現(xiàn)行邊境通行證制度發(fā)展與創(chuàng)新路徑研究

張 鈺，孟慶一

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

為維護(hù)邊境秩序、保障邊境地區(qū)安全，移民管理機(jī)關(guān)依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，對(duì)進(jìn)出邊境管理區(qū)和邊境管理區(qū)內(nèi)通行的人員、交通運(yùn)輸工具實(shí)施檢查管理。其中邊境通行證是邊境管理地區(qū)通行制度的重要組成部分。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，在邊境管理區(qū)域內(nèi)從事商貿(mào)、旅游等活動(dòng)的人次逐年增加，通行證的申領(lǐng)與簽發(fā)數(shù)量呈指數(shù)式增長。而與之相應(yīng)的通行證件管理制度卻存在滯后性，導(dǎo)致現(xiàn)行邊境管理區(qū)通行證件管理運(yùn)行面臨瓶頸，亟需通過制度創(chuàng)新加以解決。

一、邊境通行證的概念與作用

（一）邊境通行證的概念

中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證，簡稱邊境通行證，是由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一印制、簽發(fā)的進(jìn)出邊境管理區(qū)的合法憑證。凡年滿16周歲以上的中國公民，進(jìn)入邊境管理區(qū)時(shí)須持有中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證，并與中華人民共和國身份證同時(shí)使用。通行證實(shí)行專人負(fù)責(zé)、一人一證制度。1999年9月，公安部出臺(tái)了《中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證管理辦法》（公安部令第42號(hào)）（以下簡稱《邊境通行證管理辦法》）作為邊境通行證運(yùn)行的指導(dǎo)性文件，為邊境通行證件的申請(qǐng)、簽發(fā)、查驗(yàn)機(jī)制提供了法律保障。

（二）邊境通行證件制度的作用

邊境通行證件制度，主要具有三個(gè)方面作用。

1.維護(hù)邊境秩序，預(yù)防違法犯罪。邊境管理區(qū)通行證制度，是控制無證人員隨意進(jìn)出邊境地區(qū)的有效手段。在簽發(fā)邊境通行證件前期，移民機(jī)關(guān)預(yù)先知曉申請(qǐng)人將出入邊境管理區(qū)的行為，進(jìn)而可以對(duì)申請(qǐng)人資質(zhì)進(jìn)行審查，并以簽發(fā)證件與否對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)入邊境管理區(qū)進(jìn)行審批。通行證制度一方面能夠?qū)?nèi)地為逃避打擊和法律懲處的違法犯罪嫌疑人阻止在邊境管理區(qū)以外，防止其非法流向境外；另一方面方便對(duì)進(jìn)出邊境地區(qū)的重點(diǎn)人員進(jìn)行監(jiān)控管理，更好地維護(hù)邊境地區(qū)治安秩序，為邊境地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

2.管控涉外風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家安全。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，我國陸地邊境地區(qū)情況復(fù)雜，多屬于比較敏感的區(qū)域。實(shí)施邊境管理區(qū)通行證制度，可以堵截境外敵對(duì)勢(shì)力通過邊境對(duì)我國的非法派遣，從而遏制敵對(duì)勢(shì)力對(duì)我國的滲透，維護(hù)我國國家安全；可以將跨境犯罪控制在邊境管理區(qū)外，阻止其向我國境內(nèi)蔓延，有效打擊跨國犯罪；可以減少涉外事件發(fā)生，維護(hù)邊境和內(nèi)地治安秩序，規(guī)避因多國家管轄沖突而增加不必要成本。

3.提供實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，促進(jìn)邊境治理。實(shí)施邊境管理區(qū)通行證制度，可以對(duì)人員出入邊境管理區(qū)的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效記錄，為邊境管理區(qū)政府提供信息數(shù)據(jù)支持。一方面，以信息情報(bào)手段對(duì)進(jìn)入邊境管理區(qū)的人員情況進(jìn)行系統(tǒng)核查，預(yù)警并防范邊境地區(qū)可能存在的安全隱患，保障社會(huì)穩(wěn)定；另一方面，邊境管理區(qū)通行證制度將出入邊境管理區(qū)人員納入管理，其所產(chǎn)生的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，為地方政府研判地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人員構(gòu)成、人員往來周期等情況，制定相關(guān)政策和優(yōu)化邊境社會(huì)治理提供了數(shù)據(jù)支持，進(jìn)而有利于促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。［1］

