兩權(quán)分離背景下公共體育場(chǎng)館委托經(jīng)營(yíng)管理模式的應(yīng)用

江蘇省無(wú)錫市體育中心 鄧卓君

一、委托經(jīng)營(yíng)管理模式概念

委托經(jīng)營(yíng)管理指的是在資產(chǎn)所有權(quán)不進(jìn)行變更的情況下，將資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。兩權(quán)分離背景下公共體育場(chǎng)館委托經(jīng)營(yíng)管理模式，指的是政府將已建成的公共體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或組織，讓其代替政府進(jìn)行公共體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理。其中，經(jīng)營(yíng)權(quán)是存在一個(gè)特定的期限，不是無(wú)期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，并且政府在一定條件下，可以收回經(jīng)營(yíng)方的經(jīng)營(yíng)權(quán)。在約定期限后，經(jīng)營(yíng)方應(yīng)將公共體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還給政府。具體的流程為：政府在建設(shè)公共體育場(chǎng)館后，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)轉(zhuǎn)讓公共體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)權(quán)，在合同約定期滿后，企業(yè)將公共體育場(chǎng)館移交給政府，再重復(fù)上述流程。

二、我國(guó)體育場(chǎng)館兩權(quán)分離的政策梳理

我國(guó)政府在積極引導(dǎo)體育場(chǎng)館兩權(quán)分離改革，從“引入現(xiàn)代企業(yè)制度激發(fā)公共體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理模式”到《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的“探索大型體育場(chǎng)館實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離工作”。國(guó)務(wù)院、中共中央發(fā)布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》提出要實(shí)行體育場(chǎng)館所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離改革工作?？梢钥闯觯苿?dòng)將成為我國(guó)公共體育場(chǎng)館兩權(quán)分離，應(yīng)用委托經(jīng)營(yíng)管理模式的重要力量。

三、公共體育場(chǎng)館應(yīng)用委托經(jīng)營(yíng)管理模式的重要性

（一）減輕財(cái)政壓力

隨著社會(huì)的發(fā)展，人民也越來(lái)越重視運(yùn)動(dòng)健身，這也對(duì)政府規(guī)劃提出了新的要求。為響應(yīng)人民的訴求，我國(guó)政府也提高了對(duì)于公共體育場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目的投資、發(fā)展。但是公共體育場(chǎng)館的前期建設(shè)資金投入較大，并且其存在公益屬性，資金回報(bào)效率低下。這也說(shuō)明在針對(duì)公共體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)中，只依靠政府進(jìn)行公共體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理存在不足，會(huì)讓政府的財(cái)政壓力變大。為了解決這一問(wèn)題，在兩權(quán)分離的背景下采用公共體育場(chǎng)館委托經(jīng)營(yíng)管理模式，可以有效緩解政府的壓力。同時(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓可以讓政府獲取一定的財(cái)政收入，用來(lái)緩解建設(shè)公共體育場(chǎng)館帶來(lái)的財(cái)政壓力，從而可以建設(shè)、規(guī)劃新的體育設(shè)施。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的許可，可以讓民間資本流入公共體育場(chǎng)館管理經(jīng)營(yíng)，減少地方政府大量的財(cái)政投入，使地方體育可持續(xù)發(fā)展。

（二）提高場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)效率

兩權(quán)分離背景下應(yīng)用公共體育場(chǎng)館委托經(jīng)營(yíng)管理模式，可以讓社會(huì)資本流入，讓資本參與體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)管理工作[3]。資本的流入帶來(lái)的不僅是收入上的提高，還可以讓高效的企業(yè)管理模式應(yīng)用于體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)管理中，在提高場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)效率的前提下優(yōu)化公共體育場(chǎng)館的服務(wù)質(zhì)量。

（三）避免國(guó)有資產(chǎn)流失

公共體育場(chǎng)館是政府投資，完成了前的期規(guī)劃、后期的建設(shè)。如果將公共體育場(chǎng)館讓與資本，就會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。但是應(yīng)用委托經(jīng)營(yíng)管理模式，在對(duì)公共體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)中，只涉及經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，在一定條件下政府可以對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行回收。比如合同期限到期、經(jīng)營(yíng)方存在違規(guī)經(jīng)營(yíng)等情況。加強(qiáng)對(duì)公共體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)方的監(jiān)督，采取完善的監(jiān)督體系、評(píng)價(jià)體系，保證政府對(duì)公共體育場(chǎng)館的控制權(quán)。

