以推動水利高質(zhì)量發(fā)展為主題全面推進“十四五”水安全保障規(guī)劃實施

《“十四五”水安全保障規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）是由國務(wù)院審批的國家級專項規(guī)劃，已由國家發(fā)展和改革委員會、水利部聯(lián)合印發(fā)。《規(guī)劃》研究提出了“十四五”時期水安全保障的總體思路、目標任務(wù)、重大政策舉措，是指導今后五年水安全保障工作的重要依據(jù)。準確把握《規(guī)劃》思路和重點，對推進《規(guī)劃》有序?qū)嵤┮饬x重大。

一、編制背景

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。進入新發(fā)展階段，我國的基本水情沒有變，但是規(guī)劃背景與要求發(fā)生了很大變化，一方面，社會主要矛盾發(fā)生了歷史性變化，與人民群眾對水安全保障的需求相比，區(qū)域、城鄉(xiāng)水利發(fā)展不平衡等問題依然突出， 要求全面提升水安全保障能力，更高質(zhì)量地滿足人民對美好生活的向往；另一方面，新發(fā)展格局正在加快構(gòu)建，區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略深入推進，統(tǒng)籌發(fā)展和安全要求更加重要，尤其是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、能源安全、糧食安全、生態(tài)文明建設(shè)等都對水安全提出了更高要求。隨著全球氣候變化、國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展和國際環(huán)境變化，水安全影響因素更加錯綜復雜。

黨中央、國務(wù)院高度重視水安全保障工作，習近平總書記多次就治水興水發(fā)表重要論述。2014年3月，習近平總書記明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，強調(diào)水安全是涉及國家長治久安的大事，賦予治水全新內(nèi)涵，水安全上升為國家戰(zhàn)略；繼長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略之后，提出黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略等國家“江河戰(zhàn)略”；2021年5月14 日，習近平總書記在河南南陽主持召開推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，這些都為新時期治水工作提供了基本遵循和科學指南。

可以看出，與以往相比，“十四五”水安全保障規(guī)劃編制的背景和要求均發(fā)生了深刻變化。新形勢下，按照統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求，在“十四五”時期準確把握治水工作的歷史方位和主要矛盾，將此前的水利改革發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整為水安全保障規(guī)劃。

二、總體考慮

《規(guī)劃》編制過程中，力求全面準確對標對表《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《建議》和《綱要》），立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，緊扣全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略安排，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，堅持“十六字”治水思路，以全面提升水安全保障能力為主線，把保障國家水安全和滿足人民群眾日益增長的水安全需求作為根本目的，把水安全風險防控作為底線，把水資源承載力作為剛性約束上限，把水生態(tài)保護作為控制紅線，謀劃提出“十四五”水安全保障的總體思路、目標任務(wù)和對策措施。

在規(guī)劃宗旨上， 牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，把人民對美好生活的向往作為出發(fā)點和落腳點，加快解決民眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的水問題，提升水安全公共服務(wù)均等化水平。

在規(guī)劃理念上，強化戰(zhàn)略思維和底線思維，既要把水安全放在國家現(xiàn)代化建設(shè)的全局和實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的高度謀劃，又要強化底線思維、增強前瞻意識和憂患意識，突出水安全風險綜合應(yīng)對和管控能力的提升，從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動防控。

在規(guī)劃思路上，注重分析水資源水生態(tài)水環(huán)境水災(zāi)害的辯證關(guān)系，既要看到“四水”之間相互聯(lián)系的關(guān)系，也要看到不同區(qū)域矛盾的重點，抓重點、帶一般，統(tǒng)籌“四水”治理。同時重點把握好以下幾個關(guān)系：

一是把握好繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。既要總結(jié)吸取水利在長期改革發(fā)展過程中積累沉淀的寶貴經(jīng)驗和優(yōu)良傳統(tǒng)，又要將新時期水利發(fā)展賦予新內(nèi)涵，堅持創(chuàng)新發(fā)展，從而不斷取得新突破、實現(xiàn)新跨越。

