沿海24米以下游艇海事安全監(jiān)管研究

康亮亮（葫蘆島海事局，遼寧 葫蘆島 125000）

一、引言

近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，各種新奇游玩項(xiàng)目層出不窮，海上休閑娛樂活動深受人們喜愛，游艇產(chǎn)業(yè)迎來了發(fā)展新機(jī)遇，游艇經(jīng)濟(jì)規(guī)模初現(xiàn)。但是，由于中國海上休閑娛樂活動整體起步較晚[1]，發(fā)展相對緩慢，基礎(chǔ)配套建設(shè)較為薄弱，安全監(jiān)管方面問題較為突出，尤其是沿海24米以下游艇（IV、V類游艇）出海垂釣帶來的安全隱患較大。

二、中國IV、V類游艇發(fā)展現(xiàn)狀

游艇經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是海洋經(jīng)濟(jì)中最富有魅力的產(chǎn)業(yè)之一，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，發(fā)展游艇經(jīng)濟(jì)將會為中國帶來巨大商機(jī)。近年來，各沿海城市不斷發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，越來越多的人購買游艇從事水上休閑娛樂活動，游艇本應(yīng)屬于集航海、娛樂、商務(wù)、休閑等功能于一體的現(xiàn)代奢侈旅游產(chǎn)業(yè)，但是，由于24米以下IV、V類游艇造價便宜且運(yùn)輸較為方便，很多漁民或個人購買后用于盈利性出海載客垂釣、灘涂養(yǎng)殖等。然而，此類經(jīng)營行為容易帶來游艇所有人安全意識淡薄，所購游艇在船舶登記、船舶技術(shù)檢驗(yàn)以及配備適任駕駛?cè)藛T方面重視程度不足等問題。同時，由于游艇無固定?？克?、無明確航行區(qū)域、無有效正規(guī)管理等問題較為突出，造成較大的水上交通安全隱患。

三、國外小型游艇發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，發(fā)達(dá)國家的游艇人均擁有率為170∶1，而澳大利亞、挪威、瑞典等沿海發(fā)達(dá)國家比率高達(dá)8∶1，美國則為14∶1[2]。國外部分發(fā)達(dá)國家對于游艇整體安全監(jiān)管制度以及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)方面較為成熟，有更多值得中國借鑒學(xué)習(xí)之處[3]。

美國國會于1971年頒布了《聯(lián)邦游艇安全法》，在《聯(lián)邦游艇安全法》中規(guī)定類似于游艇這種從事水上休閑娛樂的小型船舶要加強(qiáng)源頭監(jiān)管，提高船舶準(zhǔn)入門檻。要求自2007年起所有的游艇廠商必須加入美國船舶制造商協(xié)會（NMMA）接受行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，并實(shí)施強(qiáng)制保險制度[4]。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在2018年對美國上一年游艇事故造成的事故進(jìn)行分析統(tǒng)計，統(tǒng)計結(jié)果表明，造成游艇事故中人為因素是主要原因，其他原因包括：機(jī)械故障、惡劣天氣、浪損等。

西班牙學(xué)者指出歐盟各國在此類小型游艇的駕駛員資格許可方面尚未達(dá)成共識，部分國家駕駛員不需要獲得執(zhí)照，而一部分國家將船舶從長度、馬力、離岸距離等方面進(jìn)行分類，以區(qū)分駕駛?cè)藛T應(yīng)持有執(zhí)照情況。

英國在檢驗(yàn)方面將游艇按照等級進(jìn)行劃分，并按照長度、途徑和載客人數(shù)對游艇類型進(jìn)行劃分；新加坡從嚴(yán)把握游艇操作人員資質(zhì)管理；日本在保險制度方面將與游艇、動力小船相關(guān)的保險合并與一張保單，稱為“游艇、動力小船綜合保險”。

四、我國游艇安全管理目前存在的問題

我國先后頒布了《游艇安全管理規(guī)定》《游艇安全管理工作實(shí)施意見》《游艇建造規(guī)范2008》《游艇法定檢驗(yàn)暫行規(guī)定（2013）》《關(guān)于加強(qiáng)進(jìn)口游艇管理的公告》《中華人民共和國游艇駕駛員培訓(xùn)、考試和發(fā)證辦法》等法律法規(guī)[5]，這些法律法規(guī)對游艇行業(yè)的約束作用已初現(xiàn)成效，但是從實(shí)際情況上看，我國小型游艇產(chǎn)業(yè)主要存在以下5個問題。

