)問題源流

限塑政策執(zhí)行過程中政策決策者、制定者關(guān)注到的急需解決的問題即為問題源流。不同階段面臨不同的問題，這些問題不斷被提上議事日程，進而發(fā)生政策演變。

1.實施效果差強人意，存在“灰色地帶”

自從實施限塑令后，有關(guān)實施成效欠佳的報道屢見不鮮，市場上免費塑料袋仍在大量使用，“限塑令”幾乎形同虛設(shè)。但整體看來，還是具有一定成效的。國家環(huán)保司副司長曾在2013年關(guān)于做好限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋座談會上透露，“從全國范圍內(nèi)來看，塑料購物袋有償使用舉措的推行，對降低其使用量還是有效的，零售場所塑料袋使用量累計減少670億個，累計減少塑料消耗100萬噸。”[8]但由于結(jié)果驗收、監(jiān)督缺位且存在滯后性，未能根據(jù)執(zhí)行情況進一步優(yōu)化限塑政策，存在路邊攤、菜市場、奶茶店等“灰色地帶”，導(dǎo)致限塑效果減弱。有些大型購物商場、超市等雖未提供無償塑料袋，但蔬果稱重區(qū)的塑料袋是免費且不限量的，現(xiàn)在大多購物商超也依舊存在這樣的問題。大規(guī)模超市的收銀臺會收取塑料購物袋費用，而小型超市、開放性集市、果蔬市場等依舊使用廉價塑料購物袋。

2.電商行業(yè)迅速崛起，回收利用、過度包裝問題亟待解決

近年來，隨著線上消費的火熱，外賣、快遞包裝的回收利用及過度包裝成為問題。針對此類新興行業(yè)，已有的限塑政策約束力度不夠，絕大多數(shù)商家為降低成本，都選擇使用廉價塑料袋和一次性餐具。據(jù)國家統(tǒng)計局有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示：“2017年全國快遞包裝消耗近80億個塑料袋，日均外賣訂單量超過2000萬單，全年累計用量超70億個，可覆蓋168個標(biāo)準(zhǔn)足球場；截止到2019年全國范圍內(nèi)塑料袋年用量超過400萬噸，日均用量約30億個?！盵9]這些不符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、低質(zhì)量廉價的塑料袋難以回收利用，就算是生物可降解塑料，如此巨大的使用量降解起來難度也相當(dāng)大。

(二)政策源流

1.政策共同體聯(lián)盟對政策提案的推動

由全國人大代表、政協(xié)委員組成的“政策共同體聯(lián)盟”成為政策變遷的重要推動力。一些被推選為兩會代表的行業(yè)精英，也會就某個問題向全國人大提出意見，一旦通過，就會獲得法律層面的支持。如《關(guān)于協(xié)同推進快遞業(yè)綠色包裝工作的指導(dǎo)意見》《快遞封裝用品系列國家標(biāo)準(zhǔn)》等從提案到出臺都得到政策共同體聯(lián)盟的有力推動。

2.利益相關(guān)者的訴求表達

限塑令的實施涉及各行各業(yè)，如：塑料供應(yīng)商、超市、外賣、快遞、降解材料開發(fā)商、環(huán)保組織等。限塑政策的變遷勢必會給相關(guān)領(lǐng)域帶來壓力，推進限塑工作的同時也要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，“一刀切”的措施容易激化社會矛盾，適得其反。同時，越來越多的利益相關(guān)者能夠利用合理渠道進行訴求表達，為進一步完善備選方案，增強限塑政策的科學(xué)性、合理性提供參考依據(jù)。

3.專家學(xué)者的學(xué)術(shù)研究

在限塑政策的變遷過程中，專家學(xué)者的研究為政策之窗的開啟提供了重要政策支撐，從專業(yè)視角上為政策優(yōu)化提供了更科學(xué)、多元的選擇。2007年“限塑令”頒布后，次年該政策領(lǐng)域研究達到高峰。2007—2022年間，在CNKI數(shù)據(jù)庫中以“限塑”為主題進行檢索，共有1700余條記錄，以文獻被引率、發(fā)表時間等要素篩選出327條與限塑政策相關(guān)度最高的國內(nèi)研究記錄，利用Vosviewer進行關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識圖譜分析(見圖2)，將閾值設(shè)為2，共152個關(guān)鍵詞，從中可以看出，學(xué)界研究熱點主要圍繞限塑令、塑料袋、塑料制品、塑料污染、白色污染、一次性塑料餐具、可降解塑料等，也意味著限塑對環(huán)境治理有著重要意義。

(三)政治源流

1.國家環(huán)境治理理念和治理原則

2022年3月，聯(lián)合國環(huán)境大會通過了《終結(jié)塑料污染：制定具有國際法律約束力的協(xié)議》，旨在推動全球白色污染治理步入新階段。在當(dāng)今全球環(huán)境治理大環(huán)境下，經(jīng)濟實力和國際地位不斷攀升的中國更是義不容辭，采取多方舉措應(yīng)對氣候變化，進一步推進清潔能源開發(fā)轉(zhuǎn)型，構(gòu)筑和諧共處的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是在全球環(huán)境治理中的大國擔(dān)當(dāng)。中國作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》首批締約方之一，在全球范圍內(nèi)積極參與和促進了多邊氣候變化的發(fā)展，為《巴黎協(xié)定》的實現(xiàn)做出積極貢獻，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，做好環(huán)境污染處理、修復(fù)工作。近年來，我國高度重視環(huán)境保護立法工作，先后制定了《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國長江保護法》等法律法規(guī)，為全球環(huán)境治理作出大國的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和貢獻。

