基于COSO內(nèi)控框架對高校預(yù)算管理的研究*

川北醫(yī)學(xué)院 馮燕

通過了解國內(nèi)外以及高校預(yù)算的現(xiàn)狀，同時借鑒與研究COSO 內(nèi)部控制的框架理論，分析當(dāng)前預(yù)算管理中存在的一些不足，結(jié)合COSO 內(nèi)控框架的五個要素，通過對預(yù)算工作基于COSO 內(nèi)控框架要素的實施情況的了解，尋求措施用于優(yōu)化預(yù)算的環(huán)境控制、建立起預(yù)算的風(fēng)險評估機制、優(yōu)化高校預(yù)算的管理、完善預(yù)算的監(jiān)督體系，提升高校資金使用效率與財務(wù)預(yù)算的控制。

一、高校預(yù)算管理與內(nèi)部控制研究的現(xiàn)狀

（一）高校預(yù)算管理研究現(xiàn)狀

從預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩個方面來了解當(dāng)前高校預(yù)算管理。

一方面是預(yù)算編制，每年各高校都會依據(jù)財政部與教育部的相關(guān)要求開展預(yù)算的編制工作，遵循“量入為出、收支平衡”的原則，結(jié)合以前年度預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余情況以及上一年預(yù)算執(zhí)行的情況，進(jìn)行新一年度的預(yù)算編制。

另一方面是預(yù)算執(zhí)行，各高校都是按照批復(fù)的預(yù)算來安排當(dāng)年的各項收支，并在執(zhí)行過程中遵守預(yù)算的嚴(yán)肅性、程序性，嚴(yán)格執(zhí)行各項收支活動。從高校預(yù)算管理的總體情況來看，高校預(yù)算工作是在財政部和教育部的要求及指導(dǎo)下進(jìn)行的，但是對于財政經(jīng)費的落實情況以及資金的使用效益情況仍需進(jìn)一步研究。

（二）內(nèi)部控制研究現(xiàn)狀

綜合國內(nèi)外的情況可知，對于相對發(fā)達(dá)的國家，高校的管理模式與內(nèi)部控制與企業(yè)的管理模式、內(nèi)部結(jié)構(gòu)是一致的，企業(yè)、高校也要服從于國家發(fā)布的內(nèi)部控制相關(guān)的法規(guī)。追根溯源可以發(fā)現(xiàn)，最開始提出內(nèi)部控制主要是為了保護(hù)公司的財務(wù)信息，反對那些虛假欺詐信息。

后來，出臺了COSO 內(nèi)控框架，對于企業(yè)內(nèi)部控制來說，它的出現(xiàn)是跨時代的象征。2016年我國在遵循高校內(nèi)部控制的原則下，根據(jù)高校內(nèi)部控制的理論知識，結(jié)合對當(dāng)前高校經(jīng)濟(jì)與高校管理的情況進(jìn)行的分析，對于整個內(nèi)控管理涉及流程的問題提出了具有針對性的建議與解決方法。

二、預(yù)算管理在COSO 內(nèi)控框架下有良好的適用性

目前來看，不管是理論界還是實務(wù)界，基本已經(jīng)認(rèn)可COSO 內(nèi)部控制框架的權(quán)威。不論是我國實施的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》還是與行政事業(yè)單位相關(guān)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，其確立都是借鑒了COSO 內(nèi)控框架的五大要素的內(nèi)容。

對于COSO 內(nèi)控框架的五大要素分開來說，其一是對環(huán)境的控制。它的構(gòu)成主要包括治理結(jié)構(gòu)與人資政策以及組織文化等，與預(yù)算的控制環(huán)境類似，對于能夠順利開展預(yù)算的管理活動，控制環(huán)境起主要作用，而且可以從控制環(huán)境的情況了解到預(yù)算的執(zhí)行情況。

其二是對風(fēng)險的評估。因為經(jīng)濟(jì)在社會發(fā)展中也是要面臨許多風(fēng)險，進(jìn)行很多風(fēng)險影響的預(yù)算規(guī)劃。從一定的意義上講，這可以讓預(yù)算管理在更高效的同時防范風(fēng)險。