二是把握好開發(fā)與保護的關(guān)系。牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把節(jié)約用水和生態(tài)環(huán)境保護擺在更加突出的位置， 強化水資源剛性約束，促進人口經(jīng)濟與水資源水生態(tài)水環(huán)境相均衡。

三是把握好局部與整體的關(guān)系。既要堅持全國一盤棋謀劃，又要注重區(qū)域特色，既要加強頂層設(shè)計，又要注重典型分析，既要統(tǒng)籌兼顧，又要綜合施策，同時抓住防洪、供水、生態(tài)等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，取得突破，保障整體效益發(fā)揮。

四是把握好當前與長遠的關(guān)系。立足當前、放眼長遠，統(tǒng)籌需要與可能，分期分批推進，既要解決當前急難愁盼問題，又要考慮長期戰(zhàn)略儲備問題。按照黨的十九大對實現(xiàn)第二個百年奮斗目標作出分兩個階段推進的戰(zhàn)略安排，提出“十四五”水安全保障目標指標，并對2035年遠景目標進行展望。

五是把握好政府與市場的關(guān)系。既要履行好政府制度供給、資源管理、公共服務(wù)和市場監(jiān)管等方面的職責，又要發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用。用改革激發(fā)市場活力，用政策引導市場預期，用規(guī)劃明確投資方向，用法治規(guī)范市場行為，做到“兩手”都強。

三、主要特點

“十四五” 規(guī)劃是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年規(guī)劃，也是深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想的第一個五年規(guī)劃，具有新的時代特征和繼往開來的里程碑意義?！丁笆奈濉彼踩Ｕ弦?guī)劃》在國家規(guī)劃體系中屬于重點專項規(guī)劃，作為水利行業(yè)的五年規(guī)劃，也同樣具有特殊的歷史意義。

1.我國編制實施的第一個水安全保障五年規(guī)劃

《規(guī)劃》 深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于保障水安全的重要講話精神，以全面提升水安全保障能力為目標，圍繞保障防洪安全、供水安全、生態(tài)安全、糧食安全等需要，統(tǒng)籌謀劃了未來五年的水安全保障工作藍圖，是第一個突出“十四五”時期水安全的頂層設(shè)計。2018年規(guī)劃體系改革后，更加強調(diào)了發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，《“十四五”水安全保障規(guī)劃》作為水利領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃，地位和重要性更加凸顯，水利部通過“三對標、一規(guī)劃”專項行動，也初步形成了以《“十四五”水安全保障規(guī)劃》為統(tǒng)領(lǐng)的“定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接”的“十四五”水利發(fā)展規(guī)劃體系。

2.體現(xiàn)水利高質(zhì)量發(fā)展

《規(guī)劃》對標現(xiàn)代化強國建設(shè)需要、國家重大戰(zhàn)略發(fā)展需求、人民群眾對高品質(zhì)生活需要，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)系統(tǒng)性根本性地解決水災(zāi)害、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等問題為導向， 提出了一系列反映新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的思路與舉措。比如，在強化水資源剛性約束方面，提出要建立分區(qū)差別化管理制度，推進超載區(qū)取水許可限批；在構(gòu)建國家水網(wǎng)方面，提出要堅持系統(tǒng)觀念，加強互聯(lián)互通，完善水資源配置體系；在加強智慧水利建設(shè)方面，提出要加快水利數(shù)字化建設(shè)，構(gòu)建數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的智慧水利體系。這些舉措將推動水利向形態(tài)更高級、基礎(chǔ)更牢固、保障更有力、功能更優(yōu)化的高質(zhì)量發(fā)展階段演進。

3.體現(xiàn)集思廣益和問計于民

《規(guī)劃》編制階段，首次通過互聯(lián)網(wǎng)方式，圍繞水利發(fā)展階段研判和“十四五”發(fā)展重點、水利重大改革舉措等方面公開征集研究課題，從中擇優(yōu)遴選出一批全局性、前瞻性、關(guān)鍵性、深層次的重大專題進行研究，為《規(guī)劃》編制提供了基礎(chǔ)支撐。《規(guī)劃》突出以人民為中心的發(fā)展思想，在防洪方面，聚焦防洪薄弱環(huán)節(jié)，消除防洪工程安全隱患，確保人民生命財產(chǎn)安全；在供水方面，把支撐保障國家現(xiàn)代化建設(shè)的供水安全特別是確保城鄉(xiāng)居民飲用水安全作為重要底線來考慮；在生態(tài)治理方面，以滿足人民群眾對健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的新期盼為目標，實施水生態(tài)保護修復工程，擴大優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品供給，充分體現(xiàn)了問計于民，問需于民。

