行政公益訴訟聽證價值辨析和模式優(yōu)化

● 王 輝 朱 虹 于素懿/文

*江蘇省徐州市人民檢察院第七檢察部主任、四級高級檢察官［221006］

** 江蘇省徐州市人民檢察院第七檢察部五級檢察官助理［221006］

*** 北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部法律系學(xué)生［100000］

聽證在檢察辦案中的運(yùn)用日益普遍，行政公益訴訟聽證在全部檢察聽證案件中始終占據(jù)較高比重。［1］參見《這份檢察改革“答卷”書寫了什么》，最高人民檢察院微信公眾號https://mp.weixin.qq.com/s/zEgQPSxFBCOUWpQ1ukTKwA，最后訪問日期：2022 年9 月1 日。但是，“我國的公益訴訟檢察并非純粹的真正意義上的訴訟制度，其制度特點和制度成效恰恰體現(xiàn)在訴前程序非訴訟程序機(jī)制的制度設(shè)計中?！保?］胡衛(wèi)列、王菁、裴銘光：《公益訴訟檢察在訴源治理中具有獨(dú)特的制度價值》，《人民檢察》2022 年第8 期。因此，行政公益訴訟案件對聽證具有更加特殊的價值需求，但當(dāng)前聽證在程序設(shè)計及運(yùn)用中仍然存在一定的問題，需要進(jìn)一步優(yōu)化，以更好地實現(xiàn)聽證在行政公益訴訟案件中的功能價值。

一、行政公益訴訟對聽證的價值需求

從世界范圍看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是我國獨(dú)創(chuàng)的制度，與傳統(tǒng)訴訟有著較大區(qū)別，主要體現(xiàn)在監(jiān)督對象特殊性、保護(hù)對象復(fù)雜性、判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊性、辦案過程封閉性等四個方面?；诖?，聽證應(yīng)當(dāng)充分滿足行政公益訴訟的個性化需求，借助第三方力量，以實現(xiàn)公益保護(hù)效果最大化。

（一）輔助辦案功能

行政公益訴訟案件需要把握的核心問題就是公益是否得到有效保護(hù)。首先，合法性是判斷一個行為是否侵害公益的前提條件，而合法與否需要根據(jù)法律規(guī)范文件來衡量。僅生態(tài)環(huán)境一個領(lǐng)域，就涉及山水林田湖草等眾多保護(hù)對象，包括自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等多個主管部門，相關(guān)法律規(guī)范數(shù)量龐雜、政策性強(qiáng)，有的問題還存在多個部門職能交叉、政策打架的情況，必須借助相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者給出專業(yè)判斷。其次，在事實判斷層面，很多公益損害以及整改方案的切實可行等問題，都需要通過專業(yè)技術(shù)手段進(jìn)行檢測鑒定，需要具備專業(yè)知識的聽證員進(jìn)行評估論證。

（二）增進(jìn)公益保護(hù)功能

在聽證的場景下，借助聽證員的“第三雙眼睛”，對行政行為進(jìn)行公開審查，能夠讓行政機(jī)關(guān)直觀感受到社會公眾對涉案問題的關(guān)切和壓力，從而及時采取公益保護(hù)措施。從公益訴訟制度的運(yùn)行實際看，絕大多數(shù)案件在訴前通過非訴訟機(jī)制得到了解決，行政機(jī)關(guān)的訴前整改率始終保持在95%以上［3］同前注［2］。，其中不乏聽證的推動作用。

（三）協(xié)同執(zhí)法功能

檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)都是公益保護(hù)機(jī)關(guān)，但由于立場和角度的不同，雙方難以在每一個案件中達(dá)到無縫銜接、密切協(xié)作的理想狀態(tài)。而對行政公益訴訟案件舉行聽證，通過聽證員的介入，以中立第三方的身份進(jìn)行釋法說理、分析論證，可以有效彌合分歧、統(tǒng)一步調(diào)，促成各方互相配合、協(xié)同履職。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督功能

2013 年出臺的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》首次明確規(guī)定了聽證程序，將其作為案件的審查方式之一［4］《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第57 條：“人民檢察院審查民事訴訟監(jiān)督案件，認(rèn)為確有必要的，可以組織有關(guān)當(dāng)事人聽證?！?，主動接受社會監(jiān)督，協(xié)助檢察機(jī)關(guān)客觀公正辦理案件。因此，檢察機(jī)關(guān)聽取聽證員意見后作出判斷，是規(guī)范檢察權(quán)運(yùn)行和提高辦案質(zhì)量的重要途徑，與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)并不沖突，反而有利于增強(qiáng)行政公益訴訟的公信力。

