行政執(zhí)法與刑事司法銜接實務(wù)問題探究

● 李松洪/文

*河南省安陽市滑縣人民檢察院第二檢察部副主任［456400］

行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下簡稱“兩法銜接”）發(fā)軔于國家打擊制售偽劣商品違法犯罪猖獗的二十一世紀(jì)初，具體來講是指在行政執(zhí)法過程中將超越行政執(zhí)法范疇，涉嫌刑事犯罪的案件從一般行政執(zhí)法案件中分流出來，由司法機關(guān)予以刑事追究，在此過程中行政執(zhí)法主體與刑事司法主體相互協(xié)作、配合及監(jiān)督的工作制度。經(jīng)過多年的發(fā)展，“兩法銜接”已成為行政機關(guān)移送犯罪線索、司法機關(guān)打擊犯罪的重要抓手；進(jìn)入新時代，“兩法銜接”已成為依法治國的重要載體，為打擊侵權(quán)假冒違法犯罪活動提供了強大的路徑支持，在打擊侵權(quán)假冒犯罪中發(fā)揮了越來越強大的作用。

一、“兩法銜接”在打擊犯罪中的成效顯現(xiàn)

“兩法銜接”機制經(jīng)過多年的實踐，已在我國打擊各類刑事犯罪特別是打擊侵權(quán)假冒刑事犯罪中發(fā)揮積極作用，不僅切實保護(hù)了人民群眾的切身利益，而且也維護(hù)了國家的長遠(yuǎn)發(fā)展，可以說“兩法銜接”機制成效非常顯著。筆者從所在基層實踐出發(fā)，認(rèn)為“兩法銜接”在打擊犯罪中的成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）打通堵點，形成“兩法銜接”的思想合力

一是思想上高度重視。我國開始推行“兩法銜接”工作機制以來，各行政機關(guān)在思想上高度重視，將“兩法銜接”作為推動行政工作法治化進(jìn)程中的重要抓手，各行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)同志親自抓，結(jié)合本單位實際采取有力措施，迅速掀起了“兩法銜接”工作的高潮，通過“兩法銜接”工作機制主動向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪的案件。

二是機制上迅速成型?！皟煞ㄣ暯印蓖菩幸詠恚绾慰焖俑咝У耐苿鱼暯邮菙[在行政機關(guān)和司法機關(guān)面前的一道難題，通過行政機關(guān)和司法機關(guān)在實踐中的不斷探索，適合本地實際的“兩法銜接”工作機制迅速成型，市場監(jiān)管部門、文化執(zhí)法部門、煙草部門、自然資源部門、環(huán)保部門等相關(guān)行政機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)等司法機關(guān)聯(lián)合簽署文件，成立“兩法銜接”工作聯(lián)系辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“兩法銜接”工作事宜，并充分運用信息化成果加以固定，形成了以“兩法銜接”平臺為基礎(chǔ)的各項“兩法銜接”工作運行體系機制，為“兩法銜接”的高效運轉(zhuǎn)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

三是溝通上快速反應(yīng)。經(jīng)過長時間的磨合，行政機關(guān)在遇到“兩法銜接”案件時，能夠快速觸發(fā)“兩法銜接”工作機制，主動邀請司法機關(guān)召開“兩法銜接”工作聯(lián)席會，快速形成指派專人負(fù)責(zé)案件、及時移交案件、及時在“兩法銜接”信息平臺上錄入案件等各項處置措施，確保各類刑事案件能夠快速得到合理合法處理，維護(hù)人民群眾和國家的利益。

（二）拓展路徑，形成“兩法銜接”的行動合力

一是以“兩法銜接”信息共享平臺為基礎(chǔ)?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ魇前殡S實踐不斷推進(jìn)發(fā)展的，在信息化的加持下，“兩法銜接”工作呈現(xiàn)出加速發(fā)展趨勢，其中“兩法銜接”信息共享平臺的建設(shè)成為重點，各地紛紛以“兩法銜接”信息共享平臺建設(shè)為抓手，高效推進(jìn)“兩法銜接”工作。以筆者所在的地市為例，由政府出資，搭建了輻射市縣兩級的“兩法銜接”信息共享平臺，并順利接入省級“兩法銜接”平臺，在該平臺內(nèi)逐步實現(xiàn)了案件的移送和審查，大大減少了人來人往的繁瑣，提高了工作效率，提升了“兩法銜接”工作的質(zhì)效。

