推行國(guó)家統(tǒng)編教材的法理依據(jù)

劉 璞 薛雅如

問題的提出

教材是知識(shí)的載體，在教育過程中發(fā)揮著主要作用；教材是歷史文化傳承的載體，在國(guó)家認(rèn)同、文化認(rèn)同和民族認(rèn)同中具有重要的價(jià)值?！岸窘滩摹笔录?，黨中央高度重視教材工作，作出了一系列重要指示，明確教材建設(shè)是國(guó)家事權(quán)。根據(jù)中央要求，教育部從2012年起組織編寫義務(wù)教育階段《道德與法治》《語(yǔ)文》《歷史》三科國(guó)家統(tǒng)編教材。2016年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下大中小學(xué)教材建設(shè)》提出加大中小學(xué)三科統(tǒng)編教材的統(tǒng)一使用力度，力爭(zhēng)在3年時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)編教材使用全覆蓋；2017年9月，國(guó)家統(tǒng)編教材在全國(guó)所有地區(qū)投入使用；2020年8月，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)布《全區(qū)民族語(yǔ)言授課學(xué)校小學(xué)一年級(jí)和初中一年級(jí)使用國(guó)家統(tǒng)編〈語(yǔ)文〉教材實(shí)施方案》，要求中小學(xué)統(tǒng)一使用三科國(guó)家統(tǒng)編教材；2020年12月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“文化認(rèn)同是最深層次的認(rèn)同，是民族團(tuán)結(jié)之根、民族和睦之魂；要認(rèn)真做好推廣普及國(guó)家通用語(yǔ)言文字工作，全面推行使用國(guó)家統(tǒng)編教材?！?/p>

關(guān)于在全國(guó)推廣國(guó)家統(tǒng)編教材的規(guī)定在社會(huì)中引發(fā)一系列爭(zhēng)議，盡管各地教育廳對(duì)相關(guān)質(zhì)疑已有回應(yīng)，但仍有必要在憲法和法律的框架下，證成推行國(guó)家統(tǒng)編教材的合法性與正當(dāng)性。

推行國(guó)家統(tǒng)編教材規(guī)定的形式審查

推行國(guó)家統(tǒng)編教材是國(guó)家教育權(quán)教材管理事權(quán)的體現(xiàn)，《憲法》《教育法》概括性規(guī)定了教材的管理權(quán)限，但并未對(duì)統(tǒng)編教材作具體規(guī)定。2019年12月，教育部修訂《中小學(xué)教材管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）規(guī)定國(guó)家統(tǒng)一編寫、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一使用統(tǒng)編教材，《辦法》是教育行政機(jī)關(guān)有權(quán)在全國(guó)推行國(guó)家統(tǒng)編教材的法律依據(jù)，屬于部委規(guī)章。部委規(guī)章是否有權(quán)規(guī)定在全國(guó)地區(qū)推行國(guó)家統(tǒng)編教材？這一規(guī)定是否侵犯了民族區(qū)域自治權(quán)？本文首先依據(jù)立法程序的形式要件展開分析。

（一）法律保留原則

法律保留原則規(guī)定某些法律事項(xiàng)只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)以法律的形式加以規(guī)定?！读⒎ǚā返?條第（三）項(xiàng)提到“民族區(qū)域自治制度”只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過制定法律予以規(guī)定。分析推行國(guó)家統(tǒng)編教材是否屬于“民族區(qū)域自治制度”是判斷《辦法》規(guī)定在全國(guó)推行統(tǒng)編教材是否符合立法權(quán)限要求的重要環(huán)節(jié)。

民族區(qū)域自治制度主要是通過民族自治地方行使自治權(quán)予以實(shí)現(xiàn)的。首先，從自治權(quán)行使的外在表現(xiàn)來看，它有權(quán)變通執(zhí)行國(guó)家法律政策；從自治權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)核來看，它是民族自治地方相對(duì)于中央國(guó)家管理權(quán)的一種權(quán)利。《憲法》第89條規(guī)定“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利”，此處使用的是“權(quán)利”而非“權(quán)力”，說明民族自治地方享有的自治權(quán)對(duì)于國(guó)家整體而言是一種權(quán)利。其次，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了少數(shù)民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域享有自治權(quán)，但并非少數(shù)民族地區(qū)所有的經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)都屬于民族自治事項(xiàng)范圍。依據(jù)《民族區(qū)域自治法》序言第2段可以看出自治權(quán)是聚居的少數(shù)民族形成顯見的民族特點(diǎn)后行使的自治權(quán)。因此，民族自治地區(qū)自治機(jī)關(guān)的自治立法權(quán)客體只能是“本民族的內(nèi)部事務(wù)”。

