對全面深化國家監(jiān)察體制改革的思考

?；菔|

摘要：新加坡和中國香港分別是全球公認的腐敗治理很成功的亞洲國家和地區(qū)。新加坡人民行動黨領(lǐng)導下的法治反腐和香港廉政公署主導的“三管齊下”反腐，這兩種反腐敗實踐各具特色，在經(jīng)驗上存在很多共通之處。黨的十八大以來，我國在黨的領(lǐng)導下大力開展反腐敗斗爭，由于中國內(nèi)地與新加坡、中國香港在文化背景等方面的相似性，兩者的反腐敗經(jīng)驗對我國構(gòu)建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制和全面深化國家監(jiān)察體制改革具有一定的啟示意義。

關(guān)鍵詞：新加坡人民行動黨；香港廉政公署；反腐敗經(jīng)驗

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.22.071

1新加坡人民行動黨領(lǐng)導下的法治反腐

新加坡在歷史上經(jīng)歷了英國和日本的殖民統(tǒng)治，腐敗現(xiàn)象非常嚴重，官員、警察與商人、黑社會彼此勾結(jié)，錢權(quán)交易、貪污腐敗之風盛行。新加坡獲得自治權(quán)后，人民行動黨領(lǐng)袖李光耀擔任政府總理，決心徹底整治腐敗現(xiàn)象。

1.1人民行動黨以堅定的反腐意志，大力推進廉政建設(shè)

領(lǐng)導人根除腐敗的政治意愿是新加坡在反腐敗斗爭中獲得成功的關(guān)鍵因素。這種反腐意志很大程度上來自于新加坡的“小國危機”。1965年，新加坡被馬來西亞聯(lián)邦擯棄，被迫成為一個獨立的小國。身為國家領(lǐng)導人的李光耀十分清楚，作為新加坡這樣一個自然資源匱乏的小國，若不能有效反貪，就會導致投資環(huán)境惡化，這對于格外依賴國際貿(mào)易的新加坡來說，直接關(guān)乎國家的生存。另外，若無法保證廉潔，政府就將受到反對派攻擊、難以取得國民信任。因此，人民行動黨提出“為了生存，必須廉政；為了發(fā)展，必須反貪”的口號，在宣誓就職時，全體成員穿白衣白褲以示打擊貪腐、追求廉潔的堅定決心。

1.2制定和執(zhí)行零容忍的法律，鐵腕整治腐敗

人民行動黨上臺執(zhí)政后，為改革殖民時期的反貪弊端，決心從加強法制入手。首先是嚴密立法，將反腐的各類活動都歸入法律體系。新加坡政府頒布了《防止貪污法》《沒收貪污所得利益法》《公務(wù)員守則和紀律條例》等法律，其中“公私領(lǐng)域同查”“受賄行賄同查”“有罪推定”等法律原則，體現(xiàn)了對腐敗的零容忍。其次是嚴格執(zhí)法，突出體現(xiàn)在“有罪必罰、輕罪重罰”。例如新加坡原國家發(fā)展部部長鄭章遠，盡管為國家立下汗馬功勞，個人與李光耀交情深厚，但在被指控涉嫌受賄后，他知道罪不可逭，最終畏罪自殺。在新加坡，即使收受小小的賄賂也會受到嚴厲的懲罰，因為一包煙、幾塊錢或一頓宴席而被送進監(jiān)獄的案件屢見不鮮。零容忍的法制使新加坡反腐極富威懾，腐敗人員無處可遁。

1.3設(shè)置獨立的專門的反貪腐機構(gòu)：貪污調(diào)查局

殖民地時期承擔反腐職能的機構(gòu)是警署內(nèi)部的貪污處，由于警察內(nèi)部本身的貪腐嚴重，根本無法解決腐敗盛行現(xiàn)象，因此被“貪污調(diào)查局”所取代。新加坡貪污調(diào)查局（CPIB）具有很大的獨立性和權(quán)威性，它直接對總理負責、受其領(lǐng)導，在查辦案件的進程中不受其他部門干涉，顯著提高了辦事效率和威懾效果。貪污調(diào)查局在機構(gòu)上有調(diào)查部、執(zhí)行部、組織事務(wù)部三個核心部門，在日常運作中承擔著受理、偵查、預(yù)防三大職責，具有搜查權(quán)、逮捕權(quán)、不明財產(chǎn)檢查權(quán)、監(jiān)視跟蹤等廣泛權(quán)力。貪污調(diào)查局主要通過受理舉報來獲取情報，開通了網(wǎng)站、電話、郵件等多條舉報渠道，鼓勵公民舉報貪腐行為，并對舉報者進行保護。

