林芝市鄉(xiāng)村振興基層干部治理能力提升研究

西藏大學經(jīng)濟與管理學院 羅雪

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要進一步完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村社區(qū)治理機制，堅持自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，基層治理作為我國國家治理的重要組成部分，其治理成效能直接影響到國家治理的成果。因此，基層干部作為基層治理的主體更是對于實施鄉(xiāng)村治理過程的重要保障，在鄉(xiāng)村治理過程中始終發(fā)揮著承上啟下的重要作用，面對國家的大政方針，承擔著促進農(nóng)村和諧發(fā)展、肩負著創(chuàng)新發(fā)展新農(nóng)村的歷史重任。在當今經(jīng)濟發(fā)展越來越快、發(fā)展機遇越來越多的大背景下，如何能有效抓住現(xiàn)有的資源進而促進所處農(nóng)村的高效發(fā)展，是基層干部隊伍急需考慮和解決的問題，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下提升基層干部治理能力具有重要實踐意義。

一、相關(guān)概念闡述

（一）鄉(xiāng)村振興概念

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在2017年10月十九大報告上由習近平總書記提出來的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時期國家提出的重要舉措，是解決“三農(nóng)”問題的基本舉措，這一舉措是適應(yīng)時代新發(fā)展、現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村發(fā)展面臨新形勢下的新選擇，在鞏固全面脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，促進與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。鄉(xiāng)村振興對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展提出了更高的要求。鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)性的工程，不光強調(diào)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，還必須強化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。在鄉(xiāng)村的發(fā)展過程中，要體現(xiàn)民族的復(fù)興，必然實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。要在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興過程中，加強鞏固和拓展脫貧攻堅的有效成果，持續(xù)推動民族地區(qū)脫貧區(qū)域的發(fā)展和鄉(xiāng)村的振興，是“十四五”期間農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中特別是民族地區(qū)脫貧區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點任務(wù)。隨著林芝市全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的完美收官，林芝市共有6958戶建檔立卡的貧困群眾全部脫貧以及490個貧困村全部退出，標志著林芝市絕對貧困的全面消除。①隨著林芝市全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，使林芝市的基層干部隊伍得到了充分的鍛煉。

（二）治理能力概念

詹姆斯N·羅西瑙（James N. Rosenau）作為最早提出治理的學者之一，他認為統(tǒng)治和治理不能混為一談，并且認為政府不能作為治理的唯一主體。治理相對于統(tǒng)治和管理，通常與政府活動聯(lián)系在一起，主要應(yīng)用于國家對于公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動，治理能力是在公共組織及非公共組織等治理主體以直接或間接的方式參與管理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品及服務(wù)過程中的本領(lǐng)和能力。鄉(xiāng)村治理能力是指鄉(xiāng)村治理的主體對鄉(xiāng)村各種公共事務(wù)進行管理的過程，用以提升鄉(xiāng)村治理的效率和保障鄉(xiāng)村公共利益的手段。提升基層干部的治理能力不僅是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要方法論，同時也是民族地區(qū)基層干部在實施鄉(xiāng)村治理的過程中必須具備的核心內(nèi)容，治理能力是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的主要推動力量。鄉(xiāng)村治理作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，為基層干部實施鄉(xiāng)村治理指明了方向，鄉(xiāng)村治理能力的提升為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施提供了充分的保障。在鄉(xiāng)村振興的實施中，治理成效是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大保障，鄉(xiāng)村治理作為我國國家治理的基石不僅為國家治理奠定了基礎(chǔ)，同時鄉(xiāng)村治理的成效也能對國家治理的實施產(chǎn)生直接的影響。

二、林芝市鄉(xiāng)村振興獲得的成就和挑戰(zhàn)