依據(jù)《憲法》第119條民族自治機(jī)關(guān)在教育領(lǐng)域享有自治權(quán)。少數(shù)民族地區(qū)的教育自治權(quán)權(quán)限范圍應(yīng)體現(xiàn)為“民族自治地方聚居少數(shù)民族內(nèi)部的教育事務(wù)”，且應(yīng)具備三個(gè)特點(diǎn)：主體性、教育性、獨(dú)有性。主體性是指該事務(wù)的主體是民族自治地方聚居少數(shù)民族享有的，而不包括漢族或其他散居少數(shù)民族。教育性是指該事務(wù)所屬領(lǐng)域?yàn)榻逃I(lǐng)域，不包括其他領(lǐng)域。獨(dú)有性是指并非聚居少數(shù)民族所有的教育事務(wù)均包括在內(nèi)，該事務(wù)應(yīng)具有民族性。

《辦法》關(guān)于推行國(guó)家統(tǒng)編教材的規(guī)定，并非只針對(duì)民族地區(qū)單獨(dú)實(shí)行，而是站在鑄牢中華民族共同體意識(shí)的戰(zhàn)略高度實(shí)施于全國(guó)的制度。故其不具有民族獨(dú)有性，不屬于民族自治地區(qū)教育自治權(quán)的范疇，也不涉及民族區(qū)域自治制度。且《民族區(qū)域自治法》第36條明確規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使管理本地方教育的自治權(quán)時(shí)，應(yīng)遵循“國(guó)家的教育方針”、“依據(jù)法律規(guī)定”。所以在少數(shù)民族地區(qū)推行國(guó)家統(tǒng)編教材不屬于《立法法》第8條規(guī)定的“民族區(qū)域自治制度”，不需要遵循法律保留原則。

（二）立法程序

國(guó)家教育權(quán)是國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的一部分，行使國(guó)家教育權(quán)必須經(jīng)過法律的授權(quán)。從教育部頒布的《辦法》的立法程序上來看，它符合職權(quán)范圍和立法權(quán)限規(guī)定。

第一，從立法權(quán)限上看，我國(guó)《教育法》第15條、《義務(wù)教育法》第7條均規(guī)定國(guó)務(wù)院教育行政機(jī)關(guān)主管全國(guó)教育工作，有統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國(guó)教育事業(yè)的職權(quán)。教育部是國(guó)務(wù)院主管教育事業(yè)和語(yǔ)言文字工作的組成部門，教育部有權(quán)負(fù)責(zé)各級(jí)各類教育的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理，組織審定基礎(chǔ)教育國(guó)家課程教材，統(tǒng)籌和指導(dǎo)少數(shù)民族教育工作。黨的十八大以來，國(guó)家提出一系列關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)大中小學(xué)教材建設(shè)的要求，強(qiáng)調(diào)要始終堅(jiān)持正確的政治方向和價(jià)值導(dǎo)向，健全教材建設(shè)相關(guān)規(guī)章制度，依法依規(guī)推進(jìn)教材建設(shè)。為貫徹黨中央要求，教育部有權(quán)在開展全國(guó)教材工作管理事項(xiàng)中頒布《辦法》。

第二，從規(guī)范制定的程序上來看，2001年《中小學(xué)教材編寫審定管理暫行辦法》（現(xiàn)已廢止）第3條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持有條件的單位、團(tuán)體和個(gè)人編寫符合中小學(xué)教學(xué)改革需要的高質(zhì)量、有特色的教材，特別是適合農(nóng)村地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)使用的教材?！蓖?，教育部印發(fā)《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》提出“要實(shí)行國(guó)家基本要求指導(dǎo)下的教材多樣化政策，鼓勵(lì)有關(guān)機(jī)構(gòu)、出版部門等依據(jù)國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)組織編寫中小學(xué)教材”。為貫徹黨的十八大以來國(guó)家對(duì)教材工作的一系列重要指示，教育部于2019年頒布《辦法》，第4條規(guī)定：思想政治（道德與法治）、語(yǔ)文、歷史課程教材，以及其他意識(shí)形態(tài)屬性較強(qiáng)的教材和涉及國(guó)家主權(quán)、安全、民族、宗教等內(nèi)容的教材，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一編寫、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一使用。2020年，教育部發(fā)布《教育部關(guān)于廢止部分規(guī)章的決定》廢止了《中小學(xué)教材編寫審定管理暫行辦法》。之后，國(guó)家教材委員會(huì)成立，統(tǒng)籌指導(dǎo)管理全國(guó)的教材工作，三科教材的編寫、審定權(quán)由國(guó)家負(fù)責(zé)?？梢姡瑸樨瀼刂泄仓醒腙P(guān)于教材建設(shè)工作中推行國(guó)家統(tǒng)編教材的決策，教育部頒布的《辦法》符合立法程序。