1.4建立嚴格而完備的公務(wù)員制度

為了形成清廉、高效的風氣，新加坡當局通過制定一系列完備而嚴苛的制度來規(guī)范公務(wù)員的管理。首先，新加坡通過實施嚴苛的公務(wù)員聘任考核制度，源頭上對公務(wù)員能力素質(zhì)和道德品質(zhì)進行把關(guān)，可以通過秘密跟蹤公務(wù)員對其私生活進行調(diào)查，通過加強上級領(lǐng)導對公務(wù)員的監(jiān)管，有效預(yù)防腐敗。其次，實行高薪養(yǎng)廉和中央公積金制度，保證公務(wù)員工資不低于私營企業(yè)員工薪資，在生活上享受優(yōu)厚待遇，以減少因經(jīng)濟引發(fā)貪污的必要性。此外，新加坡還通過實行公務(wù)員財產(chǎn)申報制度，對公務(wù)員及其家庭的財產(chǎn)狀況進行全面監(jiān)督，對遏制“權(quán)錢交易”等貪污腐敗的滋生發(fā)揮了積極作用。

1.5建設(shè)廉政文化，推進反腐敗教育

新加坡政府非常重視廉政文化建設(shè)，推進反腐敗的全民教育。首先是儒家傳統(tǒng)文化教育，人民行動黨將儒家傳統(tǒng)文化與新加坡國情相聯(lián)系，提煉出“忠孝仁愛禮義廉恥”八德，規(guī)定為國民道德修養(yǎng)的準則。其次是核心價值觀教育，新加坡于1991年提出了包含“國家之上，社會為先”“種族和諧、宗教寬容”等內(nèi)容的五大共同價值觀，以適應(yīng)多元種族的現(xiàn)實需要，提升公民對國家的政治認同。最后是法治文化教育，新加坡堅持以公正執(zhí)法、嚴刑峻法維護法治權(quán)威，建立公民的法治信仰。通過廉政教育，新加坡形成了清正廉潔、全民反腐的社會風氣，奠定了深厚的文化底蘊。

2香港廉政公署主導的“三管齊下”反腐

香港地區(qū)在歷史上曾和新加坡相似，也在殖民統(tǒng)治下經(jīng)歷過一段黑暗的腐敗時期。港英政府普遍存在錢權(quán)交易、貪贓枉法的腐敗現(xiàn)象，香港警察更是公然與黑社會勾結(jié)，使腐敗達到登峰造極的地步。香港市民為獲取必要的公共服務(wù)，不得不向官員行賄，貪污腐敗肆虐、整個社會民怨沸騰。1973年“葛柏案”成為引發(fā)公憤的導火索，香港市民上街游行示威要求“反貪污抓葛柏”，在強大的社會壓力下，港督委派百里渠大法官調(diào)查葛柏案和香港社會貪腐問題，最終決定成立一個獨立的專職反腐敗機構(gòu)，從根源上打擊腐敗、重新獲取民眾信任，這直接促進了香港“廉政公署”（ICAC）的成立。廉政公署是獨立于政府部門的專職反腐機構(gòu)，直接對行政長官負責，不受其他機構(gòu)和個人干涉，其核心是執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處三個部門，從執(zhí)法、預(yù)防、教育三方面開展“三管齊下”的反腐工作。

2.1執(zhí)行處零容忍、全覆蓋的反腐敗執(zhí)法

執(zhí)行處負責對涉嫌貪污賄賂案件的調(diào)查工作，主要遵照《防止賄賂條例》《選舉舞弊及非法行為條例》《廉政公署條例》“反貪三法例”展開執(zhí)法調(diào)查。執(zhí)行處的執(zhí)法權(quán)很大，具有調(diào)査、逮捕、搜查、扣留等權(quán)力。執(zhí)行處廣泛倡導香港市民對公職人員、公共機構(gòu)、私營機構(gòu)的腐敗問題進行舉報，舉報信息會被積極受理并且舉報人也能得到身份保護。因此，香港民眾舉報貪腐非常積極，廉署絕大部分貪污案的線索都來自民眾的舉報。廉署對反腐敗執(zhí)法實行零容忍的態(tài)度，貪污是罪行，與金額無關(guān)，只要構(gòu)成了行賄受賄的貪污事實就必將受到嚴懲。執(zhí)行處的執(zhí)法還具有全覆蓋的特點，在調(diào)查貪污賄賂案件的過程中，廉署會給予其巨大的人力、物力、財力和時間支持，例如在追查四大華人探長韓森時，韓森先后逃亡至加拿大、美國、東南亞等地，最后病死在中國臺灣。廉署30多年來堅持追討他已增值到2億元的貪款，30年成功追討已故貪官的財富，創(chuàng)下了反貪的先例。