二是以案件備案為抓手。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，對于“兩法銜接”工作具有法律監(jiān)督職責(zé)，如何將法律監(jiān)督貫穿于“兩法銜接”工作的始終，是檢察機關(guān)重點關(guān)注的問題。以筆者所在的基層檢察院為例，在“兩法銜接”的工作過程中，逐步探索出平臺共享與案件備案審查雙向發(fā)力的工作機制，著力破解“兩法銜接”法律監(jiān)督難問題。對于行政單位在辦理行政處罰案件過程中，發(fā)現(xiàn)已涉嫌刑事犯罪、需要移交司法機關(guān)處理的案件，行政機關(guān)需要及時在“兩法銜接”信息平臺中錄入案件信息，并通過平臺向檢察機關(guān)備案，將案件材料移送檢察機關(guān)。實踐證明，“兩法銜接”案件備案是提高法律監(jiān)督成效的有力抓手。

三是以專項檢查為重點。為堅決杜絕行政機關(guān)在辦理案件過程中可能出現(xiàn)的以罰代刑現(xiàn)象，除了行政機關(guān)自覺移交案件外，檢察機關(guān)的專項檢查也是重要的抓手，通過專項檢查，翻閱行政機關(guān)所辦理的案件，重點發(fā)現(xiàn)是否存在以罰代刑現(xiàn)象。以筆者所在的基層檢察院為例，每年都要組織幾次不定期的專項檢查，深入市場監(jiān)督管理局、文化市場綜合執(zhí)法大隊等重點單位進(jìn)行抽查，重點檢查是否存在以罰代刑、不及時移送案件的情況，強力推動涉刑事案件的移送。

（三）確保成效，形成“兩法銜接”的結(jié)果合力

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，“兩法銜接”工作成效日益突出，已經(jīng)成為行政機關(guān)、司法機關(guān)相互配合，共同打擊刑事犯罪的有效載體。隨著“兩法銜接”工作不斷向縱深推進(jìn)，人民群眾也意識到了“兩法銜接”工作對自身權(quán)益的有效保護(hù)，不斷以自己的實際行動支持“兩法銜接”工作。

一是提升了行政機關(guān)依法行政能力。各行政機關(guān)在開展“兩法銜接”工作的過程中，不僅鍛煉了隊伍、培養(yǎng)了人才，提升了行政機關(guān)工作人員在辦理案件過程中的證據(jù)意識。行政機關(guān)工作人員將這種對法律的深刻認(rèn)識帶入到其他行政工作開展過程中，提升了行政機關(guān)整體的法律素質(zhì)和水平，依法行政能力不斷得到夯實和提高。

二是提高了司法機關(guān)打擊犯罪的效率。司法機關(guān)處在打擊犯罪的前沿，是維護(hù)公平正義的最后防線，但司法機關(guān)在打擊犯罪過程中卻具有很大的被動性，這是司法被動屬性決定的。通過“兩法銜接”工作，司法機關(guān)能夠快速介入到有關(guān)案件中，及時固定、收集證據(jù)、這對于案件公平、公正、高效處理具有關(guān)鍵性作用，通過“兩法銜接”工作機制，司法機關(guān)提高打擊犯罪的效率。

三是擴大了群眾的知曉率?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ鞑皇且粋€靜態(tài)的機制，而是一個時刻處于變化過程中的動態(tài)調(diào)整機制，為有力打擊刑事犯罪，參與“兩法銜接”的機關(guān)在辦案過程中有意無意間通過辦案宣傳“兩法銜接”工作。隨著“兩法銜接”工作成效的不斷顯現(xiàn)，更多的人民群眾了解和熟悉“兩法銜接”工作，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為支持的力量，這就為“兩法銜接”工作不斷注入了更多的新鮮元素，人民群眾在提供案源、提供線索等方面發(fā)揮了巨大作用，“兩法銜接”工作的生命力不斷得以彰顯。

二、“兩法銜接”在實踐中存在的問題

（一）法律層面的問題

一是沒有專門的“兩法銜接”法律。現(xiàn)階段制約“兩法銜接”工作的最大障礙是沒有專門的“兩法銜接”法律，雖然黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對“兩法銜接”進(jìn)行了重要闡述，但仍屬于國家宏觀政策層面，沒有將“兩法銜接”工作體制機制用法律的方式固定下來，當(dāng)然這與“兩法銜接”的工作特性有很大的關(guān)系，但并不妨礙制定專門的、規(guī)定原則性方向的“兩法銜接”法律。一旦有了專門的“兩法銜接”法律，可以讓“兩法銜接”工作更具體、更規(guī)范，也更有力，真正做到有法可依；同時我們也要考慮在依法治國不斷深化的背景下，“兩法銜接”工作需要協(xié)調(diào)不同的單位和部門，牽扯廣泛，如果沒有專門的法律予以約束，容易出現(xiàn)混亂，不利于“兩法銜接”工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。