其三是對活動的控制。其中，不相容崗位的分離、會計相關(guān)系統(tǒng)的控制、授權(quán)審批的控制等，對于預(yù)算管理來說都應(yīng)加入管控手段。

其四是加強信息與溝通。它主張在高校內(nèi)部之間、內(nèi)部與外部之間，對于出現(xiàn)的各方面的信息可以實現(xiàn)順暢溝通與預(yù)算信息校正，一定程度上加強了預(yù)算管理的有效性。

其五是強化監(jiān)督。在內(nèi)控管理中注重內(nèi)部與外部的監(jiān)督職能，內(nèi)外部的監(jiān)督可以及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中的不足環(huán)節(jié)，通過優(yōu)化管理過程，實現(xiàn)預(yù)算的透明化。

三、高校預(yù)算管理存在的問題

（一）對預(yù)算不夠重視，且沒有一定的風(fēng)險意識

當(dāng)前高校對于與預(yù)算管理相關(guān)的管理理念相對比較缺乏，而且對于預(yù)算管理沒有全部員工一起參與的共識。對于高校內(nèi)的大多數(shù)普通員工而言，在他們的觀念里認(rèn)為預(yù)算管理是財務(wù)部門的事情，其所在部門及員工僅僅配合財務(wù)部門工作就可以了，沒有對預(yù)算管理產(chǎn)生足夠的重視，導(dǎo)致財務(wù)工作人員在進(jìn)行預(yù)算工作時，不能從業(yè)務(wù)部門獲得積極主動的支持，增加了預(yù)算管理過程中出現(xiàn)問題的可能性。受思想固化的影響，部分人認(rèn)為預(yù)算就是單純的申請撥款，沒有意識到預(yù)算的控制功能。部分高校員工缺乏對預(yù)算管理業(yè)務(wù)的風(fēng)險意識，受傳統(tǒng)思想觀念影響，一些高校工作人員認(rèn)為高校的資金是國家財政撥款的，如果不出現(xiàn)校內(nèi)人員貪腐，就不會出現(xiàn)比較大的風(fēng)險，所以在內(nèi)部控制與預(yù)算管理方面沒有投入足夠的關(guān)注度。

（二）預(yù)算部門協(xié)調(diào)不夠，信息溝通不暢

目前高校預(yù)算編制的工作還是由財務(wù)部門主要負(fù)責(zé)的，對于一個相對完整的預(yù)算管理機制而言，其工作包含很多，如預(yù)算最終決策的審批，預(yù)算資料的編制、預(yù)算的執(zhí)行、決算以及預(yù)算的分析等。計算機的使用確實為預(yù)算管理工作帶來了一定的便利。

但是，它只能處理業(yè)務(wù)層面上的工作，預(yù)算相關(guān)的信息主要是以數(shù)據(jù)表格的方式在高校內(nèi)部流動，相對來說比較滯后和靜態(tài)，當(dāng)管理人員收到相關(guān)信息后，無法對預(yù)算執(zhí)行的當(dāng)下情況進(jìn)行及時分析和研判。

此外，在進(jìn)行預(yù)算相關(guān)的工作時，財務(wù)相關(guān)的工作人員與預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)工作人員不能及時進(jìn)行有效的信息交流和溝通，出現(xiàn)財務(wù)部門在資金分配上了解情況而在資金支出方面不了解情況，從而出現(xiàn)資金使用不當(dāng)?shù)膯栴}，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。

（三）預(yù)算編制粗糙，不能落實執(zhí)行

從兩個方面來說預(yù)算編制粗糙的問題。首先，高校在進(jìn)行預(yù)算編制時，沒有確定的戰(zhàn)略規(guī)劃，只依據(jù)學(xué)校的年度計劃或者當(dāng)年的工作要點開展預(yù)算編制工作。雖然說現(xiàn)在許多高校已經(jīng)制定了相對長期的高校發(fā)展規(guī)劃，但這也只是制定了發(fā)展規(guī)劃，并沒有把它與高校的預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一聯(lián)系與緊密結(jié)合。其次，對于高校各部門的預(yù)算在編制時應(yīng)該采用零基預(yù)算的方法，但實際情況是高校在實施的過程中，并不能實現(xiàn)使用零基預(yù)算，而是采用增量預(yù)算，從而導(dǎo)致出現(xiàn)有錢的院系會更有錢，沒有錢的院系一直得不到錢的情況。