二、行政公益訴訟聽證實踐問題分析

（一）聽證主題過于籠統(tǒng)造成評判模糊

《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》第4 條規(guī)定的9 種可以聽證的具體情形僅指明何種情況下可以進(jìn)行公開聽證［5］《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》第4 條：“公益訴訟案件符合下列情形之一的，可以組織召開聽證會：（一）國家利益或者社會公共利益是否受到侵害，或者受到侵害的程度存在爭議的；（二）被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)難以確定或者行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)存在爭議的；（三）行政機(jī)關(guān)是否依法全面履職存在爭議的；（四）整改方案是否科學(xué)合理、切實可行難以判斷的；（五）整改工作需要多個行政主體合力解決的；（六）整改效果是否有效維護(hù)國家利益和社會公共利益需要評估的；（七）適用法律法規(guī)需要進(jìn)行釋法說理的；（八）民事公益訴訟案件調(diào)解和解的；（九）屬于涉眾型、新類型，或者有社會影響的案件，召開聽證可以起到“辦理一件、警示一片、教育影響社會面”的良好辦案效果的；（十）人民檢察院認(rèn)為其他需要召開聽證會的情形?！?，不能直接搬用，否則會過于空洞和泛化。如，在某居民生活污水直排污染水體案中，主管部門采取建設(shè)污水收集管網(wǎng)的措施進(jìn)行整改，檢察機(jī)關(guān)將社會公共利益是否得到有效保護(hù)作為聽證主題。但公共利益是一個比較抽象和泛化的概念，理論上沒有明確的定義，其外延亦十分寬泛，是否得到有效保護(hù)更是缺乏清晰明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。所以，把一個不夠確定的概念作為聽證的主題，讓聽證員進(jìn)行評判，其所提出的聽證意見只能是泛泛而談，難以實現(xiàn)聽證本來的目的。

（二）聽證員選任不規(guī)范降低司法辦案公信力

首先，在選任主體方面，公開聽證的聽證員一般由辦案單位自行選擇，其他聽證參加人和之外的其他方?jīng)]有參與選任聽證員的渠道。其次，在選任對象方面，慣常做法是在人大代表、政協(xié)委員中具備一定涉案專業(yè)知識的人員中進(jìn)行初步篩選，其他專門機(jī)關(guān)的專業(yè)人員難以進(jìn)入選任范圍。再次，在選任程序方面，一般由辦案單位直接與候選人員進(jìn)行聯(lián)系確定，事先既沒有征求其他聽證參加人的意見，確定后亦沒有告知聽證員名單和申請回避的權(quán)利。

（三）聽證程序存在疏漏制約價值目標(biāo)實現(xiàn)

聽證是典型的司法活動，實踐中一般參照《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》［6］《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》第20 條：“聽證會一般按照下列步驟進(jìn)行：（一）主持人宣布聽證開始，宣布聽證參加人名單，告知當(dāng)事人聽證權(quán)利、義務(wù)；（二）承辦案件的檢察官介紹案件基本情況和需要聽證的問題；（三）當(dāng)事人、其他聽證參加人就需要聽證的問題分別說明情況；（四）聽證員向當(dāng)事人或其他聽證參加人提問；（五）主持人宣布休會，聽證員就聽證事項進(jìn)行討論；（六）主持人宣布復(fù)會，根據(jù)案件情況，可以由聽證員或者聽證員代表發(fā)表意見；（七）主持人可以根據(jù)需要安排當(dāng)事人發(fā)表最后陳述意見；（八）主持人對聽證會進(jìn)行總結(jié)?！钡诙畻l規(guī)定的8 項步驟進(jìn)行，但與庭審訴訟相比，還存在三個方面的不足。一是欠缺舉證環(huán)節(jié)。如在對某公司圍湖建廠案召開公開聽證時，檢察機(jī)關(guān)僅口頭陳述案件事實，而不對生態(tài)環(huán)境破壞、公共利益受損等方面進(jìn)行舉證，不利于聽證員做出合理判斷。二是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)沒有形成互動質(zhì)辯，導(dǎo)致問題闡述不深不透，難以讓聽證員全面掌握案件情況。三是程序設(shè)計中僅有聽證員對行政機(jī)關(guān)提問的環(huán)節(jié)，與聽證員應(yīng)有的中立公正的立場不符。

（四）聽證員意見在辦案中的作用不夠明確

舉行聽證的主要目的，即為了獲取聽證員的意見，并以此作為案件處理的參考依據(jù)。但從現(xiàn)有規(guī)定來看，聽證員的意見在辦案中的屬性地位和具體作用如何，檢察機(jī)關(guān)如何對聽證員的意見進(jìn)行審查、以及采納與否，行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)對聽證員的意見提出異議等方面均無明確規(guī)定。