四、新提法新要求

1.以國家水網(wǎng)為統(tǒng)領(lǐng)加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

《建議》和《綱要》明確提出了實施國家水網(wǎng)重大工程的要求?！兑?guī)劃》從統(tǒng)籌發(fā)展與安全、拓展發(fā)展空間、促進人與自然和諧共生、增進民生福祉、應(yīng)對風險挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略高度，聚焦防洪、供水、生態(tài)、信息化等突出短板，以國家水網(wǎng)為統(tǒng)領(lǐng)，全面加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快建設(shè)國家水網(wǎng)主骨架和大動脈，全面推進國家骨干網(wǎng)、省市縣各層級水網(wǎng)建設(shè)，加強互聯(lián)互通，加快構(gòu)建“系統(tǒng)完備、安全可靠，集約高效、綠色智能，循環(huán)通暢、調(diào)控有序”的國家水網(wǎng)，形成“一主、四域”的國家水網(wǎng)主框架?！耙恢鳌奔窗纤闭{(diào)工程在內(nèi)的“四橫三縱”骨干水網(wǎng)，“四域”即重點區(qū)域網(wǎng)，主要包括東北松遼區(qū)域網(wǎng)、西北內(nèi)陸河區(qū)域網(wǎng)、西南區(qū)域網(wǎng)、東南珠三角及北部灣區(qū)域網(wǎng)。

2.以強化水資源剛性約束為前提推進集約節(jié)約利用

習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出，要把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！兑?guī)劃》提出要建立水資源剛性約束制度，健全水資源剛性約束指標體系，根據(jù)水資源承載能力，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局和用水規(guī)模。在水資源超載或者臨界超載的地區(qū)，要停止和限制新增取水許可審批，建立涉水產(chǎn)業(yè)準入負面清單，抑制不合理用水需求，嚴格限制和控制增量，控制人口增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，推動水資源利用方式進一步向集約節(jié)約轉(zhuǎn)變， 加快形成節(jié)水型生產(chǎn)、生活方式和消費模式。

3.以解決防洪薄弱環(huán)節(jié)為重點完善防洪工程體系

黨中央、國務(wù)院高度重視防洪排澇工程建設(shè)，習近平總書記多次作出重要指示批示，明確要求在“十四五”時期解決防汛中的薄弱環(huán)節(jié)?！兑?guī)劃》提出要強化系統(tǒng)思維、底線思維，突出問題導向、目標導向，針對近年來洪澇災(zāi)害暴露的突出問題和風險隱患，區(qū)分輕重緩急、分類精準施策，重點解決水利防洪減災(zāi)體系中治理需求迫切、 風險隱患大、易致災(zāi)且一旦致災(zāi)損失較為嚴重的薄弱環(huán)節(jié)，適度提升防洪標準，切實加強工程運行管護調(diào)度，形成工程體系整體合力，充分發(fā)揮防洪排澇綜合效益，為保障人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供堅實支撐。

4.以數(shù)字孿生流域建設(shè)為契機帶動智慧水利建設(shè)

《綱要》提出，構(gòu)建智慧水利體系，以流域為單元提升水情測報和智能調(diào)度能力。數(shù)字孿生流域是以物理流域為單元、時空數(shù)據(jù)為底座、數(shù)學模型為核心、水利知識為驅(qū)動，對物理流域全要素和水利治理管理全過程的數(shù)字化映射、智能化模擬，實現(xiàn)與物理流域同步仿真運行、虛實交互、迭代優(yōu)化?！兑?guī)劃》提出以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為主線，以數(shù)字化場景、智慧化模擬、精準化決策為路徑，以算據(jù)、算法、算力建設(shè)為支撐，以數(shù)字孿生流域建設(shè)帶動智慧水利建設(shè)，推進傳統(tǒng)水利工程向新型水利基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型，提升水利決策與管理的科學化、精準化、高效化能力和水平。