推行國(guó)家統(tǒng)編教材規(guī)定的實(shí)質(zhì)審查

法律規(guī)定的內(nèi)容不僅需要程序合法，還應(yīng)符合法的實(shí)質(zhì)要求，即適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則。

（一）符合適當(dāng)性原則

適當(dāng)性原則是指公權(quán)力采取的措施能夠?qū)崿F(xiàn)或促進(jìn)憲法和法律的根本目的。只有推行國(guó)家統(tǒng)編教材能夠?qū)崿F(xiàn)和促進(jìn)這種目的時(shí)，才能肯定其適當(dāng)性。

在民族地區(qū)推行國(guó)家統(tǒng)編教材有益鑄牢中華民族共同體意識(shí)。教育是鑄牢中華民族共同體的基礎(chǔ)，而教材是教育的基礎(chǔ)。鑄牢中華民族共同體意識(shí)以民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步為根本，統(tǒng)編教材內(nèi)在地反映國(guó)家的主流意識(shí)形態(tài)和社會(huì)價(jià)值觀，是促進(jìn)各民族交往交流、民族團(tuán)結(jié)的重要橋梁。其次，統(tǒng)編教材的內(nèi)容設(shè)計(jì)充分考慮到民族教育的特殊性和差異性，在更深層面呵護(hù)民族情感。鑄牢中華民族共同體意識(shí)以“五個(gè)認(rèn)同”為核心，而“五個(gè)認(rèn)同”的內(nèi)容在統(tǒng)編教材中得到了充分的體現(xiàn)，在語(yǔ)文統(tǒng)編教材中的體現(xiàn)最為明顯。

在民族地區(qū)推行國(guó)家統(tǒng)編教材有利于捍衛(wèi)國(guó)家安全與國(guó)家主權(quán)。在民族地區(qū)推行國(guó)家統(tǒng)編教材，能夠使各族人民更加明晰中華民族共同體內(nèi)部各民族與國(guó)家的關(guān)系定位，不斷提升各民族群眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，打牢各族人民的中華民族共同體思想基礎(chǔ)，增強(qiáng)各民族凝聚力、向心力和戰(zhàn)斗力，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和國(guó)家安全。

在民族地區(qū)推行國(guó)家統(tǒng)編教材有利于培育社會(huì)主義合格接班人。習(xí)近平總書記曾指出：“青少年是祖國(guó)的未來，民族的希望。我們黨立志于中華民族千秋偉業(yè)，必須培養(yǎng)一代又一代擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度、立志為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)奮斗終身的有用人才……把下一代教育好、培養(yǎng)好，從學(xué)校抓起、從娃娃抓起?！眹?guó)家統(tǒng)編教材具有重要且特殊的育人功能，有利于全面落實(shí)立德樹人的根本任務(wù)，形成主線貫穿、循序漸進(jìn)、螺旋上升的一體化人才培養(yǎng)格局，對(duì)于培育全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人有不可替代的作用。

因此在民族地區(qū)推行國(guó)家統(tǒng)編教材的決策有助于鑄牢中華民族共同體意識(shí)、維護(hù)國(guó)家主權(quán)、培育社會(huì)主義合格接班人，符合適當(dāng)性原則。

（二）符合必要性原則

必要性原則需要立法者、行政者首先應(yīng)確定各個(gè)手段的損害大小，然后再對(duì)這些不同的具有適當(dāng)性的手段進(jìn)行比較分析，最終挑選出一個(gè)最小損害的手段。

少數(shù)民族教育具有雙重性。一方面，在教育領(lǐng)域首先考慮和適應(yīng)本民族文化環(huán)境和本民族的發(fā)展需要，體現(xiàn)民族特色；另一方面，在教育領(lǐng)域還要加固主體民族為主的統(tǒng)一國(guó)家的發(fā)展和需要。在少數(shù)民族地區(qū)推行統(tǒng)編三科教材正是兼顧少數(shù)民族教育雙重性的重要決策部署。一方面，除三科意識(shí)形態(tài)較強(qiáng)的教材以外，其他科目教材的編寫、審定權(quán)仍屬于少數(shù)民族地區(qū)，保障民族地區(qū)教材的多樣性；另一方面，以維護(hù)國(guó)家教育權(quán)的統(tǒng)一性為原則，通過三科統(tǒng)編教材全面貫徹黨的教育方針，為培養(yǎng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人打好基礎(chǔ)。