（四）不全面的預(yù)算考評，導(dǎo)致監(jiān)督機制不能正常運行

從當(dāng)前的現(xiàn)狀可知，高校在預(yù)算工作中，大多把關(guān)注的重點放在了前期預(yù)算編制工作和中期執(zhí)行預(yù)算的過程中，僅僅考慮了預(yù)算編制是否存在問題需要調(diào)整，預(yù)算指標(biāo)與實際的開支情況是否一致，預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，并沒有對預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的差異進(jìn)行分析，并找到相關(guān)的責(zé)任人，這樣得到的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果并不能對接下來的預(yù)算管理工作起到改進(jìn)作用。高校在對預(yù)算進(jìn)行考評方面也存在問題，在實際工作中，通過對“預(yù)算執(zhí)行率”以及“預(yù)算完成率”的考評結(jié)果來看，對預(yù)算的考評是片面的，需要建立更加精細(xì)的預(yù)算考評機制，應(yīng)該有具體的目標(biāo)，在執(zhí)行過程中有監(jiān)控部門，預(yù)算完成后有評價，評價完成后對評價結(jié)果意見反饋，對反饋的意見進(jìn)行分析和研判并應(yīng)用到實際的工作中。但目前高校的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)還沒有完全發(fā)揮應(yīng)有的作用，多數(shù)高校的預(yù)算監(jiān)督工作，還是由財務(wù)部門負(fù)責(zé)進(jìn)行的，無法讓內(nèi)部監(jiān)督功能的實施得到相對的客觀性與可靠性。

從目前的形勢來看，對于高校內(nèi)部審計來說，財務(wù)信息的審核與重大項目的審計是主要的工作，而對高校預(yù)算執(zhí)行情況還沒有進(jìn)行專項的審計。

理論上，在高校從事預(yù)算監(jiān)督的工作人員必須了解學(xué)校各項財務(wù)收入與支出情況，并且具備相應(yīng)的專業(yè)技能和素養(yǎng)。但是從實際的反饋情況可以看出，由于專業(yè)人員缺乏、地位不高、方式方法落后等原因，導(dǎo)致預(yù)算考評機制存在于形式上。

四、基于COSO 內(nèi)控框架對高校預(yù)算管理的優(yōu)化路徑

對高校預(yù)算管理的問題進(jìn)行分析，可以明確在高校預(yù)算的管理中應(yīng)就兩個目標(biāo)對其進(jìn)行合理改進(jìn)和完善。

其一是明確預(yù)算的合規(guī)性，其二是完善預(yù)算的績效性。高校預(yù)算的風(fēng)險評估為出發(fā)點，對預(yù)算的流程進(jìn)行多方面全方位的梳理，分析找到預(yù)算管理中存在的問題。借助現(xiàn)在預(yù)算管理中科技的應(yīng)用，通過信息系統(tǒng)，針對整個預(yù)算管理體制系統(tǒng)，落實并優(yōu)化從開始的確立發(fā)展規(guī)劃，接下來對預(yù)算進(jìn)行編制，編制后的執(zhí)行，以及對預(yù)算執(zhí)行后的績效評價和結(jié)果反饋的整個流程進(jìn)行把控。

結(jié)合COSO 內(nèi)控框架的五個要素的要點，從對預(yù)算環(huán)境的優(yōu)化、風(fēng)險評估機制的確立、對整個預(yù)算進(jìn)行閉環(huán)的管理、注重對預(yù)算的重點環(huán)節(jié)進(jìn)行把控、加強預(yù)算各個環(huán)節(jié)的交流和溝通，最后對預(yù)算監(jiān)督落實到位。

（一）對高校的預(yù)算控制環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化，并提高預(yù)算的觀念和責(zé)任