（四）盤活存量資源、擴(kuò)建增量場(chǎng)館

應(yīng)用委托經(jīng)營(yíng)管理模式可以盤活我國(guó)現(xiàn)有公共體育場(chǎng)館的存量資產(chǎn)，優(yōu)化公共體育場(chǎng)館資源配置，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的升值，推進(jìn)公共體育場(chǎng)館的改革。應(yīng)用委托經(jīng)營(yíng)管理模式，可以減少政府后期財(cái)政支出的同時(shí)，引入社會(huì)資本流入公共體育場(chǎng)館，為政府緩解壓力。政府可以引導(dǎo)社會(huì)資本去擴(kuò)建增量公共體育場(chǎng)館，為人民提供更好的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)到2025年，全國(guó)人均體育場(chǎng)館場(chǎng)地面積達(dá)到2 平方米的目標(biāo)。

四、兩權(quán)分離背景下公共體育場(chǎng)館委托經(jīng)營(yíng)管理模式優(yōu)化建議

（一）制定運(yùn)營(yíng)方的準(zhǔn)入、退出標(biāo)準(zhǔn)

為了保證公共體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后得到妥善經(jīng)營(yíng)，就必須對(duì)經(jīng)營(yíng)方的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的審核，并且制定相關(guān)的準(zhǔn)入、退出標(biāo)準(zhǔn)。

（1）通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外公共體育場(chǎng)館委托經(jīng)營(yíng)的案例，分析運(yùn)營(yíng)方所擁有的資質(zhì)，并且通過(guò)對(duì)成功案例的分析，找到委托經(jīng)營(yíng)成功的特點(diǎn)，對(duì)相關(guān)運(yùn)營(yíng)方資質(zhì)的指標(biāo)進(jìn)行制定，并以此完善我國(guó)公共體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)方的準(zhǔn)入評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

（2）通過(guò)建立互聯(lián)網(wǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制，通過(guò)消費(fèi)者的評(píng)價(jià)、信用積分、設(shè)施維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)制定綜合性的退出規(guī)則。

同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益兩方面對(duì)運(yùn)營(yíng)方進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)出現(xiàn)不良、不適的情況時(shí)，通過(guò)退出機(jī)制予以淘汰。通過(guò)完善退出機(jī)制，將違規(guī)違法、能力不足、服務(wù)不佳的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)企業(yè)淘汰，支持經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰ν怀龅倪\(yùn)營(yíng)企業(yè)，并通過(guò)整合重組等方式，來(lái)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)。

（二）完善場(chǎng)館委托受托契約體系

當(dāng)公共體育場(chǎng)館進(jìn)行委托經(jīng)營(yíng)時(shí)，委托方與被委托方之間就形成了委托受托關(guān)系[4]。委托方為了確保公共體育場(chǎng)館在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后可以正常的經(jīng)營(yíng)，并且符合其公益性質(zhì)，不進(jìn)行掠奪性的短期經(jīng)營(yíng)，應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)督體系對(duì)經(jīng)營(yíng)方進(jìn)行約束。在進(jìn)行公共體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的一方，由于獲取了一定時(shí)間內(nèi)體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，因此也需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。為了確保公共體育場(chǎng)館與運(yùn)營(yíng)方之間嚴(yán)格的履行所托責(zé)任，就需要建立完善的公共體育場(chǎng)館委托受托契約體系。