2.2防止貪污處高效率、專業(yè)化的反腐敗預(yù)防

防止貪污處專門負責貪污的預(yù)防工作，工作目的是“預(yù)防勝于懲治”。防止貪污處有兩個職責，一是審查公共部門和政府機構(gòu)的常規(guī)性工作，并對易于滋生腐敗的工作程序和方法提出修改建議；二是應(yīng)私營機構(gòu)或個別人士的訴求，提供防貪指導。防止貪污處具有一群資歷深厚的專業(yè)人士和各領(lǐng)域的頂尖人才，專業(yè)的人員配備和技術(shù)設(shè)施保證了防止貪污處提供科學合理的防貪服務(wù)。針對政府和公共機構(gòu)，防止貪污處會對如合約、采購、監(jiān)管等涉及公共服務(wù)的內(nèi)容進行審査研究，通過選定課題、搜集資料，制定更改不良程序的建議，再經(jīng)過委員會審閱，最終落實建議。針對私營機構(gòu)，防止貪污處專設(shè)防貪咨詢熱線，對各個行業(yè)提供防貪咨詢服務(wù)，量身打造具體建議，并且這些服務(wù)完全免費，所有資料也都保密處理。防止貪污處通過多種方法堵塞貪污漏洞、強化程序透明度、加強監(jiān)督管理，有效預(yù)防腐敗發(fā)生。

2.3社區(qū)關(guān)系處全方位、多渠道的反腐敗教育

社區(qū)關(guān)系處負責開展反腐教育工作，基本職責是教育民眾認清貪腐的危害，并且爭取市民對廉署反腐工作的支持。首先，社區(qū)關(guān)系處實行全覆蓋廉政教育，號召全民抵制貪污?！跋愀蹌僭谟心阃琁CAC”是廉署的宣傳口號，社區(qū)關(guān)系處通過在社區(qū)建立完善的溝通交流機制，及時獲悉社情民意、進而改進自身工作；通過開展多樣的反腐教育活動，如在“廉政公署開放日”邀請市民進入廉署大樓參觀、座談，增進與市民的感情、提高市民對反腐的認知，從而引導全民參與反腐、抵制貪污。其次，社區(qū)關(guān)系處以多渠道進行反腐宣傳，重視廉潔意識建設(shè)。社區(qū)關(guān)系處通過新聞、廣告、報紙、影視、互聯(lián)網(wǎng)等多樣生動、通俗易通的形式廣泛宣傳肅貪倡廉。最后，社區(qū)關(guān)系處進行有重點的反腐培養(yǎng)，特別重視青少年廉潔教育。社區(qū)關(guān)系處與學校保持密切合作，定期進行教學研討，協(xié)助教師進行反腐課程的設(shè)計，為下一代共建香港未來的廉潔社會奠定價值觀基礎(chǔ)。

3新加坡和中國香港地區(qū)反腐敗的經(jīng)驗比較

新加坡人民行動黨領(lǐng)導的法治反腐和香港廉政公署主導的“三管齊下”反腐，這兩種成功的反腐敗實踐具有各自的特色，同時在經(jīng)驗上存在很多共通之處。

3.1新加坡、香港地區(qū)反腐敗的共性

第一，都具有一套完備嚴格的反腐敗法制體系。新加坡和香港地區(qū)為了改變歷史上反貪腐的弊端，都從加強法制建設(shè)入手，以“全覆蓋、零容忍”的法律有效遏制腐敗發(fā)生，及時懲治腐敗行為。一方面是設(shè)立專門的反腐敗法律，新加坡《防止貪污法》及配套的法律，香港地區(qū)以《防止賄賂條例》為中心的“反貪三法例”，均對貪污犯罪做了詳細規(guī)定。一方面是進行嚴厲的反腐敗執(zhí)法，新加坡和香港對懲治腐敗真正做到了全覆蓋和零容忍，不論是高官、富商或是貧民，不論金額多少，只要構(gòu)成貪污賄賂的事實都將受到嚴懲，官員若無法解釋與自身收入不符的財產(chǎn)即可被推定為有罪。

