論自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中對(duì)居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利的尊重

李杰

摘要：完善我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度是提高生態(tài)環(huán)境資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。而環(huán)境區(qū)居民長(zhǎng)期以來(lái)形成的環(huán)境資源利用習(xí)慣權(quán)利是自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中應(yīng)該重視的一項(xiàng)研究課題。本文論述了自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中關(guān)注和尊重居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利的重要意義，并提出了相應(yīng)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度建構(gòu)方案。

關(guān)鍵詞：自然資源產(chǎn)權(quán)制度；居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利；生態(tài)文明

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.22.077

1自然資源產(chǎn)權(quán)制度概述

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，一般通過(guò)設(shè)置所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)益形式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)法律上的物的歸屬進(jìn)行確認(rèn)，并對(duì)物上的用益權(quán)利進(jìn)行規(guī)范。

自然資源產(chǎn)權(quán)是對(duì)于某種自然資源（或某一地域范圍內(nèi)的自然資源）形成的一組排他性的權(quán)利。從所有權(quán)角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)在對(duì)自然資源的歸屬上實(shí)行的是國(guó)家和集體所有制度，即自然人、法人不能取得自然資源的所有權(quán)。不管是《憲法》《民法典》，還是各個(gè)關(guān)于自然資源的單行法律，都明確了這一權(quán)利?！稇椃ā返诰艞l規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！?第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”

“法律可以排除一些主體對(duì)土地、水等自然資源的所有權(quán)，但不能完全排除任何主體對(duì)土地、水等自然資源的占有和使用。”雖然我國(guó)自然資源實(shí)行公有制，但是，個(gè)人和法人經(jīng)濟(jì)體可以依法對(duì)自然資源進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)使用，即所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，有助于從根本上提高我國(guó)生態(tài)環(huán)境資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的改革已經(jīng)逐漸成為焦點(diǎn)。但是，目前我國(guó)還沒(méi)有建立完善的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，同時(shí)也存在著自然資源產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管保護(hù)制度不健全等問(wèn)題，很不利于對(duì)環(huán)境資源的整體保護(hù)和集約利用。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在第十四決定“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中，首先就對(duì)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了部署。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對(duì)于“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”設(shè)定了改革目標(biāo)和總體方案。2019年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，意味著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革全面推開(kāi)。

2自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中對(duì)居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利的關(guān)注和尊重

我國(guó)自然資源豐富的生態(tài)環(huán)境區(qū)大多在農(nóng)村區(qū)域。農(nóng)村社區(qū)在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中多屬發(fā)展中地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，生活和生產(chǎn)方式或多或少的存在著靠山吃山、靠水吃水的模式，農(nóng)村居民在長(zhǎng)期日常生活生產(chǎn)中形成了合理從當(dāng)?shù)亍熬G水青山”中獲取自然資源物品和利益的傳統(tǒng)習(xí)慣，本文稱之為居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利。這些傳統(tǒng)習(xí)慣在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定時(shí)需要得到關(guān)注和尊重。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革說(shuō)到底是一項(xiàng)重大民生工程，目的是為了讓自然資源價(jià)值和良好生態(tài)環(huán)境價(jià)值惠及更多的人，通過(guò)踐行“兩山”理念，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。因此，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中，應(yīng)該把滿足人民對(duì)美好生活的向往作為落腳點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注保障林農(nóng)、牧民、漁民等農(nóng)民的利益，特別是環(huán)境資源區(qū)長(zhǎng)久以來(lái)形成的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民居民合理利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源利習(xí)慣性權(quán)益，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等的積極性。

