預(yù)算績效管理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)分析

羅晨陽 劉蕊 趙靜蕾

摘要：首先，從中國知網(wǎng)檢索出2003-2021年間發(fā)表的有關(guān)預(yù)算績效管理學(xué)術(shù)論文，通過分析歷年發(fā)文數(shù)量的變化趨勢，并結(jié)合我國預(yù)算績效相關(guān)的重要事件，將我國預(yù)算績效管理分為三個發(fā)展階段：起步探索階段，穩(wěn)步推進(jìn)階段，全面實施階段；接著使用CiteSpace軟件識別出不同階段的研究熱點(diǎn)并進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，在起步探索階段出現(xiàn)的“績效評價”“支出績效”“績效管理”“財政支出”等熱點(diǎn)，也是后續(xù)兩個階段的關(guān)注重點(diǎn)，在穩(wěn)步推進(jìn)階段增加了“績效目標(biāo)”“預(yù)算編制”等熱點(diǎn)，在全面實施階段增強(qiáng)了對“事業(yè)單位”“高?！薄肮⑨t(yī)院”等預(yù)算支出重要主體的研究，同時又出現(xiàn)了“內(nèi)部控制”“全面實施”“結(jié)果應(yīng)用”等研究熱點(diǎn)，研究結(jié)論對構(gòu)建具有中國特色的預(yù)算績效管理理論體系具有重要意義。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理；研究熱點(diǎn)；CiteSpace

中圖分類號：F23文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.22.059

預(yù)算績效管理是以財政資金的使用為管理對象，通過從前饋控制、同期控制及反饋控制的角度對財政資金的使用實施全方位、全過程的控制與管理，促進(jìn)財政資金的高效使用與合理配置，進(jìn)而從根本上轉(zhuǎn)變“重分配、輕管理，重投入、輕產(chǎn)出”的管理活動。我國財政資金的使用過程中存在的“只講花錢，不講效果”突出問題由來已久，進(jìn)入21世紀(jì)，我國政府充分認(rèn)識到財政資金的使用效率問題，開始探索預(yù)算績效管理的改革之路。同時，學(xué)術(shù)界圍繞預(yù)算績效管理相關(guān)的學(xué)術(shù)問題進(jìn)行了廣泛的探討，在預(yù)算指標(biāo)框架、評價結(jié)果應(yīng)用、預(yù)算績效管理中的利益相關(guān)方等方面積累了較為豐碩的成果，但對該領(lǐng)域研究熱點(diǎn)的梳理尚且有待進(jìn)一步深入。本研究利用可視研究方法對我國21世紀(jì)以來有關(guān)預(yù)算績效管理領(lǐng)域所發(fā)表的文獻(xiàn)進(jìn)行分析，識別出研究熱點(diǎn)，對構(gòu)建具有中國特色的預(yù)算績效管理理論體系具有重要意義。

1數(shù)據(jù)搜集與處理

本文數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)所收錄的期刊論文。2003年是我國預(yù)算績效管理實踐的元年，本文把研究的起始時間設(shè)為2003；同時為了更加清楚地觀察完整年度的數(shù)據(jù)變化趨勢，把研究的截止時間設(shè)置為2021。在數(shù)據(jù)采集過程中把“預(yù)算績效管理”“財政支出績效”作為主題詞進(jìn)行檢索，經(jīng)過人工剔除重復(fù)數(shù)據(jù)及無效數(shù)據(jù)后，獲得有效文獻(xiàn)記錄6725條。在充分考慮到歷年發(fā)文數(shù)量變化趨勢的基礎(chǔ)上（見圖1），再結(jié)合預(yù)算績效管理領(lǐng)域的兩個重大事件：2011年財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》和2017年黨的十九大提出“全面實施預(yù)算績效管理”，本文將我國預(yù)算績效管理改革進(jìn)程劃分為三個持續(xù)推進(jìn)的階段：2003-2010，2011-2016，2017-2021，再結(jié)合何文盛等（2019）的研究成果，分別將這三個階段命名為：起步探索階段，穩(wěn)步推進(jìn)階段，全面實施階段。在研究過程中分別對不同階段的數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化分析。本文數(shù)據(jù)處理使用的是CiteSpace軟件，通過不同階段可視化圖譜的繪制，對學(xué)科發(fā)展前沿進(jìn)行的探測。