（一）游艇實(shí)際用途確認(rèn)問題

交通運(yùn)輸部2008年頒布的《游艇安全管理規(guī)定》中明確規(guī)定“游艇是指僅限于游艇所有人自身用于游覽觀光、休閑娛樂等活動的具備機(jī)械推進(jìn)動力裝置的船舶”，從規(guī)定可以看出我國對游艇的認(rèn)定有嚴(yán)格的界限。首先使用主體必須為游艇所有人，其次從使用性質(zhì)上來看應(yīng)從事游覽觀光、休閑娛樂等活動，最后從動力方面必須具備機(jī)械推進(jìn)動力裝置[6]。但是，目前有很多游艇所有人將所購買的游艇在海事局登記后，用于載乘釣魚人員到海上進(jìn)行休閑垂釣，或在船上安裝起網(wǎng)機(jī)等設(shè)備到海上布設(shè)漁網(wǎng)進(jìn)行海上捕撈等活動獲利，造成此類船艇的使用模式明顯超出了游艇的實(shí)際使用范疇。造成游艇實(shí)際用途難以確認(rèn)，后續(xù)管理界限不清。

（二）船舶登記管理方面問題

《中華人民共和國海上交通安全法》第三十三條第一款規(guī)定船舶航行、停泊、作業(yè)，應(yīng)當(dāng)持有有效的船舶國籍證書及其他法定證書、文書，即船舶必須依法進(jìn)行船舶登記，在取得國籍證書后，才具備在中國水域航行的權(quán)利。目前我國尚未頒布對游艇所有權(quán)、國籍登記的特殊法律法規(guī)，其登記管理參照商船的登記規(guī)程開展，對游艇實(shí)行嚴(yán)格的船舶登記管理，按照《中華人民共和國船舶登記辦法》（交通運(yùn)輸部令2016年第85號）以及政務(wù)公開指南要求船艇的登記只要相對人提供相關(guān)材料即可在各級海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行所有權(quán)登記。

而游艇在登記后經(jīng)常會發(fā)生上述水上載客垂釣盈利、水產(chǎn)養(yǎng)殖、海上捕撈等行為，此類新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)造成該行為監(jiān)管主體的不夠明確，同樣給負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的各部門帶來困擾。

（三）游艇停泊區(qū)域問題

《游艇安全管理規(guī)定》中要求游艇應(yīng)當(dāng)在符合游艇安全靠泊、避風(fēng)以及便利人員安全登離的停泊點(diǎn)進(jìn)行停泊。目前我國各沿海城市在海域的總體規(guī)劃中并未對游艇的具體活動水域進(jìn)行規(guī)劃，且游艇?？看a頭以及泊位的建設(shè)較為緩慢，符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求的停泊水域、?？看a頭數(shù)量極少，船舶?？坷щy且秩序混亂。由于缺少公共游艇停靠碼頭，造成游艇無法低成本、高效率的停泊，嚴(yán)重制約休閑船艇的業(yè)態(tài)發(fā)展。同時24米以下小型游艇船長較小、運(yùn)輸方便、入水便利，經(jīng)常會出現(xiàn)野灘偷偷入水的情況，且有可能存在船舶定線制水域、主航道、錨地、養(yǎng)殖區(qū)、渡口附近水域與過往商船、漁業(yè)船舶交叉航行等問題，存在較大的安全隱患，給水上安全監(jiān)管造成一定困難。

（四）游艇定位識別問題

《游艇法定檢驗(yàn)暫行規(guī)定（2013）》中24米以下游艇并沒有強(qiáng)制要求在船艇上安裝船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）等自動識別和定位裝置，以及采取等效替代手段，而此類游艇在海上目標(biāo)較小且活動水域較為復(fù)雜，尤其是在大霧和暴雨時經(jīng)常會出現(xiàn)“迷航”等情況，同時也容易與其他船舶形成緊迫局面。

（五）船舶進(jìn)出港報告問題

《游艇安全管理規(guī)定》第十六條要求游艇應(yīng)當(dāng)按照《船舶簽證管理規(guī)則》的規(guī)定，辦理定期簽證，但是由于《船舶簽證管理規(guī)則》失效，辦理為期12個月的定期簽證已無法律依據(jù)。目前游艇應(yīng)按照國內(nèi)航行海船船舶進(jìn)出港報告制度相關(guān)要求辦理船舶進(jìn)出港報告，海事管理機(jī)構(gòu)通過船舶報告系統(tǒng)掌握轄區(qū)游艇進(jìn)出港情況。游艇出海航行時應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行報告，并且要明確報告即將航行的水域，以備一旦發(fā)生緊急情況時相關(guān)救援部門可以第一時間趕至事發(fā)水域附近進(jìn)行救援，但是目前游艇私自下水出海不進(jìn)行報告的行為屢屢出現(xiàn)。

五、安全監(jiān)管建議

（一）完善相關(guān)法律體系建設(shè)

