環(huán)境噪聲污染防治問題與對策研究
——以廣州市為例

許七杰 田娟 王進 周娜 楊今

（廣州市環(huán)境保護科學(xué)研究院，廣東廣州 510620）

1 引言

近年來，隨著城市快速發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、城市建筑等經(jīng)濟活動以及人口密度增加帶來的環(huán)境噪聲污染日益嚴重，治理城市噪聲污染已經(jīng)迫在眉睫。

2 廣州市環(huán)境噪聲污染現(xiàn)狀

“十三五”期間，廣州市聲環(huán)境質(zhì)量總體一般，呈現(xiàn)下降趨勢。2016—2020 年，廣州市晝間區(qū)域環(huán)境噪聲平均值分別為55.3，55.3，55.5，55.6，55.7 dB（A），呈現(xiàn)逐年升高的趨勢。2016—2020 年，廣州市晝間道路 交 通 噪 聲 平 均 值 分 別 為69.0，69.0，68.9，69.3，69.3 dB（A），噪聲強度起伏不大。

3 廣州市噪聲污染防治的主要問題

3.1 缺少噪聲污染防治地方性法規(guī)，執(zhí)法震懾力不足

2019 年《廣州市環(huán)境噪聲污染防治規(guī)定》被廢止［1］。廣州市暫沒有專門的噪聲污染防治地方性法規(guī)，也沒有納入噪聲污染防治有關(guān)內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合性的地方性法規(guī)。目前廣州市噪聲污染防治依據(jù)國家和廣東省的有關(guān)環(huán)保法、環(huán)保稅和噪聲法等要求開展監(jiān)督管理。另外，噪聲污染防治的執(zhí)法處罰手段單一且力度不夠，未與環(huán)保法規(guī)定的按日計罰、再犯從重、雙罰制、查封扣押等結(jié)合起來，同時違法行為的成本較低，導(dǎo)致執(zhí)法震懾力不夠，反復(fù)違法行為發(fā)生。

3.2 缺少統(tǒng)一規(guī)劃部署，各部門職責(zé)劃分不清

廣州市噪聲污染整治未統(tǒng)一規(guī)劃部署，沒有近中遠期規(guī)劃及總的目標、思路和措施，各部門未形成噪聲污染防治綜合整治合力。廣州市未設(shè)立專門噪聲污染防治的管理機構(gòu)，且配備噪聲管理專職人員不足。實際噪聲污染防治工作中，存在職能部門（特別是道路交通和社會生活噪聲管理部門）職責(zé)劃分不清、缺乏良好的協(xié)調(diào)機制等問題。

3.3 噪聲源頭防控不足，加大事中事后監(jiān)管難度

廣州市城市規(guī)劃中未重視聲環(huán)境保護，空間分布不合理，產(chǎn)生噪聲擾民問題；未明確制定專項規(guī)劃中需要開展聲環(huán)境影響評價的專項規(guī)劃類別；廣州市未制定過噪聲污染防治規(guī)劃，且環(huán)保規(guī)劃中有關(guān)噪聲的內(nèi)容也不多。

目前正在進行環(huán)評審批制度改革、“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境改革等，建設(shè)項目環(huán)境準入逐漸從加強事前控制轉(zhuǎn)移到強化事中、事后監(jiān)管，廣州市缺乏建設(shè)項目規(guī)劃、選址的指引，導(dǎo)致事前沒有做好規(guī)劃，項目落地后存在建成噪聲即超標的情況。

3.4 四大類噪聲污染防治與監(jiān)管問題

建筑施工噪聲：城管部門和生態(tài)環(huán)境部門均反饋建筑工地數(shù)量增多，無證夜間施工呈多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢；部分投訴案件明確指出一些施工設(shè)備噪聲過大。

交通運輸噪聲：交通噪聲污染呈惡化趨勢，道路路面噪聲污染嚴重。沿道路線后建環(huán)境敏感建筑建設(shè)單位、開發(fā)商未落實降噪責(zé)任，房地產(chǎn)銷售隱瞞噪聲環(huán)境不利信息；交通噪聲取證困難，技術(shù)設(shè)備有待加強。

工業(yè)噪聲：環(huán)境影響評價和排污許可制度改革后，對大量噪聲污染企業(yè)僅需進行環(huán)境影響登記表備案，沒有納入排污許可，也不再進行排污申報和收費。小型加工企業(yè)噪聲污染防治意識不強，采用落后高噪聲設(shè)備或工藝，噪聲治理及管理不到位。

社會生活噪聲：社會生活噪聲監(jiān)管涉及公安、城管、生態(tài)環(huán)境等多個部門，易出現(xiàn)管理交叉、執(zhí)法主體不明確的情況，難以有效解決問題。餐飲、娛樂、商業(yè)等人為活動噪聲監(jiān)管存在空白，沒有明確監(jiān)管主體和要求。