5.以河湖長制為抓手強化流域治理管理

流域性是江河湖泊最根本、最鮮明的特性，這種特性決定了治水管水的思維和行為必須以流域為基礎(chǔ)單元， 堅持流域系統(tǒng)觀念，堅持全流域“一盤棋”?！兑?guī)劃》提出要強化流域統(tǒng)一規(guī)劃，正確處理需要與可能、除害與興利、開發(fā)與保護、上下游、左右岸、干支流、近遠期的關(guān)系，整體謀劃流域保護治理格局；要充分發(fā)揮流域規(guī)劃的引領(lǐng)、指導、約束作用，推進流域協(xié)同保護治理，統(tǒng)籌工程布局和項目實施；要強化流域多目標統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)度， 建立健全各方利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的調(diào)度體制機制，保障流域水安全；要充分發(fā)揮河湖長制作用， 建立流域?qū)用婧雍L制工作協(xié)作機制， 構(gòu)建流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動的管理格局，加強流域綜合執(zhí)法，打破區(qū)域行業(yè)壁壘，一體提升流域水利管理能力和水平。

五、貫徹落實重點

《規(guī)劃》頒布的同時，圍繞重點領(lǐng)域目標任務(wù)落實，國家發(fā)展改革委、水利部與相關(guān)部門印發(fā)了《“十四五”解決水利防洪排澇薄弱環(huán)節(jié)實施方案》《“十四五”重大農(nóng)業(yè)節(jié)水供水工程實施方案》《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》《“十四五”智慧水利建設(shè)實施方案》等一系列實施方案和專項規(guī)劃。同時，水利部通過“三對標、一規(guī)劃”專項行動，圍繞水旱災(zāi)害防御、水資源集約節(jié)約利用、水資源優(yōu)化配置、大江大河大湖生態(tài)保護治理4 方面能力提升，明確了完善流域防洪工程體系、實施國家水網(wǎng)重大工程、復蘇河湖生態(tài)環(huán)境、推進智慧水利建設(shè)、建立健全節(jié)水制度政策、強化體制機制法治管理等6 方面的目標任務(wù)與實施路徑，為貫徹落實《規(guī)劃》明確了方向、明晰了路徑。

1.防洪方面

在防洪方面，既要著眼于解決突出薄弱環(huán)節(jié)，又要兼顧潛在的安全風險隱患?！兑?guī)劃》按照“消隱患、提標準、控風險”的思路，提出了防洪減災(zāi)方面的重點任務(wù)。規(guī)劃實施中，一方面要著眼于防洪薄弱環(huán)節(jié)，加強江河湖泊治理、加快控制性樞紐工程建設(shè)、加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)和洲灘民垸整治，不斷完善防洪工程體系。另一方面，還要聚焦病險水庫、中小河流和山洪災(zāi)害等突出風險點，注重隱患排查。同時，還要充分考慮氣候變化引發(fā)的極端天氣影響和防洪形勢變化，有效應(yīng)對超標洪水威脅。

2.供水方面

在供水方面，既要推進國家水網(wǎng)大動脈建設(shè)，又要完善區(qū)域水資源配置工程。《規(guī)劃》按照“強骨干、增調(diào)配、成網(wǎng)絡(luò)”的思路，提出加快重大引調(diào)水工程、河湖水系連通工程、重點水源工程建設(shè)等重點任務(wù)。規(guī)劃實施中，一方面要加快國家水網(wǎng)主骨架和大動脈等骨干輸配水通道建設(shè)，推進南水北調(diào)東、中線后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展以及跨流域跨區(qū)域重大骨干輸水通道建設(shè)。另一方面要加快完善區(qū)域水網(wǎng)工程體系，加強與國家水網(wǎng)主骨架和大動脈以及江河水系的互聯(lián)互通，暢通水流循環(huán)，提升區(qū)域水資源調(diào)配能力。同時還要加強重點調(diào)蓄工程建設(shè)， 不斷提升徑流調(diào)控能力，為水網(wǎng)暢通提供動力源泉。