2.國民情緒及輿論壓力

在互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)時代，計算機和網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)迅速發(fā)展，整個信息傳輸環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化。網(wǎng)絡(luò)輿情影響越來越大，不僅成為有力的發(fā)聲渠道，也是大眾尋找傾訴對象、宣泄個人情感的一個開放平臺。例如“垃圾分類規(guī)則制定反人類”“霧霾天氣危害人體健康”“紙吸管使用感受差，再也不喝奶茶了”等話題在各大網(wǎng)絡(luò)平臺引發(fā)熱議。這些所謂的討論對政策制定者、執(zhí)行者產(chǎn)生自下而上的沉重壓力，必須采取相關(guān)行動改善現(xiàn)狀。

(四)限塑政策變遷“機會之窗”開啟

綜合上述分析，問題源流中限塑政策存在灰色地帶、電商行業(yè)的迅速發(fā)展等亟需解決的問題為政策變遷提供了最初動力；政策源流匯集了人大代表、專家學(xué)者、利益共同者的相關(guān)建議，代表著不同群體的態(tài)度傾向；政治源流中國家對環(huán)境治理的價值理念和大國擔(dān)當(dāng)為政策變遷提供了方向，營造了良好政治環(huán)境，國民情緒、輿論導(dǎo)向也成為限塑政策變遷的助推石。待恰當(dāng)?shù)臅r機出現(xiàn)時，三大源流實現(xiàn)互動、耦合，限塑政策變遷的“機會之窗”得到開啟。政策變遷是三大源流交互、匯聚的結(jié)果，在今后限塑政策也會隨著三大源流的變化而不斷優(yōu)化和完善。

四、我國推行限塑政策的反思和啟示

(一)以問題源流為基礎(chǔ)，直面現(xiàn)實問題

把握限塑政策推行過程中的現(xiàn)實問題，從問題出發(fā)，對不同行業(yè)、不同類別的企業(yè)及商家進行限塑分級管理,采取獎懲制度，獎勵積極落實改進的商家，發(fā)揮模范帶頭作用，對資金、資源缺乏，整改存在困難的餐飲店給予一定的補貼支持；各行各業(yè)對消費者的環(huán)保行為也可以進行獎勵，如折扣優(yōu)惠、積分累計兌換禮品等，以此提高其政策遵從和政策參與積極性。限塑不能只考慮“限”，還要考慮如何“限”、“限”后怎么辦，將限塑可能帶來的不便問題前置化思考，積極探索完善配套措施，不能只從限制塑料制品生產(chǎn)使用這一個層面入手，更要努力尋找塑料替代品[10]。

圖2 知網(wǎng)關(guān)于“限塑”中文文獻關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類知識圖譜

(二)重視政策源流的補充作用，多方探索治理途徑

政策源流可以為政策發(fā)展提供更多的選擇空間，政策共同體聯(lián)盟、政策企業(yè)家及利益相關(guān)者等群體的意見建議是政策制定、優(yōu)化完善的重要補充依據(jù)，他們對于現(xiàn)實問題的把握更為貼切，提出的方案舉措有著重要參考價值，代表著不同利益群體的態(tài)度與訴求。除此之外，還可以通過舉辦聽證會、論壇、講座、研討會等方式，讓公眾、社會組織、專家學(xué)者等群體參與到限塑政策制定或優(yōu)化環(huán)節(jié)中來，發(fā)揮民間智庫、專家智庫的作用，多方收集優(yōu)化意見，提高政策科學(xué)性與合理性。

(三)發(fā)揮政治源流的引導(dǎo)作用，把握治理方向的變化

在政策推行過程中，要時刻把握國家治理理念、治理原則等大方向上的變化，落實細節(jié)、及時調(diào)整。關(guān)注政策焦點，增強政府回應(yīng)能力。塑料的治理和回收是綜合性問題，無法一勞永逸，要重視國民情緒的疏導(dǎo)以及大眾傳媒的正確引導(dǎo)，鼓勵積極、有序地參與政治生活，健全相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范訴求表達的手段和方式。全面禁用不可降解一次性塑料吸管的舉措最先從餐飲行業(yè)開始，逐步推行到其他行業(yè)，部分地區(qū)的政策推廣經(jīng)驗也告誡我們，要分步進行、循序漸進，同時要確保政府信息公開透明，做好政策宣傳與動員工作，科學(xué)穩(wěn)妥地推進塑料污染治理。

我國限塑政策推行多年后，可以從中總結(jié)出一些經(jīng)驗和教訓(xùn)。首先，限塑需要多措并舉、發(fā)揮多方合力，打好“組合拳”，把“要我限”變成“我要限”。要堅持走“社會教育、政府管理、市場推動”的多元治理道路。限塑應(yīng)當(dāng)成為每一個公民的環(huán)保共識，傳統(tǒng)的生活習(xí)慣難以快速改變，通過在消費場所擺放海報以及公眾號推送、短視頻宣傳等網(wǎng)絡(luò)新媒體手段來引導(dǎo)教育消費者，營造良好的限塑環(huán)境。要基于消費者的角度，思考如何更加人性化，更易被公眾接受，漸進式推進才能獲得事半功倍的效果。人類事業(yè)的福祉不應(yīng)導(dǎo)致公共利益與個人利益的對立，我們理應(yīng)在達成環(huán)保目的同時兼顧人性化考量。

在限塑問題上，養(yǎng)成減少甚至不使用一次性塑料制品的生活習(xí)慣，比尋找或推廣任何替代品都更為重要。只有每個人都樹立起環(huán)保理念并主動踐行，對塑料制品說“不”，才是解決塑料污染的最佳對策?？偠灾匏苷叩姆€(wěn)步推行還有很遠的路要走，需要各方一起努力。