對于高校來說，如果要想把預(yù)算管理的工作做好，學(xué)校內(nèi)各個部門的配合是非常關(guān)鍵的。只有學(xué)校內(nèi)各個部門相互配合，在學(xué)校資源的分配方面才能更加合理和科學(xué)。明確預(yù)算目標(biāo)并把責(zé)任目標(biāo)細(xì)化分層，落實到每個業(yè)務(wù)部門，并且加強各個部門的協(xié)調(diào)，加快預(yù)算執(zhí)行的效率，對高校的預(yù)算管理形成成本與效益關(guān)系的理念，增強高校內(nèi)工作人員對績效預(yù)算的理解，重視對相應(yīng)資金投入后的效益產(chǎn)出，通過加強對高校預(yù)算管理工作的重視，細(xì)化并落實高?，F(xiàn)行的預(yù)算管理工作，提升高校內(nèi)工作人員的預(yù)算責(zé)任意識，并及時對參與預(yù)算相關(guān)的人員進(jìn)行培訓(xùn)。

（二）完善預(yù)算管理決策程序,加強預(yù)算執(zhí)行控制

高校應(yīng)明確預(yù)算管理機構(gòu)的構(gòu)成，明確各個崗位的職責(zé)分工，根據(jù)決策程序?qū)γ總€崗位的權(quán)限進(jìn)行量化。高校應(yīng)組建預(yù)算管理委員會，負(fù)責(zé)制定預(yù)算的相關(guān)政策及方案，協(xié)調(diào)解決執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)的各種問題，組織開展工作，保障工作的順利執(zhí)行。高校的校長可以作為負(fù)責(zé)人，各個處如財務(wù)處、教務(wù)處、人事處等作為委員，確保與預(yù)算相關(guān)的各項工作得以順利開展。

其主要任務(wù)大致包括以下幾個方面：合理制定預(yù)算目標(biāo)，預(yù)算相關(guān)制度的制定與實施，對預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果的考核評價等。針對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要加強執(zhí)行過程中和執(zhí)行后的內(nèi)控管理。對于項目支出，如批量采購、基礎(chǔ)化設(shè)施建設(shè)等，要反復(fù)研討、論證其必要性、合理性，必要時可以請求相關(guān)專業(yè)人員予以協(xié)助。對于需要追加預(yù)算的資金支出，要開會進(jìn)行反復(fù)周密的討論、研磨、論證，確定是否存在其必要性，以確保資金效益的最大化。同時，明確預(yù)算執(zhí)行中的各個要求，規(guī)范項目的執(zhí)行，嚴(yán)格按照教育部的要求，加速對于預(yù)算的執(zhí)行，及時反饋項目的執(zhí)行情況，提高相關(guān)資金的使用效率。

（三）促進(jìn)高校預(yù)算信息系統(tǒng)建設(shè)

高校應(yīng)該發(fā)揮其長處，建設(shè)高校預(yù)算信息系統(tǒng)。

首先，高校應(yīng)該充分運用數(shù)據(jù)分析，借助計算機強大的數(shù)據(jù)處理、質(zhì)控的能力，結(jié)合工作，對學(xué)校的各部門收支狀況進(jìn)行經(jīng)常性的統(tǒng)計分析研究，并根據(jù)具體情況進(jìn)行適時修訂調(diào)整，階段性提供預(yù)算執(zhí)行情況分析報告，為以后的資金分配提供一定的價值考量。其次，各業(yè)務(wù)部門可以將各項預(yù)算收支匯總至該信息系統(tǒng)中，充分實現(xiàn)各項信息的數(shù)據(jù)化，使得數(shù)據(jù)的調(diào)取更為簡便、快捷，透明化，實現(xiàn)高校對預(yù)算信息的全面掌控。當(dāng)發(fā)現(xiàn)重大差異時要及時報告，請有關(guān)部門進(jìn)行分析討論，指出其差異存在的問題，并進(jìn)一步商討解決方案，從中汲取教訓(xùn)，保證以后的工作順利開展。