由于我國(guó)進(jìn)行體育場(chǎng)館委托經(jīng)營(yíng)管理的時(shí)間較短，尚未積累一定的經(jīng)驗(yàn)，所以在建立、完善委托受托契約體系時(shí)的主要目標(biāo)是維護(hù)公共體育場(chǎng)館的公益性質(zhì)，并確定經(jīng)營(yíng)方在經(jīng)營(yíng)期間需要遵守的內(nèi)容。委托方需要制定運(yùn)營(yíng)方的公共服務(wù)內(nèi)容，并且根據(jù)階段性的評(píng)估，動(dòng)態(tài)地進(jìn)行調(diào)整，以確保公共體育場(chǎng)館的公益性質(zhì)。比如，在進(jìn)行公共體育場(chǎng)館確定運(yùn)營(yíng)方后，雙方需要簽訂合同，合同中需要寫明公共體育場(chǎng)館基本建筑情況、委托運(yùn)營(yíng)期限等，并且需要附加經(jīng)營(yíng)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)方需要完成的考核內(nèi)容、考核指標(biāo)、資質(zhì)的評(píng)估、各類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的評(píng)估、管理人員的素質(zhì)水平、水電的安排、費(fèi)用的安排、安全維護(hù)問(wèn)題以及公共服務(wù)部分免費(fèi)開(kāi)放的具體項(xiàng)目細(xì)則、體育場(chǎng)館開(kāi)放時(shí)間等。

（三）構(gòu)建公益性服務(wù)價(jià)值補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制

構(gòu)建公共體育場(chǎng)館委托經(jīng)營(yíng)管理模式時(shí)需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境、制度環(huán)境、當(dāng)?shù)厝梭w育喜好傾向等方面，并且需要維護(hù)體育場(chǎng)館公益性服務(wù)價(jià)值。公共體育場(chǎng)館作為公益性服務(wù)項(xiàng)目，就需要按照提供公益服務(wù)的內(nèi)容來(lái)衡量其價(jià)值，改變傳統(tǒng)的補(bǔ)償機(jī)制，采用直接補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)對(duì)其公益方面進(jìn)行補(bǔ)償。公共體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)管理必須體現(xiàn)其公益性，需要制定科學(xué)的公益時(shí)間開(kāi)放體育場(chǎng)館。對(duì)于定價(jià)方面需要在科學(xué)的測(cè)算基礎(chǔ)上進(jìn)行定價(jià)，并要通過(guò)政府聽(tīng)證，參考社會(huì)各界的意見(jiàn)，確保公共體育場(chǎng)館的公益性。

在公共體育場(chǎng)館開(kāi)放期間，劃定公益開(kāi)放時(shí)間與非公益開(kāi)放時(shí)間。目前對(duì)公共體育場(chǎng)館的公益開(kāi)放時(shí)間、開(kāi)放場(chǎng)次、開(kāi)放服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價(jià)格、考核機(jī)制尚未制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，可以先設(shè)立相應(yīng)的公共體育場(chǎng)館公益補(bǔ)償基金，也可以通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式來(lái)補(bǔ)償，然后在體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中根據(jù)政策的變動(dòng)以及市場(chǎng)的變化再做調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公共體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)走向市場(chǎng)化。

（四）協(xié)同運(yùn)營(yíng)方統(tǒng)籌公益性服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)

開(kāi)放公共體育場(chǎng)館的服務(wù)市場(chǎng)，吸引社會(huì)上各類資金的流入以完善公共體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)范圍，是目前公共體育場(chǎng)館走出運(yùn)營(yíng)困境的必然選擇。在公共體育場(chǎng)館的責(zé)任以及市場(chǎng)的推動(dòng)下，政府協(xié)同運(yùn)營(yíng)方統(tǒng)籌公益性服務(wù)與經(jīng)營(yíng)類服務(wù)，是公共體育場(chǎng)館委托管理模式長(zhǎng)期且穩(wěn)定運(yùn)行的重要前提。

公益性服務(wù)是公平原則的根基，但是經(jīng)營(yíng)性服務(wù)是以效率為第一要素。公益性服務(wù)，是政府長(zhǎng)期以來(lái)提供給大眾的福利，公益性服務(wù)是公共體育場(chǎng)館的根本，為了提高體育場(chǎng)館的經(jīng)濟(jì)效益就必須進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性服務(wù)。公益性服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)之間并不沖突，經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)去協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。公益性服務(wù)是提供給大眾的福利，公共體育場(chǎng)館作為社會(huì)公益性場(chǎng)所也承擔(dān)著為人民服務(wù)的義務(wù)。所以，在進(jìn)行公共體育場(chǎng)館委托經(jīng)營(yíng)后，不能損害大眾的權(quán)益。經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的前提是付費(fèi)，運(yùn)營(yíng)方為了獲得經(jīng)濟(jì)效益需要去迎合市場(chǎng)、消費(fèi)者的需求，并且不斷提高產(chǎn)品的質(zhì)量，以擴(kuò)大其核心競(jìng)爭(zhēng)力?，F(xiàn)階段在建立公共體育場(chǎng)館委托管理經(jīng)營(yíng)模式中，需要市場(chǎng)化運(yùn)作公共體育場(chǎng)館，同時(shí)需要進(jìn)行科學(xué)的管理，讓其公益性服務(wù)的內(nèi)核促進(jìn)運(yùn)營(yíng)方經(jīng)濟(jì)效益的提高。將公益性服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益雙向發(fā)展。