（一）林芝市鄉(xiāng)村振興過程中獲得的成就

在林芝市全面鞏固脫貧攻堅成果的過程中，隨著林芝市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，林芝市大力實施信息化建設(shè)戰(zhàn)略，大力發(fā)展智慧旅游業(yè)，在面對“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興的新形勢下，林芝市全市上下一心聚焦鞏固脫貧成果、共同推進鄉(xiāng)村振興“兩大任務(wù)”②。2021年以來，林芝市全力促進全市660個已建成的產(chǎn)業(yè)項目的精細化管理，全面提升可持續(xù)發(fā)展能力，確保持續(xù)不斷地發(fā)揮效益。2021年全林芝市脫貧縣統(tǒng)籌整合的資金項目總計達255個，總投資金額達12.66億元，全面促進林芝市產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品的附加值，讓林芝市更多農(nóng)牧民群眾享受到產(chǎn)業(yè)增值所帶來的收益③。

林芝市所編制“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效的銜接和規(guī)劃，將全市503個建制村劃分為三大類，再大力實施百村建設(shè)。2021年就篩選出了100個建制村，同時選出條件較好的村莊作為鄉(xiāng)村振興示范引領(lǐng)村，而條件較差的村莊則作為鄉(xiāng)村振興的重點幫扶對象，努力找尋短板，缺什么補什么，重點補短板弱項，力爭在3到5年內(nèi)實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展整體提升及成效④。

（二）林芝市鄉(xiāng)村振興過程中面臨的挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村振興過程中所面臨的最重要的挑戰(zhàn)就是城市與農(nóng)村不平衡、不充分的發(fā)展，而這種不平衡、不充分已成為現(xiàn)代化的重大問題，在城市化進程加快推進中，鄉(xiāng)村社會利益結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大的變化，人地資源紛紛地進入了市場化限度高、利益高的城市。一旦城市的人地資源涌入過多，就容易導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村資源的空心化，隨著農(nóng)民大量流向城市，農(nóng)村空心化的現(xiàn)象日漸加劇，農(nóng)村的衰落便會隨之而來，進而造成城鄉(xiāng)發(fā)展之間的矛盾逐漸發(fā)展成為當前城鄉(xiāng)關(guān)系的主要矛盾，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村所面臨的問題正是這種城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分問題的矛盾的主要方面。由于歷史社會造成的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問題仍然存在并將存在很長的一段時間，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的問題不僅成為林芝市當前農(nóng)村基層民主發(fā)展的挑戰(zhàn)，同時也是全中國農(nóng)村基礎(chǔ)民主發(fā)展過程中的巨大挑戰(zhàn)。

三、加快提升林芝市鄉(xiāng)村振興基層干部治理能力的迫切性

（一）基層群眾參與度有待提高

在基層治理過程中，基層干部和基層群眾共同作為基層治理的主體，兩者在基層治理中扮演著不同的角色，基層干部作為基層治理的引導(dǎo)者、服務(wù)者，主要圍繞著執(zhí)行上級部門的行政指令、引導(dǎo)國家政策和制度的落實、服務(wù)基層群眾來開展工作?；鶎尤罕娮鳛榛鶎又卫淼膮⑴c者、受益者，在基層治理中，參與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)、監(jiān)督基層治理中基層干部對國家政策的落實和基層建設(shè)的有效實施。基層群眾參與度較低主要體現(xiàn)在兩個方面：一是由于當前農(nóng)村年輕勞動力大量外出，農(nóng)村老齡化問題較為普遍，基層群眾對國家政策的理解能力和接受能力存在差異，容易造成基層群眾對政策和制度的理解產(chǎn)生偏差，基層治理工作難以落實。二是基層群眾作為基層治理的參與者，缺乏參與基層治理的積極性和主動性，遇到基層重大事項由基層干部決定，沒有經(jīng)過村民代表會議論通過，容易使做出的決策缺乏科學性，就會導(dǎo)致基層干部的治理能力弱化，不能有效地滿足廣大人民群眾的利益，從而會影響鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村治理工作的有效開展。