2不同階段預(yù)算績效管理領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)分析

2.1起步探索階段（2003-2010）

在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，我國對預(yù)算資金運(yùn)用的效果缺乏分析與考核，隨著公共財政框架的確立，財政管理重心也從注重收入管理轉(zhuǎn)到注重支出管理上來，這就要求有切實可行、可操作的方法來對整個公共財政支出進(jìn)行績效管理。進(jìn)入21世紀(jì)，我國的預(yù)算績效管理改革開始進(jìn)行探索，學(xué)者也著手探討在財政預(yù)算中引入績效管理的重要性，強(qiáng)調(diào)不但要對各部門、各單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行約束，而且還需要對財政資金運(yùn)行的全部過程實施監(jiān)控，應(yīng)當(dāng)建立、健全不同層級的預(yù)算績效管理體系，尤其是預(yù)算績效評價制度，有必要加強(qiáng)對財政資金使用的產(chǎn)出與效果的重視，這一階段的研究熱點(diǎn)主要集中于“績效評價”“支出績效”“績效管理”“財政支出”等方面（見圖2）。在這一時期，學(xué)術(shù)界主要圍繞績效評價體系建設(shè)的理論進(jìn)行嘗試性探索，并有學(xué)者開始關(guān)注到公共事業(yè)單位、行政單位、高校等部門預(yù)算績效評價的必要性問題，還有學(xué)者針對預(yù)算績效評價在實施過程中應(yīng)當(dāng)考慮的側(cè)重點(diǎn)及重點(diǎn)項目支出的績效問題開展探索性研究。

2.2穩(wěn)步推進(jìn)階段（2011-2016）

預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容是預(yù)算績效評價，預(yù)算績效評價是預(yù)算績效管理的重點(diǎn)關(guān)注對象，對預(yù)算績效管理進(jìn)行深入研究必須同時加強(qiáng)對預(yù)算績效評價的探索。為了進(jìn)一步推動財政科學(xué)化精細(xì)化管理，進(jìn)一步提高公共管理效率，并為全社會的預(yù)算部門及第三方機(jī)構(gòu)提供財政支出績效評價的可供參考的操作思路，財政部于2011出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》，明確提出了預(yù)算績效評價的具體對象、指標(biāo)設(shè)計思路、評價標(biāo)準(zhǔn)、管理與實施及結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。隨后財政部出臺的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，明確提出了覆蓋整個預(yù)算過程的具體要求，并將預(yù)算績效管理的全過程分為績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理等階段，從此我國預(yù)算績效管理進(jìn)入穩(wěn)步推進(jìn)階段，預(yù)算績效管理對提高財政預(yù)算使用效率起著越來越重要的作用。在這一時期，學(xué)術(shù)界除了重點(diǎn)關(guān)注“績效評價”“支出績效”“績效管理”“財政支出”之外，還逐漸對“績效目標(biāo)”“預(yù)算編制”等問題加以重視（見圖3）。預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)與核心是績效目標(biāo)管理，而績效目標(biāo)管理的首要任務(wù)則是績效目標(biāo)的編制，編制績效目標(biāo)是事前評價、事中監(jiān)控與事后評價的著力點(diǎn)，因此，開展預(yù)算績效管理必然要求首先解決好績效目標(biāo)問題。預(yù)算編制則是按照業(yè)務(wù)量對資金需求所做的預(yù)測，績效目標(biāo)除了預(yù)算指標(biāo)外，還有許多定性指標(biāo)。預(yù)算和績效管理一體化是實施預(yù)算績效管理的重要改革目標(biāo)，也是績效預(yù)算得以成功的關(guān)鍵所在，二者與績效預(yù)算在理論上存在著復(fù)雜交織的關(guān)系，在實踐中也相輔相成、相互促進(jìn)。