二是“兩法銜接”的依據(jù)相對混亂。為推進(jìn)“兩法銜接”工作順利開展，行政機關(guān)與司法機關(guān)位紛紛立足各自工作實際，單獨或聯(lián)合其他機關(guān)出臺開展“兩法銜接”工作的規(guī)范性文件，但存在規(guī)范性文件相互棚架的現(xiàn)象，且有的行政機關(guān)或司法機關(guān)參與制定了不止一個規(guī)范性文件，易造成文件之間相互的矛盾；這種多頭出具的規(guī)范性文件不僅不會給“兩法銜接”工作帶來便捷，反而有可能給“兩法銜接”工作健康發(fā)展帶來一定的困擾。

三是相關(guān)依據(jù)精細(xì)化不足。由于沒有上位法的直接規(guī)定，行政機關(guān)與司法機關(guān)之間形成的規(guī)范性文件大多規(guī)定都較為籠統(tǒng)，原則性較強、具體化不足，容易造成公說公有理婆說婆有理的現(xiàn)象；同時參與制定規(guī)范性文件的各機關(guān)出于各自便于開展工作的考量，在聯(lián)合制定規(guī)范性文件的過程中，盡可能的站在本單位的立場考量，對于協(xié)調(diào)各方以利于開展工作相關(guān)條文的制定考量不到位。

（二）認(rèn)識層面的問題

一方面行政機關(guān)對“兩法銜接”工作的重視程度不同。2018 年，我國開始啟動重塑性機構(gòu)改革，行政機關(guān)進(jìn)行了重組，部分職能進(jìn)行了大幅度調(diào)整，相應(yīng)的工作人員也發(fā)生了變動，隨之而來的后果就是行政機關(guān)對“兩法銜接”工作的重要性認(rèn)識不同，有的行政機關(guān)站位全局，積極開展“兩法銜接”工作；但也有的行政單位對“兩法銜接”工作重視不夠，缺乏工作的積極性、主動性，甚至存在不知道何為“兩法銜接”的現(xiàn)象，更不用談充分發(fā)揮“兩法銜接”的作用了。如筆者在與某行政機關(guān)溝通“兩法銜接”工作過程中，該機關(guān)負(fù)責(zé)“兩法銜接”工作的人員對“兩法銜接”工作一問三不知，極大影響了“兩法銜接”工作的正常進(jìn)行。

另一方面行政機關(guān)工作人員對“兩法銜接”工作的關(guān)注程度不同。機構(gòu)改革后，有的行政機關(guān)能夠很好的發(fā)揮“兩法銜接”工作機制的作用，設(shè)置專門負(fù)責(zé)“兩法銜接”的部門和人員，工作銜接也比較順暢，但有的行政機關(guān)還存在“兩法銜接”工作沒有專門負(fù)責(zé)的部門和人，或者有專門負(fù)責(zé)的部門和人，但對“兩法銜接”工作不甚熟悉、不甚了解的情況，導(dǎo)致在溝通“兩法銜接”工作的過程中出現(xiàn)一些協(xié)調(diào)性的問題，阻礙了“兩法銜接”工作的順利進(jìn)行。

（三）操作層面的問題

一是有的行政機關(guān)對“兩法銜接”規(guī)則不熟悉。機構(gòu)改革后，限于人員變動、職責(zé)變動等情況，導(dǎo)致有的行政機關(guān)對“兩法銜接”的工作規(guī)則不了解，不知道如何利用“兩法銜接”進(jìn)行案件的辦理和移送；有的是對“兩法銜接”機制掌握的不夠熟練，在利用“兩法銜接”機制辦理和移送案件過程中，存在浪費時間和資源、程序空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致“兩法銜接”機制利用率不高。

二是對“兩法銜接”平臺管理混亂。機構(gòu)改革后，各項工作千頭萬緒，有的行政機關(guān)對“兩法銜接”平臺管理不到位、管理混亂，有的是沒有專人負(fù)責(zé)、管理和維護(hù)“兩法銜接”平臺，導(dǎo)致該平臺利用率低下；有的是負(fù)責(zé)“兩法銜接”的人員經(jīng)常發(fā)生變動，傳幫帶作用不明顯，對于出現(xiàn)的問題不知道如何解決、也不知道找何人解決。

三是對“兩法銜接”平臺使用不規(guī)范。由于對“兩法銜接”平臺的不熟悉，導(dǎo)致部分行政機關(guān)在錄入案件時，不能很好的把握案件錄入的標(biāo)準(zhǔn)和要求，導(dǎo)致案件信息錄入的不及時、不全面，有的行政機關(guān)存在平臺錄入信息不積極，甚至存在不督促不錄入的現(xiàn)象，還有的是“兩法銜接”平臺的使用者和利用者不同，導(dǎo)致對平臺需要的資料準(zhǔn)備的不同，影響了平臺中案件的錄入。