（二）政策分析不到位，缺少治理創(chuàng)新能力

在林芝市實施鄉(xiāng)村振興的過程中，大部分基層干部在鄉(xiāng)村治理的實際工作中仍然習慣于使用許多年前的方法，他們對目前林芝市鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村所面臨的新形勢、新任務(wù)缺少具體的研究和實際分析，不能找出合理解決問題的方法和措施，一旦在實際的工作中出現(xiàn)任何問題，往往采用循規(guī)蹈矩的方式來解決，不能很好地去引導(dǎo)村民去自主地參與到農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理中去。在鄉(xiāng)村治理過程中，部分基層干部對于社會經(jīng)濟能力的把控和規(guī)避經(jīng)濟風險的能力不足，他們往往沒有經(jīng)過系統(tǒng)的學習和培訓，而且農(nóng)村里的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展主要是由基層干部等領(lǐng)導(dǎo)帶頭抓起的，尤其是目前的農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展缺少真正懂得并且能運用經(jīng)濟組織管理以及現(xiàn)代化企業(yè)運營管理專業(yè)知識的基層干部。

（三）缺乏有效的激勵機制

隨著農(nóng)村的發(fā)展空間逐漸擴大，如果后備基層干部的培養(yǎng)和選拔制度不能夠及時完善，選賢任能的責任制度不抓緊落實，則會更加阻礙基層中年輕富有朝氣的有志之士發(fā)揮作用，就會進一步導(dǎo)致人才的流失。缺乏有效的激勵機制主要表現(xiàn)在，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，目前農(nóng)村的基層干部通常會面臨在崗要求高，群眾支持少，出現(xiàn)問題指責多，理解少的現(xiàn)象產(chǎn)生，工作中又缺乏有效的激勵機制。甚至有一些自身素質(zhì)好、能力也強的基層干部在步入工作后就會陷入無法往高處走的困境，缺乏完善的晉升機制，面臨的機會少了，保障也少了，就激發(fā)不了基層干部的上進心。

四、對策建議

（一）提高基層群眾參與度，依法建立公共參與制度

在林芝市實施鄉(xiāng)村振興過程中，嚴格規(guī)范基層干部在處理農(nóng)村事務(wù)過程中的依法行政行為，依法建立基層群眾公共參與機制。注重對基層群眾民主意識和公共參與能力的培養(yǎng)，提高基層群眾的公共參與水平，讓基層群眾參與到基層治理工作中來，讓基層群眾和基層干部一同在基層治理中發(fā)揮有效作用。依法行政、規(guī)范辦事是時代的職責，也是人民群眾對基層干部組織實施管理的過程中最基本的要求。進一步加強民族地區(qū)的村務(wù)公開制度和民主評議基層干部制度，要始終做到用制度來確保林芝市農(nóng)村的民主監(jiān)督程序化。實現(xiàn)基層干部帶頭管理，群眾合法監(jiān)督。

（二）加強基層干部素質(zhì)建設(shè)，做好治理創(chuàng)新能力培訓

在建設(shè)基層干部隊伍時，要放寬晉升渠道，拓寬選人視野，提高基層干部團隊的整體素質(zhì)，建立健全的基層干部競選機制，加快村級黨支書隊伍知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)的調(diào)整。構(gòu)建創(chuàng)新型的選才機制，對基層干部隊伍的人才選拔方式要有創(chuàng)新、求突破。深入開展對基層干部基礎(chǔ)理論知識的培訓和教育，積極地為基層干部的日常培訓教育創(chuàng)造出有利的條件，探索合理的培訓途徑，結(jié)合實際狀況，拓展培訓的內(nèi)容，對林芝市廣大農(nóng)村黨員干部要有計劃、有目的、高效率地進行黨的基本知識培訓，增加對基層干部的市場經(jīng)濟知識和法律知識的培訓，使基層干部增強政治觀念，增強市場經(jīng)濟觀念意識，提高帶領(lǐng)群眾走向富裕的能力和本領(lǐng)。而一些基層的干部和干事們在實際工作中往往面臨著熱情很高但因為自身能力不足、經(jīng)濟視野缺乏和不了解市場條件等情況限制，想在基層真正干成事卻非常的困難。針對這樣的情況要切實做好服務(wù)工作，在基層干部任職期間提供形式多樣、內(nèi)容豐富的培訓，以便于提高基層干部各方面的綜合能力，從而加強基層干部的素質(zhì)建設(shè)。