第二，都設(shè)置了獨立的專門的反腐敗機構(gòu)。反腐敗機構(gòu)能獨立行使職權(quán)是有效反腐的重要因素，香港地區(qū)和新加坡歷史上的反腐敗部門都隸屬警察機關(guān)內(nèi)部，極大限制了反腐敗職能的發(fā)揮。如今，新加坡CPIB和香港地區(qū)廉署都獨立于政府部門，直接向最高領(lǐng)導負責、不受其他機關(guān)的干涉，并且法律賦予它們很大的權(quán)力，極大提高了反腐敗機關(guān)的權(quán)威性和辦案的效率性。同時，貪污調(diào)查局和廉政公署均有充足的資金供給和專業(yè)的人員配備，充足的物資支持和高素質(zhì)專業(yè)化的人力資源為反腐敗工作奠定了重要基礎(chǔ)。

第三，都在全社會形成了深入人心的反腐敗文化。在歷史上，香港地區(qū)和新加坡的腐敗之風盛行，社會大眾也將腐敗看作一種習以為常的現(xiàn)象，但如今香港地區(qū)和新加坡已然形成了一種對腐敗深惡痛絕、不可容忍的社會氛圍。根據(jù)新加坡媒體的民意調(diào)查，九成以上的公民表示應(yīng)當保持鞭刑這項嚴酷處罰；根據(jù)廉署統(tǒng)計數(shù)據(jù)，香港市民對貪腐的實名舉報率呈上升趨勢，從35％上升到70％以上，市民對貪污的容忍度維持在極低水平，體現(xiàn)了公民對反腐敗的深刻認同，這種腐敗認知的巨大轉(zhuǎn)變與反腐敗文化建設(shè)是息息相關(guān)的。

3.2新加坡、中國香港反腐敗的差異

根據(jù)反腐敗的主體驅(qū)動力可將反腐敗模式區(qū)分為兩種，一種是政治本位模式；另一種是社會本位的模式，新加坡和香港地區(qū)的反腐敗分別屬于以上兩種不同的模式。

新加坡的反腐敗模式屬于政治本位的反腐，強調(diào)通過執(zhí)政黨及領(lǐng)導人的意志推動反腐敗的進行，國家和政府在反腐敗中發(fā)揮主導性作用。新加坡腐敗的成功治理開始于人民行動黨的上臺執(zhí)政，領(lǐng)導人李光耀從腐敗關(guān)系著新加坡國家危亡和政黨執(zhí)政生命這樣內(nèi)憂外患的境遇出發(fā)，決心徹底治理腐敗。人民行動黨通過制定嚴格的法律制度、設(shè)置專門的反腐機構(gòu)、全面推廣廉潔教育，由上至下的開展反腐敗治理，社會公民在政府引導下逐漸生成反腐敗的意志。

香港地區(qū)的反腐敗模式屬于社會本位的反腐，強調(diào)社會公眾對反腐敗的積極參與，依靠強有力的公眾支持達到反腐敗的目的。香港廉政公署的成立始于“葛柏案”引發(fā)了民眾的公憤，強大的社會壓力促使香港政府開始著重處理貪污腐敗問題。上世紀70年代“警廉沖突”給廉政公署造成了重大打擊，但在香港市民的集體聲援和鼓勵下，廉政公署得以重新振作；到今天，廉政公署所得的絕大部分貪污犯罪線索都來自社會公民的舉報?！跋愀蹌僭谟心阃琁CAC”就體現(xiàn)了廉政公署對公眾參與的重視，社會的支持是廉政公署能有效開展反腐敗工作的最大動力。

4新加坡和中國香港地區(qū)反腐敗的經(jīng)驗啟示

新加坡、香港的反腐敗經(jīng)驗對中國內(nèi)地有一定的借鑒價值，基于對兩者反腐經(jīng)驗的比較，并著眼中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下反腐敗斗爭的現(xiàn)實進展，可得到以下啟示。