（四）建立高校預(yù)算風(fēng)險評估機制，構(gòu)建預(yù)算績效評價體系

眾所周知，考核評價在目前的經(jīng)濟(jì)活動中越來越占據(jù)著主導(dǎo)地位，是高校預(yù)算風(fēng)內(nèi)控管理的重要環(huán)節(jié)。高校不能僅把預(yù)算作為一串沒有生命力的數(shù)字、財政撥款的憑證，而忽視了其龐大的控制功能。預(yù)算的控制功能同時也需要強有力的監(jiān)督指導(dǎo)，這自然而然促成了考核評價的誕生。具體實施中，可以以績效為中心，監(jiān)督部門進(jìn)行綜合評定。高校應(yīng)該組建監(jiān)督部門，建立完善的高校預(yù)算風(fēng)險評估機制，包括從預(yù)算、采購、支出，到最后的確定合同等各項指標(biāo)明細(xì)，分析其間流程可能存在的各種隱患，及時制定相關(guān)應(yīng)對措施，予以規(guī)避。例如，預(yù)算執(zhí)行單位收入支出是否合理，是否遵守各項規(guī)章制度，是否?？顚Ｓ玫?。及時了解各部門之間的溝通協(xié)調(diào)效果，人員配置是否合理，預(yù)算額度與實際支出是否相差過大，項目精度、進(jìn)度等是否符合要求等。

首先，主要是對高校預(yù)算的資源配置及風(fēng)險控制方面進(jìn)行合理評價，予以打分。如各項收支是否符合規(guī)定流程，各部門資源配置比例是否合理，是否符合該部門發(fā)展需要，預(yù)算調(diào)整的具體原因及是否有必要，是否符合相關(guān)程序。

其次，對預(yù)算整體流程的各項環(huán)節(jié)執(zhí)行程度及最終效果進(jìn)行評價，查看預(yù)算收入有無隱藏，中途是否私自設(shè)立項目、提高收費，各項支出是否按原定計劃執(zhí)行。若沒有按照原定計劃，具體原因是什么，是否存在?？钏接玫惹闆r，看結(jié)果是否符合最初的目標(biāo)，是否達(dá)到預(yù)期，整體過程是否符合各項規(guī)定、制度等。除開部門監(jiān)督，高校也應(yīng)該依據(jù)實際情況進(jìn)行自我評定。各個部門可以進(jìn)行自我評價，自省所完成工作的可取之處及以后要注意提高的不足之處，及時改進(jìn)，多溝通，以便以后的工作能夠更加順利高效地完成。

（五）建立預(yù)算信息公開制度

高校應(yīng)通過學(xué)校官方網(wǎng)站或公眾號等多種渠道，及時、規(guī)范地公開經(jīng)政府財政部門批復(fù)的年度預(yù)算數(shù)據(jù)及說明，保證財務(wù)信息的透明化，接受社會各方監(jiān)督。這就要求各高校應(yīng)該加強信息化方面的平臺建設(shè)，對屬于應(yīng)當(dāng)公開的預(yù)算信息內(nèi)容以專欄進(jìn)行公示，而不是與業(yè)務(wù)工作內(nèi)容混雜在一起。要善于規(guī)整公開的數(shù)據(jù)，利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)或者平臺，方便高校內(nèi)的各個部門之間信息使用，同時要責(zé)任到人，且要對數(shù)據(jù)進(jìn)行及時補充、完善、更新。當(dāng)然，在保證信息共享快速、便捷的基礎(chǔ)上，也要保證其準(zhǔn)確性、真實性。公開預(yù)算信息的制度，讓高校內(nèi)的每個員工和校外的人員都能夠參與進(jìn)來，對公開的信息行使使用和監(jiān)督的權(quán)利。

五、結(jié)束語

多角度了解當(dāng)前高校在預(yù)算管理方面的真實情況，針對在其管理過程中發(fā)現(xiàn)的各項問題，通過對高校預(yù)算控制環(huán)境的優(yōu)化，以及提高高校內(nèi)工作人員對預(yù)算的重視度和責(zé)任感、進(jìn)一步完善預(yù)算管理決策程序、加強預(yù)算執(zhí)行控制力度、促進(jìn)高校預(yù)算信息系統(tǒng)建設(shè)、建立高校預(yù)算風(fēng)險評估機制、為預(yù)算管理構(gòu)建完整的預(yù)算績效評價體系、建立預(yù)算信息公開制度，這一系列的措施與改革，能優(yōu)化高校的教育資源配置，提升教育資金的效率和效益。