二、現(xiàn)行邊境通行證件制度運(yùn)行面臨的瓶頸

（一）邊境通行證管理法規(guī)嚴(yán)重滯后于時(shí)代發(fā)展

為了加強(qiáng)邊境地區(qū)管理，維護(hù)邊境管理區(qū)秩序，結(jié)合我國邊防管理工作實(shí)際，公安部于1999年9月制定了《邊境通行證管理辦法》，規(guī)范了邊境通行證件的申請(qǐng)、簽發(fā)、使用、處罰等機(jī)制。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及邊境管理區(qū)地域范圍變化、國家機(jī)構(gòu)改革、上位法律法規(guī)修訂等原因，《邊境通行證管理辦法》中諸多內(nèi)容已呈現(xiàn)滯后性，為應(yīng)對(duì)大量出現(xiàn)的新問題亟需進(jìn)行修訂。［2］

2018年4月2日，根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，公安部出入境管理、邊防檢查職責(zé)整合，組建成立國家移民管理局，由公安部直接管理。這一舉措提高了移民與出入境管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，形成了移民管理工作合力。然而現(xiàn)行邊境管理區(qū)通行證管理辦法已明顯不適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后的新局面。比如《邊境通行證管理辦法》第4條規(guī)定“公安部邊防管理局是全國邊境通行證的主管部門”，仍保留“邊防管理局”等過時(shí)名詞。與此同時(shí)，隨著改革開放不斷深入，邊境管理區(qū)范圍也在不斷變化，為密切內(nèi)地與深圳、珠海兩地往來，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)地與港澳特別行政區(qū)的全方位交流與合作，目前已經(jīng)取消查驗(yàn)內(nèi)地前往深圳、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的邊境通行證件，而《邊境通行證管理辦法》第2條規(guī)定“國家在陸地邊境地區(qū)劃定邊境管理區(qū)（含深圳、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)）”的驗(yàn)查管理制度相關(guān)內(nèi)容已不適用。①參見《國務(wù)院關(guān)于第四批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)〔2007〕33號(hào)）：“取消深圳、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)邊境管理區(qū)通行證核發(fā)行政審批”。《邊境通行證管理辦法》第24條規(guī)定“持用偽造、涂改、過期、失效的邊境通行證或者冒用他人邊境通行證的，除收繳其證件外，應(yīng)當(dāng)視情節(jié)給予警告或者處以100元以下罰款”，其處罰力度對(duì)比現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r已明顯偏低，難以對(duì)違規(guī)使用邊境通行證的行為進(jìn)行震懾。

總之，隨著現(xiàn)代移民管理、科技警政的發(fā)展，我國于上世紀(jì)末制定的《邊境通行證管理辦法》明顯呈現(xiàn)出滯后性、模糊性，難以適應(yīng)現(xiàn)行邊境管理工作的需要，甚至在使用過程中會(huì)對(duì)當(dāng)前邊境通行證運(yùn)行產(chǎn)生不良影響，因此亟需進(jìn)行修訂。

（二）邊境通行證件申領(lǐng)不便，影響服務(wù)民眾質(zhì)量

目前，我國邊境通行證件的申領(lǐng)機(jī)制暫不明確，不能滿足民眾申領(lǐng)證件便捷化的需要。2018年國家移民管理局成立以來，邊境通行證件的辦理權(quán)限全部收歸縣級(jí)公安機(jī)關(guān)，而《邊境通行證管理辦法》中相關(guān)規(guī)定并未做出相應(yīng)的調(diào)整，其第10條規(guī)定，“申領(lǐng)邊境管理區(qū)通行證應(yīng)當(dāng)向常住戶口所在地縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)或者指定的公安派出所提出申請(qǐng)”；第15條規(guī)定，“邊境管理區(qū)通行證由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)簽發(fā)，對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)和人員進(jìn)出邊境管理區(qū)較多的地區(qū)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局批準(zhǔn)，由指定的公安派出所簽發(fā)”。此外，經(jīng)由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的邊境通行證件的領(lǐng)取渠道存在“一地一策”現(xiàn)象，現(xiàn)行規(guī)定的滯后、政府信息發(fā)布機(jī)制建設(shè)的不完善與民眾獲取信息的有限性形成矛盾，無形中增加了民眾申請(qǐng)邊境通行證件的難度。