4.1強化黨的自我革命精神，推進全面從嚴治黨

中國與新加坡都屬于政治本位的反腐敗模式，執(zhí)政黨在反腐敗進程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，領(lǐng)導層強有力的反腐敗意志是成功的基礎(chǔ)。中國的反腐敗斗爭從性質(zhì)上看是中國共產(chǎn)黨的一場自我革命。黨的十八大以來，黨中央高度重視反腐敗，習近平總書記親自謀劃部署，強調(diào)黨要管黨、全面從嚴治黨，提出一系列新理念、新思路、新舉措，推動黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭不斷取得重大成效。面向未來，黨要不斷強化自我革命精神，推進全面從嚴治黨，用壓倒性態(tài)勢進行反腐敗斗爭。

4.2持續(xù)深化不敢腐、不能腐、不想腐一體推進

從新加坡和香港地區(qū)的反腐敗經(jīng)驗來看，反腐敗是一項系統(tǒng)性、綜合性的工作，嚴厲的懲治、完備的法制、全面的教育、源頭的預(yù)防是反腐取得成功的重要因素。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入分析國內(nèi)外反腐和廉政經(jīng)驗，開創(chuàng)性地提出了構(gòu)建一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機制。黨要持續(xù)深化不敢腐、不能腐、不想腐一體推進，通過加大執(zhí)紀執(zhí)法力度以形成反腐威懾，通過扎牢制度籠子以減少腐敗機會，通過加強思想道德教育以消除腐敗心理。

4.3持續(xù)加強國家監(jiān)察機構(gòu)規(guī)范化、法治化建設(shè)

設(shè)置獨立權(quán)威高效的反腐敗機構(gòu)是有效進行腐敗治理的重要保障。我國通過監(jiān)察體制改革，將原設(shè)于政府內(nèi)部的監(jiān)察部和預(yù)防腐敗局并入國家監(jiān)察委員會，實行紀委與監(jiān)委合署辦公。監(jiān)察委員會與行政、司法機關(guān)并列，消解了之前監(jiān)察機關(guān)作為行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)而缺失獨立性的難題，從而有效整合了反腐敗力量，增強了監(jiān)察委員會開展反腐工作的獨立性、權(quán)威性及專業(yè)性。目前，我國監(jiān)察體制在實際運作中有待完善，要持續(xù)加強監(jiān)察機構(gòu)的規(guī)范化、法治化建設(shè)。

4.4加強廉政文化建設(shè)，推動反腐敗的全民參與

新加坡和香港地區(qū)的經(jīng)驗都證明，深厚的廉政文化和廣泛的社會參與是反腐斗爭取得勝利的重要保障，也是獲得民眾認可的重要路徑。我國目前黨內(nèi)的反腐斗爭持續(xù)推進，但社會上的廉潔風氣不夠濃厚，社會公民對反腐敗的參與非常有限。廉政文化建設(shè)要積極發(fā)揮人民群眾的力量，讓人民在多種文化活動中加深對廉政文化的認識，不斷提高內(nèi)在思想道德修養(yǎng)。同時，要注重發(fā)揮人民群眾的輿論監(jiān)督作用，并完善群眾監(jiān)督的保密、激勵機制，為反腐敗全民參與奠定法制保障。

參考文獻

［1］張大偉，周敬青.新加坡人民行動黨“法治反腐”的實踐經(jīng)驗和現(xiàn)實啟示[J].東南學術(shù)，2015，（06）.

[2]黃存金.新加坡廉政文化建設(shè)及其對我國的現(xiàn)實啟示[J].學習與實踐，2010，（09）.

[3]劉宗洪.“零容忍”視角下的反腐倡廉建設(shè)[J].中共中央黨校學報，2009，13（04）.

[4]李紅勃.香港廉政公署的廉潔社會改造運動[J].中國政法大學學報，2018，（01）.

[5]張洋，趙成.堅定不移正風肅紀反腐[N].人民日報，2021-11-08（001）.

[6]李雪勤，王冠.“三不一體”：反腐敗基本方針的重大繼承和創(chuàng)新[J].毛澤東鄧小平理論研究，2021，（04）.

[7]呂永祥，王立峰.反腐敗機構(gòu)的模式比較及其啟示[J].中州學刊，2018，（09）.

[8]鄧學源.開創(chuàng)廉政文化建設(shè)新局面[J].人民論壇，2019，（13）.