基于不同行為主體的城市更新模式初探

文｜同濟大學 陳晨

1 引言

從經(jīng)濟學視角，分析基于不同行為主體的城市更新模式的相關理論支撐依據(jù)，發(fā)現(xiàn)驅動城市更新活動發(fā)生的經(jīng)濟關系是決定城市更新成敗的關鍵點。不同行為主體主導的治理方式可歸納為自上而下和自下而上兩種，在目前國內(nèi)城市更新實踐中，正有從自上而下走向自下而上、上下結合的趨勢。

2 基于行為主體的城市更新模式的理論支撐

2.1 基于更新行為相關者理論的分析

城市更新行為相關者較多，主要有政府、原居民、開發(fā)商等。根據(jù)不同更新行為相關者對城市更新的熱情，滿足預期經(jīng)濟收益要求的緊迫性，以及對整個城市更新活動的重要性所表現(xiàn)的特征差異，可分為核心和次要更新行為相關者，核心更新行為相關者為政府、居民和開發(fā)商（付俊文,趙紅，2006；晏姿,等,2014）。從制度經(jīng)濟學角度看，核心更新行為相關者之間的更新成果分配關系決定了城市更新活動的發(fā)生方式和效益結果。[1]

2.2 基于合作競爭理論的分析

核心更新行為相關者（政府、居民和開發(fā)商）在城市更新活動中根據(jù)自身的期望收益跟更新行為相關方進行合作競爭（李劍鋒，2019），核心更新行為相關者圍繞待分配的經(jīng)濟收益（包括物業(yè)租金、經(jīng)營收益、稅收和土地財政等）展開合作競爭，其合作競爭結果促使各方做出相應的行為策略，進而在經(jīng)濟收益動態(tài)協(xié)調的過程中實現(xiàn)合作競爭的均衡態(tài)勢，最終影響城市更新決策，導致城市更新活動的效益結果。

3 按行為主體的城市更新模式研究概述

3.1 基于更新行為相關者及其主體關系的城市更新模式分類

從更新行為相關者及其主體關系看，城市更新模式可分為政府主導、社會公眾主導和市場主導三個大類（吳智剛，等，2008；任紹斌，2011；姜紫瑩，等，2014），在這三個大類的基礎上，兩方合作又有政府與市場合作（匡曉明，2017）、市場與社會公眾合作（林辰芳，等，2019）等模式，三方合作即是政府、市場、社會公眾的三方合作模式（李劍鋒，2019）。近年來，隨著社區(qū)自治理論的興起，社會公眾主導模式衍生出了社會組織或社區(qū)主導模式（康毅彬，2019；鄒元昊，等，2020）。[2]

3.2 基于產(chǎn)權主體治理方式的城市更新模式分類

從產(chǎn)權主體治理方式看，城市更新模式可分為激進式的自上而下、漸進式的自下而上（吳偉儀，2008）；城市更新模式也可分為自上而下的政府主導型、自上而下與自下而上的結合型（王京海，2017）。黃靜和王諍諍（2015）提出上海應以建立由政府、原住民和市場共同組成的合作伙伴關系，將自上而下與自下而上結合起來，形成多方合作共贏的城市更新發(fā)展目標。

4 不同產(chǎn)權主體主導的治理方式：自上而下與自下而上的比較分析

從產(chǎn)權主體治理方式出發(fā)，將城市更新模式分為自上而下與自下而上兩類，所謂“上”是指政府管理部門，所謂“下”就是社會公眾，而處于上下之間的是市場主體，市場主體可以與政府管理部門或者社會公眾進行合作，發(fā)揮市場主體的金融、管理、建筑、規(guī)劃、施工、運營等多個維度的專業(yè)優(yōu)勢。在城市更新的過程中，“上”與“下”圍繞更新行為產(chǎn)生的經(jīng)濟收益進行合作競爭，形成經(jīng)濟收益分配方式，從經(jīng)濟收益分配的角度看，自上而下與自下而上的區(qū)別即是哪一方擁有決定經(jīng)濟收益分配方案的主導權。[3]

4.1 自上而下模式

自上而下模式是政府主導或政府和市場主體共同主導，政府在城市更新過程中發(fā)揮管理作用，是以藍圖為目標導向的城市更新機制（張帆，葛巖，2019）。過去，在城市快速發(fā)展的時代背景下，中國的城市更新較多地采取自上而下的模式，由政府或者政府加市場共同主導完成，其優(yōu)勢在于：一是有利于提升城市功能，通過快速拆建的方式，引入城市新興業(yè)態(tài)，置換原有舊城功能，起到功能優(yōu)化完善的作用。二是有利于激發(fā)市場活力，自上而下模式一般需要市場主體共同主導，由于市場主體的建設、實施、運營、管理能力較強，促進市場資源發(fā)揮積極作用。三是有利于促進城市形象的快速提升，拆除重建比綜合整治的方式更利于快速地重塑城市形象，可在短時間內(nèi)打造城市地標。但是，由于缺少社會公眾的積極參與，使得城市更新項目較多地考慮經(jīng)濟發(fā)展這單一目標，并且部分城市更新項目出現(xiàn)了破壞城市文脈與社會聯(lián)結，最終只能實現(xiàn)較高經(jīng)濟效益的單一目標。

從城市更新的物質空間改造方式看，自上而下模式往往采取的是大拆大建的建設方式，追求短時間內(nèi)以較低的投入獲得較大的城市形象改善和城市功能提升，大拆大建的方式已經(jīng)被證明具有較多弊處，比如破壞了城市文脈，原有的歷史建筑沒有保留下來，原有的社會文化受到?jīng)_擊，原住民搬離后，新的社會階層取代了原住民，原有的歷史積淀下來的社會文化不復存在，有時在拆遷的過程中，由于缺乏充分溝通的公眾參與，就容易使得更新項目推進的社會阻力較大。自下而上模式會造成城市更新活動的負外部性，使得公共效益受到損害。[4]