自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革內(nèi)容豐富，涵蓋廣泛，主要包括的是全面梳理與構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，科學(xué)合理的界定和規(guī)劃自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式等。自然資源產(chǎn)權(quán)界定和規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)鼐用窭铆h(huán)境資源的傳統(tǒng)習(xí)慣，合理設(shè)置自然資源所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的關(guān)系，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)自然資源資產(chǎn)享有合法權(quán)益，賦予他們更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，打通“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的實(shí)現(xiàn)渠道。妥善處理和設(shè)置當(dāng)?shù)鼐用裨诶米匀毁Y源方面的傳統(tǒng)習(xí)慣權(quán)利，有利于建立科學(xué)合理的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，有利于推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)美、百姓富”的最終目標(biāo)。

以我國(guó)森林資源和草原資源為例，我國(guó)憲法、森林法、草原法都規(guī)定森林和草原屬于國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。根據(jù)這一規(guī)定我們可以認(rèn)為，除非有法律進(jìn)行特殊規(guī)定，原則上森林資源和草原資源歸國(guó)家所有。在具體實(shí)踐中，關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定的舉證責(zé)任大多歸為集體組織，并且存在客觀困難。比如在游牧民族聚居的草原地區(qū)，牧民使用草原的方式十分靈活，他們常常會(huì)隨著季節(jié)的變化而不斷遷徙放牧，所以對(duì)草原的權(quán)屬確定就十分復(fù)雜和困難。另外，對(duì)于林地，一旦歷史上有當(dāng)?shù)鼐用耖_(kāi)墾了某一林地，隨著時(shí)間的推移，他們實(shí)際上就擁有了對(duì)這一林地占有、使用的習(xí)慣權(quán)利，或是集體所有或是優(yōu)先使用，但是他們并沒(méi)有形成任何形式的書(shū)面證明材料。這一情況在云南、貴州的邊遠(yuǎn)山區(qū)中尤為常見(jiàn)，這些地區(qū)的常住居民通常以自然村為單位通過(guò)林木種植、林副產(chǎn)業(yè)共同使用這些自然資源。

中國(guó)的司法實(shí)踐中，不乏在解決自然資源產(chǎn)權(quán)糾紛中尊重當(dāng)?shù)鼐用癍h(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利的案例。上個(gè)世紀(jì)90年代，廣西壯族自治區(qū)柳州市潭沖橋一帶的山嶺的西半坡有一片方圓550畝的林地，自土改以來(lái)，柳東鄉(xiāng)牛車(chē)坪村與三門(mén)江林場(chǎng)就一直在這片林地的權(quán)屬上僵持不下。最終，柳州市政府和中級(jí)人民法院將爭(zhēng)議林地一分為二，一半劃給牛車(chē)坪村，一半劃給代表國(guó)家所有的三門(mén)江林場(chǎng)，而并沒(méi)有將爭(zhēng)議林地全部劃分為國(guó)有林場(chǎng)。據(jù)此說(shuō)明，我國(guó)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)實(shí)踐中在尊重法律事實(shí)的基礎(chǔ)上，承認(rèn)了當(dāng)?shù)鼐用癍h(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利，在平衡國(guó)家利益和集體利益時(shí)采取了折中的辦法，以此來(lái)維護(hù)社會(huì)正義和公平。同時(shí)說(shuō)明，即使居民對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源形成了共同占有和使用的習(xí)俗，但是由于缺少全面的自然資源產(chǎn)權(quán)登記，從而容易產(chǎn)生大量的自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議和糾紛。

3自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中尊重居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利的方案

3.1從頂層法律制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行確認(rèn)

法治是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提高的重要依托。在法律制度設(shè)計(jì)上對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)是重中之重。我國(guó)實(shí)行公有制，絕大多數(shù)自然資源歸國(guó)家所有，部分森林、草原、灘涂等自然資源由歸集體所有。從理論上講，尊重居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利可以通過(guò)以下兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)：一是居民以集體組織的形式依據(jù)法律對(duì)部分自然資源擁有所有權(quán)，成員從而享有占有、使用、收益的權(quán)益；二是居民對(duì)于國(guó)家所有的自然資源依法享有的占有、使用、收益的權(quán)益。