2.3全面實施階段（2017-2021）

隨著“全面實施績效管理”被寫入黨的十九大報告，我國預(yù)算績效管理實踐開始向縱深推進(jìn)。隨即中共中央國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，更加明確地提出了從中央到地方力爭用3-5年時間基本建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，從此我國預(yù)算績效管理進(jìn)入全面實施階段。全面實施預(yù)算績效管理一方面是要將各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理，另一方面要將部門和單位預(yù)算收入全面納入績效管理，同時還要將政策和項目納入績效管理。由于財政資金使用的主要主體是行政事業(yè)單位，特別是眾多的事業(yè)單位都是為了實現(xiàn)公益目的或完成社會公益事業(yè)需要花費(fèi)巨額財政資金，因此有學(xué)者開始呼吁，事業(yè)單位更要建立健全多層次的預(yù)算績效評價體系，加強(qiáng)預(yù)算和績效的全過程監(jiān)督，實現(xiàn)資源的合理配置。這一時期除了對“事業(yè)單位”“高?！薄肮⑨t(yī)院”等重要預(yù)算單位的關(guān)注度與日俱增之外，還加大了對“內(nèi)部控制”“全面實施”“結(jié)果應(yīng)用”等問題的研究深度（見圖4）。“內(nèi)部控制”強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算單位對預(yù)算績效管理工作主觀能動，“全面實施”強(qiáng)調(diào)的是財政部門對預(yù)算績效管理工作的強(qiáng)力推動，“結(jié)果應(yīng)用”則是預(yù)算單位與財政部門在預(yù)算績效管理工作上的結(jié)合點(diǎn)，只有加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用才能使預(yù)算單位的“內(nèi)部控制”更加有力，才能使預(yù)算績效管理的“全面實施”更加順利，總之只有強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，才能更加高效地推動預(yù)算績效管理工作的開展。

3結(jié)論與討論

從中國知網(wǎng)檢索出2003-2021年間發(fā)表的預(yù)算績效管理的學(xué)術(shù)論文，并將我國預(yù)算績效管理和發(fā)展分為三個階段：起步探索階段（2003-2010），穩(wěn)步推進(jìn)階段（2011-2016），全面實施階段（2017-2021）。利用CiteSpace軟件分別繪制出不同階段的研究熱點(diǎn)圖譜，研究發(fā)現(xiàn)，“績效評價”“支出績效”“績效管理”“財政支出”等熱點(diǎn)一直是各個階段學(xué)術(shù)界的關(guān)注熱點(diǎn)，隨著我國預(yù)算績效管理改革的不斷推進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)階段增加“績效目標(biāo)”“預(yù)算編制”等熱點(diǎn)，全面實施階段增強(qiáng)了對“事業(yè)單位”“高校”“公立醫(yī)院”等預(yù)算支出重要主體的研究，同時又出現(xiàn)了“內(nèi)部控制”“全面實施”“結(jié)果應(yīng)用”等研究熱點(diǎn)。

預(yù)算績效管理的實踐改革在我國是一個循序漸進(jìn)的過程，與之相關(guān)的理論研究也是一個逐步演化的進(jìn)程。為了進(jìn)一步推動預(yù)算績效管理實踐，相關(guān)學(xué)術(shù)研究應(yīng)當(dāng)拓展研究視野與研究內(nèi)容，例如何構(gòu)建分行業(yè)、分類別的共性指標(biāo)體系，如何構(gòu)建預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系。同時，預(yù)算績效管理工作的參與實際上是預(yù)算單位的相關(guān)人員預(yù)算績效管理工作的參與，因此，也可以認(rèn)為預(yù)算績效管理工作的參與行為在本質(zhì)上就是預(yù)算單位的相關(guān)人員參與預(yù)算績效管理工作的行為。

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基金項目：河南省軟科學(xué)研究計劃項目“河南省科技創(chuàng)新政策體系完善研究”（212400410155）。

作者簡介：羅晨陽（1982-），男，河南周口人，管理學(xué)博士，講師，研究方向：知識產(chǎn)權(quán)與創(chuàng)新管理；劉蕊（2000-），女，河南新縣人，平頂山學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院本科生，研究方向：創(chuàng)新管理；趙靜蕾（2001-），女，河南鶴壁人，平頂山學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院本科生，研究方向：創(chuàng)新管理。