民眾對(duì)邊境通行證件申領(lǐng)不便的現(xiàn)象催生出“代辦”產(chǎn)業(yè)。“代辦”從業(yè)者通常借用旅行社的資質(zhì)，以團(tuán)體旅游的名義為有出入邊境管理區(qū)需求的人員代為辦理邊境通行證件。由于“代辦”方式方便快捷，因此受到申請(qǐng)者的青睞，而代辦人員則借此收取遠(yuǎn)高于辦證成本價(jià)的代辦費(fèi)而獲取利潤。此外，長期在邊境區(qū)域工作的人員，由于工作需要經(jīng)常辦理邊境通行證，但其工作地點(diǎn)與邊境通行證辦理網(wǎng)點(diǎn)距離較遠(yuǎn)，加之辦證網(wǎng)點(diǎn)較少、邊境地區(qū)證件通行系統(tǒng)信息化程度較低以及證件有效期較短（常為30天或90天）等原因，也不同程度上給邊境區(qū)域通行人員日常工作與生活帶來不便。

（三）通行證件查驗(yàn)流程復(fù)雜，影響通關(guān)效率

隨著邊境通行人次的不斷增加，檢查站的工作壓力也在不斷增大，由于現(xiàn)行查驗(yàn)程序較為復(fù)雜，導(dǎo)致檢查疏漏現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一方面，檢查站基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，加之人員配備不足，查驗(yàn)流程繁瑣，往往造成通關(guān)擁擠，持證通行人員等候時(shí)間過長，這既影響移民管理機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量和效率，也給通行人員帶來不便；［3］另一方面，偽造、變?cè)爝吘惩ㄐ凶C的情況時(shí)有發(fā)生，甚至存在未持證件人員通過隱藏車中等手段而成功通關(guān)的情況。

此外，邊境檢查站權(quán)責(zé)配置不盡合理，公安派出所、邊防派出所往往權(quán)責(zé)不明，出現(xiàn)“同地點(diǎn)公安派出所、邊防派出所各設(shè)一道卡”的現(xiàn)象，既耽誤通關(guān)時(shí)間，又浪費(fèi)公共資源。為解決移民管理工作效率低下問題，國家移民管理局推出了“移民局”小程序，在港澳簽注、護(hù)照申領(lǐng)等方面走電子化預(yù)約申領(lǐng)渠道，但由于邊境通行證系統(tǒng)等信息化建設(shè)相對(duì)滯后、公安機(jī)關(guān)信息互通共享辦公機(jī)制不完善、電子邊境通行證嵌入身份證件實(shí)現(xiàn)“人證合一”的無紙化通關(guān)建設(shè)程度較低，而增加了民警查驗(yàn)邊境通行證工作負(fù)擔(dān)。尤其自2020年起，為全力抗擊新型冠狀病毒疫情，保障邊境管理區(qū)人民生命安全，邊境管理區(qū)檢查站民警還承擔(dān)起查驗(yàn)防疫健康碼、行程碼，為進(jìn)行往來人員登記等工作任務(wù)，導(dǎo)致邊境管理區(qū)檢查站工作量進(jìn)一步增加。

三、邊境通行證管理工作創(chuàng)新之路徑

（一）加強(qiáng)邊境管理系統(tǒng)信息化建設(shè)