（三）健全管理機制，完善基層干部績效考評制度

在對基層干部實施管理的過程中，進一步規(guī)范基層干部隊伍管理。規(guī)范開展基層干部鄉(xiāng)村治理工作，有助于進一步提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化水平，以更大的力度來全面推動鄉(xiāng)村振興，在基層干部實施鄉(xiāng)村治理的過程中，提高和改進鄉(xiāng)村治理能力。村級組織在完善基層干部治理能力制度嚴格管理的基礎(chǔ)上，還要對基層干部工作能力進行考核評定。建立符合林芝市實際情況的基層干部合理有效的績效考評機制。堅持每年開展一次對村黨支部的能力綜合考評測試，對于績效考核內(nèi)容評定中有群眾反響好、自身政治素養(yǎng)高、綜合各方面能力強的基層干部向縣級組織部門推薦?？h級組織部門再根據(jù)表現(xiàn)優(yōu)秀的基層干部的實際情況做出相應(yīng)的量化加分獎勵或者是錄用公務(wù)員推優(yōu)報考等獎勵措施，以此來提高基層干部崗位的吸引力。再從民族地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)、黨員隊伍建設(shè)及村配備的基礎(chǔ)設(shè)施改善等多方面的內(nèi)容，實行年度考核，對圓滿完成任務(wù)及成績突出的給予一定的獎勵，注重優(yōu)勝劣罰的制度，做到重用德才兼?zhèn)浜推綍r表現(xiàn)優(yōu)異者，降免平庸無為渾水摸魚者，處分違法亂紀者，根據(jù)基層干部隊伍的實際情況制定出嚴格的獎勵與懲罰的規(guī)章制度并且嚴格執(zhí)行。結(jié)合林芝市地方實際情況，制定出科學合理的考核管理方法和監(jiān)督機制，從而對基層干部進行有效管理，讓基層干部的工作始終落實在制度的管理之下。

五、結(jié)論

基層干部作為新時代的農(nóng)村干部，要不斷地提升自己的業(yè)務(wù)素質(zhì)能力，為人民做實事。首先，在實施基層治理的過程中有效落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的執(zhí)行和實施，在基層治理中，基層干部要不斷地提升和加強自身的思想建設(shè)、提高治理能力和治理水平，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展以及社會穩(wěn)定做出更大的貢獻。其次，要提高基層群眾參與基層治理的積極性和主動性，把提高治理能力作為群眾對基層干部監(jiān)督管理的重要任務(wù)。加強和完善對基層干部的監(jiān)督管理機制，不僅要實現(xiàn)上級任務(wù)的執(zhí)行，更要負責任滿足群眾的要求，從而全面提升基層干部在推動農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、基層治理等各方面的專業(yè)精神和專業(yè)能力，加強基層干部的實踐鍛煉，從社會發(fā)展實際情況出發(fā)滿足群眾的要求，這是不僅是檢驗基層干部的擔當能力，更是基層農(nóng)村良好發(fā)展的表現(xiàn)。

注釋

①西藏林芝：每年100村，有效銜接鄉(xiāng)村振興，中國西藏網(wǎng)，2021年4月15日，http://www.tibet.cn/cn/news/yc/202104/t20210415_6990463.html.

② 西藏林芝市努力打造鄉(xiāng)村振興樣板：產(chǎn)業(yè)興旺群眾富裕，西藏日報，2021年10月26日，http://tibet.cn/cn/fp/202110/t20211026_7084119.html.

③西藏林芝市努力打造鄉(xiāng)村振興樣板：產(chǎn)業(yè)興旺群眾富裕，西藏日報，2021年10月26日，http://tibet.cn/cn/fp/202110/t20211026_7084119.html.

④西藏林芝市努力打造鄉(xiāng)村振興樣板：產(chǎn)業(yè)興旺群眾富裕，西藏日報，2021年10月26日，http://tibet.cn/cn/fp/202110/t20211026_7084119.html.