（五）邀請(qǐng)運(yùn)營(yíng)方參與場(chǎng)館設(shè)計(jì)

采用委托經(jīng)營(yíng)管理模式運(yùn)作公共體育場(chǎng)館，雖然運(yùn)營(yíng)方不參與體育場(chǎng)館項(xiàng)目的論證、立項(xiàng)、建設(shè)等，減少了前期的投入成本，但正是由于未參與前期準(zhǔn)備工作，可能會(huì)產(chǎn)生體育場(chǎng)館建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)產(chǎn)生分歧。比如，體育場(chǎng)館內(nèi)設(shè)施的建設(shè)不合理，導(dǎo)致部分健身器材不能投入使用，導(dǎo)致體育場(chǎng)館的利用率較低，影響運(yùn)營(yíng)方的經(jīng)濟(jì)效益。

為了提高公共體育場(chǎng)館的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)公共體育場(chǎng)館經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益共同提高，建議在規(guī)劃新的公共體育場(chǎng)館時(shí)，雖然以政府為主導(dǎo)，但是在建設(shè)公共體育場(chǎng)館環(huán)節(jié)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)可以邀請(qǐng)運(yùn)營(yíng)方參與規(guī)劃。為了提高體育場(chǎng)館的使用率，其在體育場(chǎng)館規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)就需要考慮到配套服務(wù)以及“以館養(yǎng)館”問(wèn)題。

比如，在體育場(chǎng)館中提供住宿、餐飲、體育超市等配套服務(wù)，需要運(yùn)營(yíng)方提前參與到體育場(chǎng)館的項(xiàng)目論證，讓體育場(chǎng)館的空間布局符合運(yùn)營(yíng)方后期的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，以降低由于設(shè)計(jì)不合理而帶給運(yùn)營(yíng)方的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（六）建立強(qiáng)有力的監(jiān)督約束機(jī)制

在公共體育場(chǎng)館委托經(jīng)營(yíng)模式下，體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)權(quán)歸經(jīng)營(yíng)方所有，為了避免意外的發(fā)生，必須建立強(qiáng)有力的監(jiān)督約束機(jī)制。在進(jìn)行招標(biāo)階段，政府需要將經(jīng)營(yíng)方招投信息透明化、公開(kāi)化處理，同時(shí)明確經(jīng)營(yíng)方的經(jīng)營(yíng)范圍，利用法律手段來(lái)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)方的經(jīng)營(yíng)管理監(jiān)督，促使經(jīng)營(yíng)方在經(jīng)營(yíng)體育場(chǎng)館的過(guò)程中為大眾提供具有社會(huì)福利性質(zhì)的公共服務(wù)。公共體育場(chǎng)館需要建立相關(guān)的評(píng)估部門，結(jié)合學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)、專家等權(quán)威人士組建第三方評(píng)估部門，構(gòu)建一個(gè)區(qū)域性、動(dòng)態(tài)性的評(píng)估體系。政府在權(quán)責(zé)劃分時(shí)期，需要結(jié)合市場(chǎng)變化、民眾的需求以及其他實(shí)際情況，讓經(jīng)營(yíng)方承擔(dān)起公共體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)的相應(yīng)責(zé)任。

五、結(jié)論

委托經(jīng)營(yíng)模式，是對(duì)原有的行政管理體系的一個(gè)補(bǔ)充，針對(duì)的是在傳統(tǒng)模式下公共體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)能力不足、服務(wù)質(zhì)量較差等一系列問(wèn)題。在實(shí)行公共體育場(chǎng)館委托時(shí)需要注意不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)、不同消費(fèi)水平下的公共體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的差距，在各個(gè)環(huán)節(jié)需要加強(qiáng)平衡，完成公共體育場(chǎng)館社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙向提升。