2019年以來，國家移民管理局加快實(shí)施移民管理信息化、智能化戰(zhàn)略，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”與移民政務(wù)深度融合，破除移民與出入境領(lǐng)域的改革難題。充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、AI人工智能等技術(shù)手段，打通網(wǎng)上全流程辦理環(huán)節(jié)，為群眾提供多樣性、多渠道、便捷化服務(wù)。移民管理信息化建設(shè)，是實(shí)施科技強(qiáng)警戰(zhàn)略的需要，能夠有效提高移民管理工作效能。［4］而邊境通行管理作為移民管理的重要領(lǐng)域，存在信息化建設(shè)理念滯后、管理體制較落后、資金投入少、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善等問題，要充分借鑒出入境管理、邊防檢查信息化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，著力打破邊境通行管理信息化建設(shè)的瓶頸，實(shí)現(xiàn)移民管理領(lǐng)域信息化建設(shè)全覆蓋。

目前，我國邊境通行證管理工作還是以傳統(tǒng)紙質(zhì)報(bào)表方式為主，隨著出入邊境管理區(qū)人數(shù)的增多，傳統(tǒng)管理方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)行邊境通行證管理實(shí)踐需求。為了給民眾邊境通行提供良好運(yùn)行環(huán)境以及高效率通行驗(yàn)證，移民機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)邊境管理系統(tǒng)信息化建設(shè)，力求為邊境通行證件申請(qǐng)、辦理、掛失等提供高效可靠的一體化管理平臺(tái)。［5］

首先，要建立健全移民機(jī)關(guān)信息互聯(lián)、共享機(jī)制。通過建立、健全信息互聯(lián)、共享機(jī)制，避免不同部門對(duì)于證件有效性的認(rèn)知差異，并進(jìn)一步落實(shí)好“只檢一次”的便民利民措施，從而促進(jìn)公安邊防綜合治理。

其次，要推動(dòng)邊境通行證件“無紙化”建設(shè)，將邊境通行證件轉(zhuǎn)化為電子數(shù)據(jù)嵌入身份證件中，憑有效身份證件直接通關(guān)，以此縮短人證比對(duì)、查驗(yàn)真?zhèn)螘r(shí)間，促進(jìn)查驗(yàn)工作規(guī)范化。積極探索網(wǎng)絡(luò)在線辦理電子通行證制度，加快研發(fā)網(wǎng)上辦證系統(tǒng)和移動(dòng)端應(yīng)用APP，從而為人民群眾提供線上線下互為補(bǔ)充、24小時(shí)不間斷的辦證服務(wù)。移民機(jī)關(guān)還可以根據(jù)自身實(shí)踐，在通行人數(shù)較多的邊境檢查站實(shí)施以“自助查驗(yàn)證件通關(guān)”代替“人工查驗(yàn)通關(guān)”的工作新模式，以此提高通行工作效率，并規(guī)避通行人員持偽造、變?cè)熳C件違規(guī)通關(guān)的情況發(fā)生。［6］

再次，要著重培養(yǎng)移民機(jī)關(guān)民警信息化意識(shí)，強(qiáng)化意識(shí)培養(yǎng)在信息化建設(shè)中的重要作用，營造信息化應(yīng)用革新的大環(huán)境，提高移民民警的信息化素養(yǎng)；要轉(zhuǎn)變管理理念，建立健全信息化考核機(jī)制，創(chuàng)新警務(wù)信息化運(yùn)行機(jī)制；要加大邊境管理區(qū)通行領(lǐng)域的資金投入，完善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，將信息化技術(shù)和理念與傳統(tǒng)的邊境地區(qū)治理全方位融合，實(shí)現(xiàn)邊境管理信息化全覆蓋。［7］

針對(duì)新型冠狀病毒疫情防控常態(tài)化需要，為保證通關(guān)效率、保障邊境通行人員人身健康，移民管理部門應(yīng)積極探索疫情掃碼登記電子化制度。例如通過實(shí)施“通關(guān)前預(yù)先健康登記掃碼→系統(tǒng)審核通過→憑有效證件直接通過閘機(jī)”等數(shù)字化通關(guān)流程，如圖1所示（見下頁），可以避免因人工登記、掃碼監(jiān)督造成的人員聚集現(xiàn)象，從而推動(dòng)疫情常態(tài)化背景下邊境通行管理有序化、規(guī)范化運(yùn)行。