3.5 監(jiān)管能力不足，缺少科技支撐

廣州市噪聲污染防治監(jiān)管部門配備的專職人員和噪聲監(jiān)測儀器設(shè)備不足，暫無先進的技術(shù)手段支撐開展非現(xiàn)場監(jiān)管。噪聲環(huán)境政策技術(shù)研究投入不足，不能夠適應(yīng)社會發(fā)展的新形勢、新任務(wù)的要求，存在噪聲法配套的要求落實不到位，噪聲污染防治規(guī)劃、目標及考核缺失等現(xiàn)象。噪聲行業(yè)技術(shù)支持力量分散，且技術(shù)支持部門之間未建立資源和信息共享平臺，難以形成統(tǒng)一力量解決噪聲突出以及交叉領(lǐng)域噪聲污染等問題。

4 國內(nèi)先進城市噪聲污染防治經(jīng)驗

4.1 北京市

北京市噪聲污染防治法規(guī)政策體系完善。噪聲監(jiān)管職能劃分清晰，已形成各部門分工負責(zé)的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，推動實現(xiàn)各類噪聲的有效監(jiān)管。北京市要求新建居民住宅的建筑設(shè)計文件、住宅買賣合同和住宅銷售文件中明確建筑隔聲情況和所在地聲環(huán)境狀況，保障購房人的知情權(quán)和環(huán)境權(quán)益。北京市要求夜間建筑施工產(chǎn)生噪聲超過規(guī)定標準的建設(shè)單位對影響范圍內(nèi)的居民給予經(jīng)濟補償。北京市制定了高噪聲施工作業(yè)、設(shè)備及設(shè)施目錄和工業(yè)噪聲排放的負面清單。2008 年，北京市組織建設(shè)了全國最大的噪聲自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（共有108 個監(jiān)測站點），對全市環(huán)境噪聲實行24 h 監(jiān)測。2011 年，利用噪聲自動監(jiān)測數(shù)據(jù)和例行監(jiān)測數(shù)據(jù)，北京市制作了五環(huán)內(nèi)700 km2的噪聲地圖。

4.2 上海市

上海市建立了完善的噪聲政策管理體系，出臺了道路交通、民用機場和環(huán)境保護等地方性法規(guī)，以及社會生活、文明施工、夜間施工等配套性政策文件。2015 年，上海市制定了建筑施工噪聲在線監(jiān)測系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范，截至2018 年年底上海市建筑工地已安裝1 570 套噪聲在線監(jiān)測系統(tǒng)。針對建筑工地夜間施工實行嚴格的施工許可總量控制，如房屋類建設(shè)工地夜間施工實行“做3 休1”及當月施工累計不超過15 d 的總量控制要求。上海市公安部門在全市典型位置試點安裝了33 套“違法鳴號現(xiàn)場查處輔助系統(tǒng)”，執(zhí)法模式由現(xiàn)場輔助執(zhí)法升級為非現(xiàn)場執(zhí)法，對嚴管嚴控機動車違法鳴號起到了很好的震懾作用。社會生活噪聲法明確了社會生活噪聲職能劃分，并規(guī)范了公園、住宅小區(qū)等公共場所噪聲認定標準［2］。自2011 年上海市啟動“上海城市噪聲地圖系統(tǒng)”研究項目，先后繪制了典型試驗區(qū)噪聲地圖、外環(huán)區(qū)域約700 km2城市噪聲地圖（其中3D 地圖約500 km2）和動態(tài)噪聲地圖。

4.3 深圳市

深圳市注重噪聲防治法規(guī)政策體系的構(gòu)建，其對1993 年出臺的地方性法規(guī)先后進行4 次修改，后配套出臺建筑施工和交通噪聲技術(shù)規(guī)范、編制指南、編制要點、管理辦法等政策文件。深圳市注重噪聲源頭預(yù)防，包括噪聲規(guī)劃、區(qū)劃、噪聲地圖、交通噪聲防護距離等［3］。坪山區(qū)創(chuàng)新建筑施工噪聲監(jiān)管手段，對未取得許可仍超時作業(yè)的施工單位進行“遠程喊?！保?］，及時制止建筑施工噪聲污染行為。為避免交通噪聲對噪聲敏感建筑物的影響，立法中增加建設(shè)部門的監(jiān)管職責(zé)、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營者在房地產(chǎn)買賣中的職責(zé)；還增加行政處罰的手段（按日計罰、再犯從重等），提高處罰額度。深圳市注重噪聲相關(guān)的政策研究，在經(jīng)濟上加大先進技術(shù)推廣和扶持力度等。

5 廣州市噪聲污染防治的對策

5.1 健全法規(guī)政策體系與加大處罰力度

結(jié)合廣州市實際情況，制定噪聲污染防治政府規(guī)章，用以指導(dǎo)各級各部門噪聲污染防治工作。從注重噪聲污染源頭控制（規(guī)劃、區(qū)劃）出發(fā)，進一步明確各部門職責(zé)分工、細化四大類噪聲污染防治要求、強化噪聲法律責(zé)任、探索降噪經(jīng)濟激勵手段等，形成齊抓共管、各司其職的噪聲污染防治工作機制。按國家噪聲法要求及時組織制定并印發(fā)實施噪聲污染防治的配套政策文件。結(jié)合環(huán)保法規(guī)定的按日計罰、再犯從重、雙罰制、查封扣押等進行噪聲污染防治執(zhí)法處罰。