加強(qiáng)海事法律法規(guī)頂層設(shè)計[7]，梳理分析針對游艇以及沿海旅游船艇各類規(guī)章、規(guī)定、制度，結(jié)合《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，對《游艇安全管理規(guī)定》進(jìn)行修改，形成具有適用性、符合性、可操作性的海事監(jiān)管規(guī)章制度，減輕基層執(zhí)法壓力，做到監(jiān)管、處罰有法可依。各地方政府應(yīng)出臺相關(guān)地方性規(guī)章制度，建立完善的游艇碼頭建設(shè)以及游艇合法化營運(yùn)的監(jiān)管措施，明確監(jiān)管部門，厘清責(zé)任邊界。

（二）提高游艇準(zhǔn)入門檻

一是將全國游艇生產(chǎn)廠家進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范化管理，每年對生產(chǎn)廠家資質(zhì)進(jìn)行評估認(rèn)證，嚴(yán)格控制此類小型船艇的生產(chǎn)質(zhì)量；二是游艇除滿足游艇檢驗(yàn)規(guī)定外，還應(yīng)配備安裝AIS等自動識別和定位裝置，或采取等效替代手段；三是對此類小型船艇實(shí)施強(qiáng)制保險制度，以強(qiáng)化此類船艇所有人的民事責(zé)任，保障受害人因船艇發(fā)生意外而受損的權(quán)益。

（三）做好配套設(shè)施規(guī)劃

游艇產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，離不開相關(guān)配套設(shè)施的支持，包括公布游艇的專門停泊區(qū)域、組建游艇俱樂部、規(guī)劃游艇游玩的景觀水系等[8]。因此，為了能夠更好的推動游艇經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府一是應(yīng)加快配套設(shè)施的建設(shè)工作，提前做好海域規(guī)劃布局，營造安全、有序的游艇水上活動區(qū)域；二是做好水上交通安全綜合管理，本著“以岸管海、以港管船”的海上監(jiān)管理念，由政府部門牽頭，海事、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海警等涉海部門各司其職協(xié)同配合，搭建水上救助綜合平臺，積極推動游艇產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)行業(yè)自律管理

應(yīng)借鑒國外游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，鼓勵和扶持社會資源成立游艇協(xié)會等機(jī)構(gòu)組織，實(shí)現(xiàn)由個人管理向集約化專業(yè)管理的轉(zhuǎn)型，最終形成行業(yè)自律。集約化管理可以整合區(qū)域資源，減少內(nèi)部消耗，增強(qiáng)核心競爭力，是游艇經(jīng)濟(jì)初期快速發(fā)展的重要戰(zhàn)略[9]。此外，不同區(qū)域的游艇協(xié)會之間，也可以跨區(qū)域搭建游艇信息管理平臺，在游艇的維護(hù)保養(yǎng)、岸基支持、大型聯(lián)合水上活動、旅游線路推廣等方面實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)的合作圈，切實(shí)做到提高水上安全與防污染管理水平的同時，促進(jìn)水上游艇經(jīng)濟(jì)模式的健康高質(zhì)量發(fā)展。

（五）有效落實(shí)主體責(zé)任

除上述安全監(jiān)管建議外，船舶所有人也應(yīng)落實(shí)安全主體責(zé)任，尤其是在游艇駕駛員的配置、游艇的日常維護(hù)保養(yǎng)以及每次乘船出海的成員信息方面應(yīng)予以加強(qiáng)。針對上述問題應(yīng)從以下兩個方面做好相關(guān)安全監(jiān)管工作：一是建議對游艇持證駕駛員通過定期后續(xù)教育學(xué)習(xí)、實(shí)操評估的方式來替代目前每滿5年僅需通過體檢直接換證的模式，更好的保證駕駛?cè)藛T保持良好的專業(yè)技能水平和應(yīng)急處置能力；二是針對游艇的日常維護(hù)保養(yǎng)以及每次乘船出海的成員信息填報方面的監(jiān)管建議，應(yīng)參照目前非體系航運(yùn)公司日常監(jiān)督檢查模式，制定相關(guān)的監(jiān)督檢查計劃，定期對游艇俱樂部、游艇協(xié)會以及船舶所有人進(jìn)行監(jiān)督檢查以確保游艇處于良好的技術(shù)狀態(tài)，并且每次隨船出海的乘客都能被準(zhǔn)確的登記留檔。

六、結(jié)語

目前，中國游艇經(jīng)濟(jì)尚處于發(fā)展階段，仍有較大的進(jìn)步空間，具備一定潛力。同時仍然存在許多不足之處，當(dāng)前應(yīng)繼續(xù)探索游艇安全保障的長效機(jī)制，積極應(yīng)對發(fā)展中的不足，及時制定并采取相關(guān)措施，推動游艇經(jīng)濟(jì)長期健康發(fā)展。