首先，從整體的國(guó)家自然資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)上來(lái)講，需要盡快完善現(xiàn)有的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，明晰國(guó)家所有、集體所有的各類(lèi)自然資源權(quán)利屬性，厘清所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利歸屬，合理配置資源，探索贖買(mǎi)、租賃、補(bǔ)助等自然資源利用方式，建立規(guī)范自然資源產(chǎn)權(quán)交易秩序。其次，鑒于我國(guó)在法律上還沒(méi)有正式明確“尊重居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利”，因此有必要在相應(yīng)法律法規(guī)中添加“合理尊重居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利”的補(bǔ)充性規(guī)定。另外，對(duì)于民族區(qū)域自治地方，可以通過(guò)依法行使自治權(quán)，制定自治條例和單行條例來(lái)實(shí)現(xiàn)以上立法目的。

以《中華人民共和國(guó)森林法》為例，其中第二章“森林權(quán)屬”中的第十五條主要是對(duì)林權(quán)登記制度進(jìn)行了規(guī)定，第十六條是對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)以上討論的原則，第十五條中可以加入以下條款：“在進(jìn)行林地和林地上的森林、林木的所有權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)合理尊重林區(qū)居民依據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣對(duì)該林地和林地上的森林、林木的占有、使用、收益權(quán)益?！钡谑鶙l中可以加入以下條款：“所在林地存在社區(qū)和居民，并且依照傳統(tǒng)習(xí)慣對(duì)該林地進(jìn)行事實(shí)上的占有和使用的，居民具有優(yōu)先經(jīng)營(yíng)權(quán)?！?/p>

再以《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》為例，第二十七條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，確定本地方內(nèi)草場(chǎng)和森林的所有權(quán)和使用權(quán)。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保護(hù)、建設(shè)草原和森林，組織和鼓勵(lì)植樹(shù)種草。禁止任何組織或者個(gè)人利用任何手段破壞草原和森林。嚴(yán)禁在草原和森林毀草毀林開(kāi)墾耕地?！钡诙藯l規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)可以由本地方開(kāi)發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)利用?！币陨蠗l文雖然規(guī)定了本地具有優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)利用相關(guān)自然資源的權(quán)利，但是缺乏配套法律法規(guī)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體模糊、使用權(quán)（承包權(quán)）制度不明晰、影響居民環(huán)境資源習(xí)慣利益的實(shí)現(xiàn)，因此可以通過(guò)依法行使立法自治權(quán)，制定出臺(tái)體現(xiàn)尊重居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利的法規(guī)條例。

3.2區(qū)別對(duì)待不同類(lèi)型的居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利

以環(huán)境資源利用所滿足的人類(lèi)不同層次需求為標(biāo)準(zhǔn)，居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利可以分為自然性環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利和人為性環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利。自然性環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利是環(huán)境區(qū)居民為了滿足自身生存而對(duì)自然資源進(jìn)行合理利用的權(quán)利，它是憲法上生存權(quán)在自然資源法領(lǐng)域的投射和具體化。自然性環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利的存在是為了保障環(huán)境區(qū)居民的生存，反映的是環(huán)境區(qū)居民自然資源的要求權(quán)，也是國(guó)家應(yīng)該擔(dān)負(fù)的保障義務(wù)，具有明顯的公法性質(zhì)。自然性環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利是為了滿足民生所需的權(quán)利，它的取得不需要經(jīng)過(guò)政府的許可和他人的同意，它是一種與生俱來(lái)權(quán)利。同時(shí)，因?yàn)樽匀恍原h(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利對(duì)于環(huán)境區(qū)居民的生存是不可或缺的，所以具有很強(qiáng)的身份性，它不能像人為性居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利一樣可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，具有不可轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)。在對(duì)自然性環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)時(shí)，不能完全按照私法中財(cái)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行。