4.2 自下而上模式

自下而上模式是社會公眾主導或社會公眾和市場主體共同主導，政府作為管治的角色，是由社會公眾基于自身需求發(fā)起的，是以滿足人的需求為導向、社會公眾和市場主體多元協(xié)作的運作機制。自下而上模式是對自上而下模式的有益補充，由于充分考慮了在核心更新行為相關者中不可忽視的社會公眾的經(jīng)濟社會綜合效益，尊重社會公眾在城市更新過程中的需求，通過積極有效的公眾參與促使物業(yè)權利人達成共同的更新意向，從而降低因合作競爭產(chǎn)生的交易費用，有效推動更新項目的實施，同時自下而上模式因其對社會公眾經(jīng)濟社會綜合效益的尊重而減少了社會矛盾，以社會公眾共同參與的和諧方式完成城市更新行為。

從城市更新的物質空間改造方式看，自下而上模式較多采取綜合整治為主的建設方式。與大拆大建形成鮮明的反差，綜合整治可以最大程度地保留原住民、保護歷史建筑，而原住民是城市文脈的精神載體，歷史建筑是城市文脈的物質空間載體，由此有利于城市文脈的留存與城市文化的延續(xù)。由于充分的公眾參與，使得城市更新項目較易于滿足社會公眾的需求，同時容易獲得社會公眾的認可，當群眾在城市更新活動中獲得生活品質的提升，真正感受到幸福感、獲得感和滿足感時，城市更新就被認為具有較強的社會效益，這也是人民城市理念所追求的目標。自下而上模式的弊端在于缺少解決部分城市更新實際問題的相對宏觀的角度（張帆，葛巖，2019）。[5]

4.3 上下結合

上下結合指的是自上而下城市更新模式與自下而上城市更新模式的結合，上下結合改變了原有兩種模式的更新主體、更新目標和更新物質空間改造方式，從更新主體看，更加地強調政府、社會、市場的多元合作，從更新目標看，更加地強調城市經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合效益，從更新物質空間改造方式看，改變了以往大拆大建的方式，強調小規(guī)模、漸進式發(fā)展。

吳冠岑等（2016）提出上下結合的城市更新模式就是一種多元合作、共同參與的運行機制，將城市更新行為相關方——政府、市場、社會公眾組織到一起，共同探討與協(xié)商解決城市更新過程中的問題，包括改造方式選擇、設計方案協(xié)調、施工工藝優(yōu)化等各種細節(jié)，這種自上而下和自下而上相結合的方式也是一種多中心治理的模式。張帆、葛巖（2019）提出根據(jù)上海城市更新的經(jīng)驗，城市更新活動的更新主體及其需求正發(fā)生變化，由于社會公眾在社會參與中擁有越來越多的話語權，以往政府自上而下的主導方式越來越無法適應這種變化，因此需要把自上而下與自下而上結合起來，充分調動社會資源，解決因城市更新行為相關者之間不同需求而產(chǎn)生的問題，這種上下結合的模式更加有利于推動城市更新項目的落地。周詳、成玉寧（2019）提出自上而下與自下而上模式具有優(yōu)勢互補性，政府主導的自上而下模式具有政策引領的作用，社會公眾主導的自下而上模式具有公眾參與的作用，上下結合就是找到兩者之間的平衡點，發(fā)揮兩者的綜合優(yōu)勢，建立一種新的城市更新機制。

上下結合在實踐中也有主次之分，在充分尊重社會公眾的意見、保障社會參與渠道暢通的前提之下，往往需要政府起到城市治理的主導性作用，通過構建一系列的管理機制保障更新行為的順利進行，在田子坊案例中，在政府建立一系列管理機制之前，出現(xiàn)了公共池塘的負外部性效應，而當管理機制深化落實之后，更新實施效果取得了明顯的改善，由此可以看出，上下結合模式對城市治理能力現(xiàn)代化提出了很高的要求，需要政府從上進行積極有效地管治，社會公眾從下進行全面的深度參與。

5 結論

通過對現(xiàn)有基于不同行為主體的城市更新模式的理論支撐和相關研究的分析，發(fā)現(xiàn)基于不同行為主體的城市更新模式大體上可分為自上而下與自下而上兩種模式。從經(jīng)濟效益分配的角度看，自上而下與自下而上的主要區(qū)別在于“上”或者“下”中的哪一方擁有決定城市更新方案的主導權，在城市更新過程中，更新方案的主導權在某種程度上決定了城市更新活動實施的經(jīng)濟社會綜合效益。

自上而下城市更新模式有其經(jīng)濟活力足、形象改善佳、促進城市發(fā)展的優(yōu)勢，在經(jīng)濟效益方面具有較強的優(yōu)勢，但因其對物質空間和歷史文脈的建設性破壞，較難以獲得良好的社會效益，而自下而上城市更新模式因其多元合作、溝通協(xié)調的社會參與方式，較易受到社會公眾的認可，具有社會活力足、文脈保護佳、社會效益突出的優(yōu)勢，因此，自下而上是對自上而下的有益補充，在主導權和經(jīng)濟效益分配方面，倡導一種自下而上、上下結合的多方合作的關系，有利于在現(xiàn)有法律框架內(nèi)解決各種問題，促成經(jīng)濟和社會綜合效益最優(yōu)的城市更新目標。