圖1 疫情常態(tài)化下邊境管理區(qū)通行證件查驗(yàn)信息化流程

（二）修訂并完善邊境通行證管理規(guī)范

為統(tǒng)籌推進(jìn)移民管理領(lǐng)域法律體系建設(shè)，國家移民局統(tǒng)籌制定《關(guān)于貫徹落實(shí)〈法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）〉的實(shí)施意見》，出臺(tái)《推進(jìn)移民管理立法工作方案（2021-2025年）》，其明確指出要積極做好《邊境管理區(qū)通行證簽發(fā)管理辦法》等規(guī)章規(guī)范性文件制訂修訂工作，加速推進(jìn)移民管理領(lǐng)域法律法規(guī)“立改廢釋”，扎實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)和規(guī)范作用，在法治軌道上不斷推進(jìn)移民管理治理體系和治理能力現(xiàn)代化。［8］

為此，應(yīng)根據(jù)移民工作管理實(shí)際情況及時(shí)修訂《邊境通行證管理辦法》，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的需要。如將邊境通行證管理的主體進(jìn)行變更；對(duì)違規(guī)行為的罰金額度適當(dāng)予以提高，以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r并更有效地懲治違規(guī)行為，維護(hù)邊境管理區(qū)秩序；取消《邊境通行證管理辦法》中相關(guān)過時(shí)規(guī)定等。［9］

地方移民機(jī)關(guān)邊境管理實(shí)踐探索為《邊境通行證管理辦法》的修訂提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。例如，西藏自治區(qū)制定并推行的《西藏自治區(qū)邊境管理區(qū)通行證管理實(shí)施辦法》，明確規(guī)范西藏邊境地區(qū)的通行管理。規(guī)定外國人前往邊境管理區(qū)，須持本人有效出入境證件和《進(jìn)藏確認(rèn)函》申領(lǐng)邊境通行證；臺(tái)灣居民須持《臺(tái)灣居民來往大陸通行證》和《進(jìn)藏確認(rèn)函》申領(lǐng)證件；規(guī)定有接待單位的旅游團(tuán)隊(duì)，可以在出發(fā)地辦證室申領(lǐng)邊境通行證，接待單位應(yīng)當(dāng)指定專職導(dǎo)游帶隊(duì)，整團(tuán)進(jìn)出邊境管理區(qū)；此外，西藏移民機(jī)關(guān)采取集中宣傳與日常宣傳相結(jié)合的方式，通過制作展板、發(fā)放宣傳單、懸掛橫幅等方式，選派精通業(yè)務(wù)、具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的工作人員在口岸和邊防轄區(qū)、警務(wù)辦事大廳、邊檢站執(zhí)勤現(xiàn)場(chǎng)等場(chǎng)所開展宣傳活動(dòng)，解答群眾關(guān)心關(guān)注的問題。

因此，《邊境通行證管理辦法》的修訂應(yīng)在借鑒地方邊境管理區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以滿足邊境通行管理的實(shí)際需要為原則，進(jìn)一步規(guī)范完善申領(lǐng)程序，明確邊境通行證件的簽發(fā)機(jī)關(guān)，一律使用公安部邊境管理區(qū)通行證管理系統(tǒng)辦理，推行邊境通行證件的異地申領(lǐng)。此外，還要做好邊境通行證管理規(guī)范的普及宣傳工作。總之，邊境管理通行證件管理辦法應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，以便對(duì)移民實(shí)踐中產(chǎn)生的新問題更加合理地、有法可依地予以解決。［10］

（三）簡化通行證件申辦程序

2019年國家移民管理局深化“放管服”改革，主動(dòng)服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有效提升了移民治理能力。當(dāng)前，針對(duì)現(xiàn)行邊境通行證件申請(qǐng)、簽發(fā)、核驗(yàn)程序較為繁瑣的現(xiàn)狀，移民管理機(jī)關(guān)應(yīng)以“放管服”改革為指導(dǎo)，適應(yīng)邊境發(fā)展變化客觀需要，進(jìn)一步簡化邊境通行證件辦理與核驗(yàn)程序（如圖2所示），為人民群眾提供更加便利的通行服務(wù)，以不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