3.生態(tài)方面

在生態(tài)方面，既要加快解決眼前累積性問題，又要著眼潛在生態(tài)風險?！兑?guī)劃》按照“嚴保護、重治理、提質(zhì)量”的思路，提出加強水土保持生態(tài)建設(shè)、加強河湖生態(tài)保護治理、推進地下水超采綜合治理等任務(wù)。規(guī)劃實施中，一是加快解決生態(tài)累積性、長期性問題，加強大江大河及重要支流源頭區(qū)生態(tài)保護修復，恢復退化濕地生態(tài)功能和周邊植被，推進地下水超采綜合治理，壓減地下水超采量，強化水土流失預防保護，修復開發(fā)利用過度河湖，解決“欠賬”問題。二是應(yīng)對變化環(huán)境和人為因素帶來的潛在性生態(tài)安全風險，實施生態(tài)調(diào)度保障重點河湖生態(tài)流量，調(diào)節(jié)河湖生態(tài)節(jié)律，構(gòu)建河湖生態(tài)廊道，加強河湖水域岸線的空間管控，避免過度開發(fā)、侵占河湖空間、阻隔自然連通造成水生態(tài)環(huán)境問題疊加，防止?jié)撛谏鷳B(tài)風險發(fā)生。

4.智慧化方面

在智慧化方面， 要對標數(shù)字中國建設(shè)， 推動高標準建設(shè)?！兑?guī)劃》結(jié)合新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求，按照“強感知、增智慧、促應(yīng)用”的思路，提出加強水安全感知能力建設(shè)，暢通水利信息網(wǎng)，強化水利網(wǎng)絡(luò)安全保障，推進水利工程智能化改造，加快水利數(shù)字化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的智慧水利體系。規(guī)劃實施中，一是要推進水利工程智能化改造與建設(shè)，加快推進水利工程與新型基礎(chǔ)設(shè)施融合創(chuàng)新，加強監(jiān)測體系建設(shè)， 實現(xiàn)網(wǎng)格化全要素動態(tài)的監(jiān)測感知和數(shù)字化，積極推進BIM 技術(shù)在水利工程全生命周期運用。二是要推進數(shù)字孿生流域建設(shè)，推進集防洪調(diào)度、水資源管理與調(diào)配、 水生態(tài)過程調(diào)節(jié)等功能為一體的數(shù)字孿生流域模擬仿真能力建設(shè)。推動構(gòu)建水安全全要素預報、預警、預演、預案的模擬分析模型，強化洪水演進等可視化場景仿真能力。

5.改革管理方面

在改革管理方面，探索水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資機制，激發(fā)發(fā)展動力和活力?！兑?guī)劃》按照“重創(chuàng)新、破障礙、激活力”的思路，提出推動水利重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，破除水利改革發(fā)展瓶頸的重點任務(wù)。規(guī)劃實施中，要運用好政府“看得見的手”和市場“看不見的手”，切實把政府和市場的優(yōu)勢都充分發(fā)揮出來。一是加快建立政府水安全保障責任機制，推進政府職責劃分和行政效率提高，促進責、權(quán)、利相統(tǒng)一。二是要深化水權(quán)和價稅改革，深入推進水資源稅改革，建立健全合理的水價體系，完善水流生態(tài)保護補償制度， 加快重點流域上下游橫向水生態(tài)保護補償機制建設(shè)，推進用水權(quán)市場化交易。三是要深化水利建設(shè)和投融資機制改革，用好金融市場對水利的支持政策，積極推動符合條件的水利項目開展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點，盤活水利工程存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)； 探索推進投建運管一體化的建設(shè)管理模式，引導國有水利企業(yè)通過股權(quán)投資、特許經(jīng)營、PPP 等市場化模式參與水利工程的建設(shè)管理，實現(xiàn)投建運管一體化，提高工程建設(shè)和管理水平。