5.2 加強源頭預(yù)防

制定噪聲污染防治專項規(guī)劃或者在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中加強噪聲污染防治的內(nèi)容［5］，明確噪聲污染防治的主要思路、目標指標、四大類噪聲污染防治的主要任務(wù)及保障措施等內(nèi)容；編制詳細規(guī)劃及城市設(shè)計中的噪聲污染防治要求，將噪聲污染防治要求納入規(guī)劃設(shè)計條件，指導(dǎo)規(guī)劃實施和項目建設(shè)階段落實噪聲污染防治工作；在廣州市國土空間規(guī)劃及綜合交通體系等規(guī)劃編制過程中，組織開展環(huán)境影響評價，將聲環(huán)境影響評價作為重要內(nèi)容，從保護聲環(huán)境、減輕噪聲影響角度優(yōu)化規(guī)劃；加強規(guī)劃環(huán)評、區(qū)域環(huán)境評估的噪聲污染防治，并制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范。

5.3 四大類噪聲防治對策

建筑施工噪聲：嚴格夜間施工要求，建立夜間施工時間總量和優(yōu)化調(diào)配機制，實現(xiàn)夜間施工證明發(fā)放規(guī)范化；制定廣州市高噪聲設(shè)備工藝認定標準或技術(shù)規(guī)范，建立低噪聲施工設(shè)備推薦名單，鼓勵建筑企業(yè)使用低噪聲設(shè)備。

交通運輸噪聲：對于噪聲投訴較多的敏感建筑物，按照“后建服從先建”原則，明確噪聲防護責(zé)任。完善商品房銷售現(xiàn)場信息公示制度，增加周邊聲環(huán)境不利因素信息，并在售房合同中予以明確。在噪聲敏感目標鄰近區(qū)域和敏感時段實施車型控制、車流控制。建設(shè)道路噪聲自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)管。

工業(yè)噪聲：制定重點企業(yè)噪聲整治計劃并由責(zé)任企業(yè)組織實施、監(jiān)測和整改；建立低噪聲工業(yè)設(shè)備和工藝推薦信息平臺，鼓勵企業(yè)使用低噪聲設(shè)備和工藝。針對高噪聲工業(yè)企業(yè)和其他對居民產(chǎn)生噪聲影響的主要行業(yè)，制定選址建設(shè)指引，明確噪聲防治要求，供相關(guān)企業(yè)在投資建設(shè)前參考。

社會生活噪聲：在法律法規(guī)政策中明確公安、環(huán)保、城管、林業(yè)園林等部門對社會生活噪聲監(jiān)管的職責(zé)分工，探索建立社會生活噪聲分類分級處理機制；建議明確餐飲、娛樂、商業(yè)等人為活動噪聲監(jiān)管主體為公安部門或城管部門，并制定監(jiān)管要求。

5.4 加強監(jiān)管能力與科研資金支撐

加強各部門噪聲監(jiān)管能力建設(shè)，設(shè)有負責(zé)噪聲管理的機構(gòu)，配備必要的管理人員、執(zhí)法人員和儀器裝備，加強人員培訓(xùn)，形成一支能力強的噪聲監(jiān)管隊伍。

生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃、交通等部門組織研究開發(fā)適合廣州市噪聲地圖系統(tǒng)等相關(guān)模型技術(shù)。將噪聲地圖與城市規(guī)劃GIS 平臺結(jié)合起來，開展建立城市噪聲管理平臺技術(shù)研究。針對交通噪聲污染嚴重區(qū)域，研究應(yīng)用實施環(huán)境噪聲大數(shù)據(jù)、噪聲地圖和低噪聲路面等噪聲污染防治技術(shù)。

建立穩(wěn)定的財政投入機制，保障噪聲污染防治相關(guān)的研究及工作經(jīng)費。嚴格征收噪聲環(huán)境保護稅，貫徹落實好現(xiàn)行促進聲環(huán)境保護和污染防治的稅收優(yōu)惠政策。設(shè)立聲環(huán)境保護專項資金，用于低噪聲設(shè)備相關(guān)補助及噪聲污染防治相關(guān)活動，鼓勵企事業(yè)單位和公眾、社會組織等申請專項資金。

6 結(jié)語

針對噪聲污染防治工作的主要問題，廣州市應(yīng)制定出臺地方性法規(guī)以及配套政策，明確各部門職責(zé)，加強源頭預(yù)防，成立監(jiān)管隊伍，同時提供科研資金支撐，從而進一步改善聲環(huán)境質(zhì)量，為公眾提供健康的聲環(huán)境。