如果只是單純地比較手段的損害性大小，而不顧手段對(duì)公共利益的促進(jìn)程度，那么通過必要性原則選出的手段確實(shí)是絕對(duì)損害最小的，但對(duì)目的的實(shí)現(xiàn)程度卻往往也是最小的。運(yùn)用比例原則在考察是否符合必要性原則的同時(shí)，不應(yīng)忽略政府實(shí)施某項(xiàng)手段的財(cái)政支出成本。財(cái)政支出成本過大的手段，同損害公民利益過大的手段一樣是令人難以接受的。統(tǒng)編三科教材兼顧了政府的行政成本。國(guó)家教育行政部門仍可以鼓勵(lì)和支持有條件的單位、團(tuán)體和個(gè)人編寫符合國(guó)家發(fā)展、教育改革需要的教材，同時(shí)為確保教材內(nèi)容的質(zhì)量，所有教材在當(dāng)?shù)鼗驀?guó)家教育行政部門批準(zhǔn)備案，由教育行政部門審定后，方可以在當(dāng)?shù)貙W(xué)校投入使用，以此來實(shí)現(xiàn)黨中央對(duì)各地區(qū)教材的監(jiān)管。但在盡可能保證各地區(qū)教材建設(shè)的多樣性的同時(shí)，對(duì)地方教材監(jiān)管不能過于寬松，以防止教材被不法分子利用，在教材管理事項(xiàng)中保障國(guó)家教育權(quán)的行使。

綜合比較，如果對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的全部科目教材進(jìn)行統(tǒng)一嚴(yán)格管理，可能會(huì)破壞民族教育的雙重性，加重行政成本；如果監(jiān)管過于寬松，國(guó)家在教育事務(wù)上的權(quán)力又難以發(fā)揮。所以在少數(shù)民族地區(qū)推行三科意識(shí)形態(tài)屬性較強(qiáng)的統(tǒng)編教材的決策，對(duì)公民權(quán)益影響較小，兼顧了行政成本，是必要的、緩和的手段。

（三）符合狹義比例原則

狹義比例原則是指國(guó)家行為對(duì)公民權(quán)益造成損害的程度和追求正當(dāng)目的的重要性與緊迫性之間需要進(jìn)行整體性權(quán)衡，不能為了較小的公益目的，而使公民權(quán)益承受過大的損失。

在民族地區(qū)推行國(guó)家統(tǒng)編教材不僅體現(xiàn)的是民族教育、權(quán)利保障問題，更體現(xiàn)的是國(guó)家利益。教材制度本質(zhì)上是爭(zhēng)奪知識(shí)控制權(quán)的政治產(chǎn)物，是一種“國(guó)家產(chǎn)品”。在多民族的文化環(huán)境中必須依賴教科書這樣的文化工具設(shè)立一定基本的價(jià)值準(zhǔn)則，平衡族群間利益取向的差異。進(jìn)入新時(shí)代以來，黨中央站在國(guó)家發(fā)展全局、國(guó)家意識(shí)形態(tài)安全的戰(zhàn)略高度，提出要以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線做好各項(xiàng)民族工作。三科統(tǒng)編教材是黨和國(guó)家教育方針的直接體現(xiàn)，具備鮮明的意識(shí)形態(tài)屬性，在鑄牢中華民族共同體意識(shí)中發(fā)揮著全方位的滲透性作用。

在民族地區(qū)推行國(guó)家統(tǒng)編教材有利于促進(jìn)少數(shù)民族權(quán)利保障。國(guó)家統(tǒng)編教材為民族文化提供更廣闊的展示平臺(tái)，有利于發(fā)展繁榮本民族文化，保障少數(shù)民族文化權(quán)利。各少數(shù)民族群眾通過使用國(guó)家統(tǒng)編教材，能夠充分、及時(shí)地享受社會(huì)主義國(guó)家的發(fā)展成果，享受更加公平、更有質(zhì)量的教育，構(gòu)建民族地區(qū)高質(zhì)量教育體系。通過發(fā)展高質(zhì)量教育、保障文化權(quán)利來促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的全面保障。

在民族地區(qū)推行國(guó)家統(tǒng)編教材雖然改變了少數(shù)民族地區(qū)教材選擇、編訂、使用的部分管理權(quán)限，但并未否定民族地區(qū)對(duì)其他美術(shù)、體育、數(shù)學(xué)等中小學(xué)教材的管理權(quán)限，這些教材的編寫、審定權(quán)仍歸屬于民族地區(qū)，民族地區(qū)仍可以通過其他教材發(fā)展具有本民族特色的教育。

通過以上分析，在少數(shù)民族地區(qū)推行統(tǒng)編教材不僅有利于國(guó)家教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，且有利于保障少數(shù)民族群體的權(quán)益。這項(xiàng)決策與憲法的價(jià)值相符，沒有損害少數(shù)民族自治地方的權(quán)益，符合憲法實(shí)質(zhì)要求。