而人為性環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利是環(huán)境區(qū)居民為了滿足自身發(fā)展而對(duì)自然環(huán)境資源合理利用的權(quán)利，所以它具有濃厚的財(cái)產(chǎn)屬性，包括取得有償性、盈利性、可交易性等物權(quán)法屬性。在自然資源國(guó)家所有的情況下，人為性環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利的取得需要適用國(guó)家的許可制度；在自然資源集體所有的情況下，它的取得需要集體組織的同意和授權(quán)。這一類(lèi)自然資源權(quán)益可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由市場(chǎng)決定資源財(cái)產(chǎn)由誰(shuí)使用，同時(shí)輔之必要的監(jiān)管，使這部分自然資源能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)資源效用。因此，在對(duì)人為性環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)時(shí)，更多地參照私法中財(cái)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行。

同時(shí)，由于自然資源具有公共性、外部性等特性，自然資源的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)都不能完全依照私法中物權(quán)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)。在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)中，還應(yīng)考慮環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等因素，不能完全地實(shí)現(xiàn)意思自治。

3.3完善自然資源優(yōu)先使用權(quán)制度

環(huán)境區(qū)居民在長(zhǎng)期歷史中形成了對(duì)當(dāng)?shù)刂苓呑匀毁Y源的依賴關(guān)系，決定了他們對(duì)特定自然資源的優(yōu)先占有、使用的權(quán)利，這是居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利的重要內(nèi)容。

關(guān)于我國(guó)公有的自然資源產(chǎn)權(quán)制度和環(huán)境區(qū)當(dāng)?shù)鼐用襻槍?duì)自然資源的優(yōu)先權(quán)益，《論自然資源存在及開(kāi)發(fā)與當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益關(guān)系》一文中有深入闡述。文中以國(guó)有自然資源為例，從法權(quán)關(guān)系上看，自然資源所在地的居民與非自然資源所在地的居民對(duì)于自然資源的權(quán)利在理論上是平等的。但是自然資源的自然存在關(guān)系以及自然資源所在地居民的居住空間關(guān)系要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于自然資源法權(quán)關(guān)系。這種自然資源存在關(guān)系、居住關(guān)系以及法權(quán)關(guān)系一起作用，便會(huì)導(dǎo)致國(guó)有自然資源所在地居民與其他居民對(duì)該自然資源的權(quán)利關(guān)系便呈現(xiàn)出一種“由近到遠(yuǎn)、由密到疏、由內(nèi)在到外在”的結(jié)構(gòu)。因此，在自然資源開(kāi)發(fā)權(quán)利的安排中，必須首先關(guān)照當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境資源利益，這也通常表現(xiàn)為當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利，然后才進(jìn)一步擴(kuò)展至其他更廣泛區(qū)域的居民，與之分享國(guó)有自然資源的開(kāi)發(fā)利用利益。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第二十八條規(guī)定的“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)可以由本地方開(kāi)發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)利用”，就是這一理論的反映。

以上述闡釋為理論基礎(chǔ)的自然資源優(yōu)先使用權(quán)制度，為尊重和實(shí)現(xiàn)居民環(huán)境資源習(xí)慣權(quán)利提供了另一重要方案。因此，當(dāng)某一自然資源所有權(quán)為國(guó)家所有時(shí)，在歷史上對(duì)該自然資源具有傳統(tǒng)習(xí)慣利用的當(dāng)?shù)鼐用裨谕葪l件下對(duì)該自然資源享有優(yōu)先使用權(quán)（包括租賃權(quán)、承包權(quán)、收益權(quán)等）；當(dāng)某一自然資源所有權(quán)為集體所有時(shí)，在歷史上對(duì)該自然資源具有傳統(tǒng)習(xí)慣利用的當(dāng)?shù)鼐用瘢谕葪l件下，以集體組織成員的身份對(duì)該自然資源更加享有如上優(yōu)先使用權(quán)。以上自然資源優(yōu)先使用權(quán)制度應(yīng)該在自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中得到體現(xiàn)。

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