三、行政公益訴訟聽證的模式優(yōu)化

（一）精準(zhǔn)確定聽證主題

聽證主題對聽證的走向和最終形成的聽證意見具有決定性作用，必須結(jié)合行政公益訴訟案件的立案要件以及案件的具體情況予以確定。其一，可以根據(jù)案件具體情況來提煉聽證主題。如上述生活污水直排案例中的聽證主體即可確定為整改后的水質(zhì)是否符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。其二，一個案件的聽證主題并非只能有一個。仍以上述案件為例說明，聽證主題可以根據(jù)具體案情和邏輯層次分解為三個方面：一是整改后的水質(zhì)是否符合國家標(biāo)準(zhǔn)；二是如果仍不符合標(biāo)準(zhǔn)，主管部門的履職行為是否達(dá)到“依法充分”的要求；三是如果履職行為不符合要求，主管部門還應(yīng)采取哪些整改措施。通過層層遞進(jìn)的主題確定方式，可以更加深入充分地查明行政機(jī)關(guān)履職及公益保護(hù)情況，有利于檢察機(jī)關(guān)作出科學(xué)合理的判斷。其三，類似民事行政訴訟中爭議焦點的確定時一般會征詢原被告雙方的意見，在明確行政公益訴訟聽證主題時，也應(yīng)充分聽取行政機(jī)關(guān)和聽證員的意見。

（二）科學(xué)合理設(shè)置聽證程序

其一，可以增設(shè)舉證質(zhì)證程序。聽證需要查明的問題應(yīng)當(dāng)依據(jù)客觀證據(jù)作出相應(yīng)判斷，需要通過查看現(xiàn)場或提供檢測數(shù)據(jù)進(jìn)行證明，也需要相關(guān)單位發(fā)表各自意見，并視情由檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行互動討論。其二，可以探索建立聽證復(fù)議制度。聽證制度吸納外部監(jiān)督的目的就在于制約檢察機(jī)關(guān)的實質(zhì)處斷權(quán)，而行政機(jī)關(guān)異議權(quán)的保障救濟(jì)則是完善外部監(jiān)督、推動公開聽證規(guī)范化運(yùn)行的有力保障。對此，可以借鑒行政復(fù)議制度，如行政機(jī)關(guān)對經(jīng)由公開聽證作出的檢察處理決定不服，賦予其向上級檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)議的權(quán)利。

（三）客觀公正選任聽證員

其一，要突出聽證員的專業(yè)性。在選任聽證員時，應(yīng)當(dāng)以是否具備相關(guān)專業(yè)知識為前提條件，盡可能地選擇行政執(zhí)法專業(yè)人員、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者擔(dān)任聽證員。其二，要規(guī)范聽證員的選任程序?？梢詤⒄杖嗣癖O(jiān)督員、人民陪審員的選任規(guī)則，由人大常委會或司法行政機(jī)關(guān)等第三方機(jī)構(gòu)，根據(jù)具體案件的需要，來選擇確定聽證員，確保其與案件沒有利害關(guān)系。其三，建議由聽證員擔(dān)任聽證主持人。目前，聽證一般由承辦案件的檢察官或者辦案組的主辦檢察官主持，［7］《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》第12 條第1 款：“聽證會一般由承辦案件的檢察官或者辦案組的主辦檢察官主持?！睓z察官由于親身經(jīng)歷了辦案活動，可能存在先入為主的情況，不利于作出客觀公正的處理。因此，對于案件爭議或者社會影響較大的案件，可以由聽證員以中立第三方的身份主持，通過外部力量的參與，規(guī)范聽證運(yùn)行，保障聽證客觀公正。

（四）明確聽證員意見的法律效力和采用規(guī)則

其一，要明確聽證員意見的性質(zhì)和效力。根據(jù)民事訴訟法司法解釋的有關(guān)規(guī)定，筆者建議，可以把聽證員的意見視為有專門知識的人發(fā)表的意見，從而作為證據(jù)的一種，既可以供檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中用于參考，也可以在隨后可能出現(xiàn)的訴訟中作為證據(jù)提交法庭。其二，對聽證員的意見采納與否，應(yīng)當(dāng)作出必要限制。檢察機(jī)關(guān)如果根據(jù)聽證員意見作出處理決定，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)釋明采納的理由，并在法律文書中載明，以體現(xiàn)決定過程和結(jié)論的客觀公正。如果不采納聽證員的意見，應(yīng)當(dāng)有其他相反證據(jù)充分證明聽證員的意見不成立，而不能僅由檢察官自由裁量，必要時可以再行組織相關(guān)人員進(jìn)行充分論證。