圖2 “服務(wù)型”邊境管理區(qū)通行證件申請(qǐng)簽發(fā)機(jī)制模型

首先，對(duì)于經(jīng)常通行于邊境區(qū)域的人員，需要經(jīng)常性辦理邊境通行證，但目前存在辦理地點(diǎn)與常住地距離較遠(yuǎn)、證件有效期較短等問題，給其工作生活帶來較大不便。對(duì)此，移民機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索實(shí)施邊境區(qū)域通行人員憑有效證件直接通行制度和網(wǎng)上辦理電子邊境通行證制度，并在部分檢查站及派出所增設(shè)證件領(lǐng)取點(diǎn)，同時(shí)在修訂《邊境通行證管理辦法》時(shí)適當(dāng)延長特殊群體邊境通行證件有效期限，切實(shí)為邊境區(qū)域通行人員減負(fù)，使其將更多精力投身于日常工作中。

其次，針對(duì)邊境檢查站設(shè)置不合理、“地方公安、移民機(jī)關(guān)各設(shè)一道卡”的情況，為方便因公務(wù)、旅行而短期通行邊境管理區(qū)的人員，應(yīng)積極推動(dòng)地方公安、移民機(jī)關(guān)檢查站合署辦公，實(shí)施查驗(yàn)、管理一體化新模式，建立健全流水化通行核驗(yàn)機(jī)制，提高邊境通行效率，減少不必要的通行時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本。［11］

再次，建立移民管理機(jī)關(guān)部門間統(tǒng)籌管理、工作協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)邊境通行檢查站的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如增設(shè)通行窗口與通道，擴(kuò)大邊檢站空間以提高人員容量，減少人員擁擠排隊(duì)的情況。推行移民機(jī)關(guān)各部門工作時(shí)間咨詢電話暢通機(jī)制，建立和完善群眾滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制，主動(dòng)接受社會(huì)各界監(jiān)督，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，并根據(jù)群眾所需所盼有針對(duì)性地對(duì)工作進(jìn)行調(diào)整。

北京在邊境通行證件辦理業(yè)務(wù)方面走在了全國前列，北京市公安機(jī)關(guān)目前已建立了線上線下相結(jié)合的預(yù)約辦證方式，他們將戶政大廳作為辦理邊境通行證件的唯一指定地點(diǎn)，推動(dòng)了邊境通行證件申請(qǐng)簽發(fā)“只跑一次”便利化改革措施的落地，為各省、市移民機(jī)關(guān)邊境管理業(yè)務(wù)工作提供了借鑒。

（四）明晰管理責(zé)任主體，打擊違規(guī)辦證行為

針對(duì)邊境通行證申請(qǐng)渠道不暢等突出問題，移民機(jī)關(guān)應(yīng)明晰邊境通行證簽發(fā)主體，簡化辦證流程。要從群眾辦理邊境通行證“來回跑”“多次跑”的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)入手，在全國移民管理部門推出“一次性辦理”的有效舉措，讓民眾“去即可辦”“辦即可用”。要切實(shí)提升內(nèi)地民警對(duì)于邊境通行證制度的認(rèn)知，采用網(wǎng)絡(luò)推送、會(huì)議傳達(dá)等多種形式開展相關(guān)宣傳工作，并由公安機(jī)關(guān)指派專人負(fù)責(zé)。證件簽發(fā)主體機(jī)關(guān)要科學(xué)設(shè)置辦證流程，全面優(yōu)化窗口布局，將照片采集、材料提交、當(dāng)面核查、證件繳費(fèi)等手續(xù)集中于同一場(chǎng)所一次完成。建立健全邊境管理區(qū)通行證“就近申領(lǐng)”“異地辦理”制度，切實(shí)滿足民眾多樣化辦證需求。

公安機(jī)關(guān)要依法嚴(yán)厲打擊違規(guī)辦理邊境通行證件的行為，著力整治以“代辦”形式收取高額費(fèi)用的申請(qǐng)、簽發(fā)亂象。在證件簽發(fā)過程中，要嚴(yán)格落實(shí)一人一證制度，懲處偽造、變?cè)熳C件的行為，有效維護(hù)邊境通行證件運(yùn)行秩序。嚴(yán)格執(zhí)行“誰通行，誰辦理”的原則，要求有辦證需求的群眾親自申領(lǐng)并使用證件，以此規(guī)避代辦行為，維持辦證秩序，保障民眾權(quán)利。