三、完善“兩法銜接”工作的建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提升對“兩法銜接”工作重視程度

一方面，要充分研究“兩法銜接”各項制度與規(guī)定。為適應(yīng)新時代“兩法銜接”工作高質(zhì)量發(fā)展的需要，需要國家層面制定完善相關(guān)制度規(guī)定，建議在法律法規(guī)層面對“兩法銜接”工作作出規(guī)定，以取代目前的行政機關(guān)與司法機關(guān)單獨或聯(lián)合行文出臺的規(guī)范性文件，提升“兩法銜接”工作依據(jù)的法律位階。

另一方面，要充分提高對“兩法銜接”工作的認(rèn)識?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ魇且?guī)范行政執(zhí)法與刑事司法的重要抓手，開展得順利將會對行政執(zhí)法和刑事司法產(chǎn)生深遠(yuǎn)的積極影響，開展得不順利可能會導(dǎo)致資源浪費和程序空轉(zhuǎn)，所以在機構(gòu)改革成效顯現(xiàn)、深度發(fā)揮作用的今天，需要再次提高各成員單位對“兩法銜接”工作的重視程度，建議將“兩法銜接”工作納入任職培訓(xùn)中，特別是對領(lǐng)導(dǎo)干部的任職培訓(xùn)中，以領(lǐng)導(dǎo)干部的重視帶動“兩法銜接”工作的良性發(fā)展。推動“兩法銜接”專人負(fù)責(zé)，各行政機關(guān)要加強對“兩法銜接”重要性的宣傳力度，將宣傳工作貫徹到執(zhí)法一線，讓一線的執(zhí)法人員真正了解“兩法銜接”，為后續(xù)“兩法銜接”平臺的使用打下良好的基礎(chǔ)。

（二）強化培訓(xùn)，確?！皟煞ㄣ暯印逼脚_發(fā)揮作用

一方面，要提升“兩法銜接”平臺使用效率。各行政機關(guān)在提高對“兩法銜接”平臺重要性認(rèn)識的前提下，努力提升對“兩法銜接”平臺的使用效率，全力做到應(yīng)錄盡錄，建議各行政機關(guān)指定專人負(fù)責(zé)“兩法銜接”平臺的維護(hù)、管理、溝通、協(xié)調(diào)工作，確?！皟煞ㄣ暯印逼脚_的正常、高效運轉(zhuǎn)；同時要開展廣泛性的培訓(xùn)工作，重點是提高對“兩法銜接”平臺的使用，建議由“兩法銜接”牽頭的行政機關(guān)組織高質(zhì)量的培訓(xùn)，重點解答在使用“兩法銜接”平臺中出現(xiàn)的問題。

另一方面，要提高“兩法銜接”平臺使用的規(guī)范化水平。“兩法銜接”平臺的使用不是簡單地將案件錄入即可，而是應(yīng)將規(guī)范化作為前進(jìn)方向，為下一步“兩法銜接”大數(shù)據(jù)的應(yīng)用打下堅實基礎(chǔ)，因此應(yīng)不斷提高各單位錄入案件的規(guī)范化水平，建議在組織培訓(xùn)的過程中，將規(guī)范化作為應(yīng)知應(yīng)會項，同時各行政機關(guān)在錄入案件過程中也要自覺加強規(guī)范化水平，檢察機關(guān)應(yīng)將各行政機關(guān)的規(guī)范化錄入作為監(jiān)督檢查的重點，通過不同方式，不斷提升“兩法銜接”平臺使用的規(guī)范化水平。

（三）雙向發(fā)力，聚合“兩法銜接”工作的作用

一方面，各行政機關(guān)要建立健全考評機制。建議各行政機關(guān)建立“兩法銜接”的考評機制，通過案件辦理、案件移送和平臺錄入等多維度進(jìn)行考評，督促各行政機關(guān)特別是執(zhí)法人員自覺利用“兩法銜接”機制辦理案件，并規(guī)范地將案件錄入“兩法銜接”平臺。

另一方面，檢察機關(guān)要加大檢查力度。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，要扛起法律監(jiān)督的職責(zé)，自覺將對“兩法銜接”的監(jiān)督納入日常工作中，會同相關(guān)行政機關(guān)以平臺案件檢查為切入點，采取翻閱卷宗、對比臺賬、核對數(shù)據(jù)等多種方式，定期、不定期進(jìn)行檢查，不斷加大檢查力度，促進(jìn)“兩法銜接”工作的健康發(fā)展。