（五）加強(qiáng)移民警察業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力與素養(yǎng)

證件查驗(yàn)是邊境管理區(qū)通行的重要環(huán)節(jié)，移民管理機(jī)關(guān)需對(duì)出入邊境管理區(qū)人員的證件進(jìn)行查驗(yàn)，經(jīng)查驗(yàn)核準(zhǔn)后方可允許通行。隨著出入邊境管理區(qū)人員數(shù)量逐年增加，偽造、變?cè)爝吘惩ㄐ凶C件、持他人證件通關(guān)、持過期或未持有通行證件蒙混過關(guān)等行為時(shí)有發(fā)生。移民警察作為邊境通行管理的主體，其證件查驗(yàn)專業(yè)素質(zhì)是確保邊境通行工作無差錯(cuò)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。因此，移民管理機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)各種形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以使民警熟練掌握邊境通行證件查驗(yàn)的正確方法、技巧，有效提升證件查驗(yàn)?zāi)芰Α?/p>

從移民警察培訓(xùn)內(nèi)容來看，既包括相關(guān)專業(yè)知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)培訓(xùn)，也包括工作態(tài)度培訓(xùn)。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，人臉識(shí)別、證件自助查驗(yàn)適應(yīng)了警務(wù)信息化革新應(yīng)用的趨勢(shì)，能夠高效準(zhǔn)確地將證件照片、證件登記項(xiàng)目與持證人進(jìn)行比對(duì)，并核對(duì)是否存在持證人與被通緝、協(xié)查通報(bào)的犯罪嫌疑人特征相符合的情況。因此需通過培訓(xùn)來提高工作人員對(duì)證件自助識(shí)別設(shè)備的熟悉掌握程度，強(qiáng)化信息化應(yīng)用能力，切實(shí)提高移民警察信息化素養(yǎng)。此外，證件查驗(yàn)是一項(xiàng)相當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的工作。作為移民警察，應(yīng)始終抱有認(rèn)真細(xì)致的工作態(tài)度，注意把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探究查驗(yàn)工作規(guī)律，并善于學(xué)習(xí)。要著重研究與應(yīng)用證件查驗(yàn)工作技戰(zhàn)法：民警在查驗(yàn)環(huán)節(jié)中要注意觀察持證人的反應(yīng)，注意持證人自述與持證內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系，不要只顧查驗(yàn)證件而忽視持證人的狀態(tài)；要邊查邊問，仔細(xì)傾聽持證人自述內(nèi)容中有無自相矛盾；要提高安全防范意識(shí)，如果持證人行為出現(xiàn)異常，要立即控制嫌疑人，防止其行兇或逃脫。規(guī)范的通行證件查驗(yàn)方式既是文明執(zhí)法、嚴(yán)格履行職責(zé)的要求，也是發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、打擊違法違規(guī)行為、保障邊境安全的關(guān)鍵?？傊?，只有通過“學(xué)中干”“干中學(xué)”的嚴(yán)格培訓(xùn)和日常訓(xùn)練，移民警察才能不斷提升自身能力和素養(yǎng)，才能更好履行邊境通行證件查驗(yàn)工作職責(zé)和使命。

四、結(jié)語

邊境管理區(qū)通行證制度是我國邊境管理的重要組成部分，邊境通行證作為公民出入邊境管理區(qū)的重要憑證，在維護(hù)邊境地區(qū)安全、進(jìn)行出入邊境區(qū)域信息統(tǒng)計(jì)、促進(jìn)邊境區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。面對(duì)現(xiàn)行邊境管理區(qū)證件運(yùn)行管理中存在的諸多問題，要深入推進(jìn)移民管理機(jī)關(guān)的“放管服”改革，完善邊境管理法律法規(guī)，加強(qiáng)邊境管理信息化建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化通行程序，不斷開拓我國邊境管理工作新局面，進(jìn)而服務(wù)邊境區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。