基層央行在儲蓄國債管理履職中面臨的挑戰(zhàn)與困境分析

伍宇冰 陸啟木 韋 云

（中國人民銀行南寧中心支行，廣西 南寧 530028；中國人民銀行河池市中心支行，廣西 河池 547000；中國人民銀行防城港市中心支行，廣西 防城港 538000）

一、引言

儲蓄國債具有高安全性、購買起點(diǎn)低、收益穩(wěn)定等特點(diǎn)，為投資者帶來穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入，深受穩(wěn)健投資者歡迎，逐步發(fā)展成為社會民生的普惠金融產(chǎn)品。2021年是國債恢復(fù)發(fā)行40周年，中國人民銀行等六部門聯(lián)合提出將儲蓄國債下鄉(xiāng)作為金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一項惠民舉措。中國人民銀行是儲蓄國債管理部門，研究其儲蓄國債高效管理方式方法，可促進(jìn)儲蓄國債健康發(fā)展，適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的變化，滿足投資者資產(chǎn)配置需求，持續(xù)為群眾提供穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入渠道，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述

儲蓄國債發(fā)揮貨幣政策與財政政策的紐帶作用，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國內(nèi)學(xué)者對儲蓄國債進(jìn)行了一系列研究。

在儲蓄國債發(fā)展方向方面，董化杰（2020）認(rèn)為當(dāng)前儲蓄國債的發(fā)行和兌換水平都有顯著提升，“國債下鄉(xiāng)”機(jī)制也有效助力城鄉(xiāng)金融服務(wù)均等化，并提出下一階段的發(fā)力點(diǎn)，提升發(fā)行計劃合理性、調(diào)節(jié)優(yōu)化購買機(jī)制和渠道以及進(jìn)一步完善“國債下鄉(xiāng)”運(yùn)行機(jī)制和兌付制度建設(shè)。汪逸群等（2021）認(rèn)為要從供需兩方同步入手完善儲蓄國債發(fā)行機(jī)制，以市場需求變動規(guī)律為依據(jù)調(diào)配月度發(fā)行計劃，靈活提供儲蓄國債產(chǎn)品。肖娜（2021）認(rèn)為鄉(xiāng)村儲蓄國債市場亟須深挖，并提出優(yōu)化宣傳模式、完善銷售渠道、增加國債品種等多舉措激活農(nóng)村地區(qū)國債需求。申琳（2019）研究發(fā)現(xiàn)風(fēng)險管控能力和偏好會反向制約投資者意愿，住房和理財產(chǎn)品會擠壓儲蓄國債需求，收入、期望、年齡都對投資者購買意愿有顯著的正向作用，并在實(shí)證基礎(chǔ)上提出關(guān)注弱勢群體認(rèn)購需求、指導(dǎo)承銷團(tuán)隊提高精準(zhǔn)營銷水平、豐富產(chǎn)品結(jié)構(gòu)滿足各群體需求、加強(qiáng)宣傳手段及完善儲蓄國債利率定價機(jī)制等發(fā)展建議。

在儲蓄國債投資者結(jié)構(gòu)分析方面，張勤等（2021）研究發(fā)現(xiàn)儲蓄國債投資者具有老齡化、高黏度、對資金流動性要求不高的特點(diǎn)，同時還發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)客戶購買國債的頻率沒有明顯差異。汪逸群等（2021）分析發(fā)現(xiàn)儲蓄國債（電子式）憑借機(jī)制優(yōu)勢，市場歡迎程度要高于儲蓄國債（憑證式）；而購買者更愿意支持靈活性更高的三年期儲蓄國債。

在儲蓄國債發(fā)行管理研究方面，一是分析儲蓄國債定價機(jī)制及對銷售的影響。盧曉蕓等（2020）探索運(yùn)用競爭定價法和綜合定價法作為儲蓄國債利率定價方法的適用條件、優(yōu)勢及不足，并通過實(shí)證得出在當(dāng)前的市場運(yùn)行機(jī)制下兩種方法建立的模型都能很好地預(yù)判儲蓄國債利率走勢。吳從法等（2014）指出利率市場化下，國債儲蓄管理理念跟不上市場化步伐、現(xiàn)行的定價機(jī)制缺乏市場理論指導(dǎo)、產(chǎn)品期限結(jié)構(gòu)單一難以真實(shí)反映市場信息、固定式利率機(jī)制隱藏擠兌風(fēng)險等問題。覃海燕等（2013）提出利率市場化后，儲蓄國債利率的市場化水平也應(yīng)隨之提升，品種和期限結(jié)構(gòu)應(yīng)更加多元化，并要求加大農(nóng)村市場的拓展力度。二是分析儲蓄國債銷售存在問題。崔洪利等（2020）發(fā)現(xiàn)銀行缺乏客戶挖掘動力，儲蓄國債宣傳對象長期固定，理財推薦力度高于國債；股份制銀行因基層網(wǎng)點(diǎn)運(yùn)營能力不足，存在承銷規(guī)模長期偏低等問題。三是研究投資者權(quán)益保護(hù)問題。熊俞（2013）認(rèn)為儲蓄國債消費(fèi)存在維權(quán)機(jī)制不清晰、窗口服務(wù)缺乏有效監(jiān)管、維權(quán)知識宣傳不到位等問題。四是研究儲蓄國債管理者職能定位問題。周元元等（2011）探析中國人民銀行在儲蓄國債管理中的職能意識，并提出應(yīng)主動作為助力健全儲蓄國債監(jiān)管體系和宣傳機(jī)制，積極研究儲蓄國債作為貨幣政策工具的可行性，加強(qiáng)對承銷機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)控，建立反洗錢聯(lián)合監(jiān)測機(jī)制。五是分析儲蓄國債在農(nóng)村地區(qū)銷售問題。李詩怡（2020）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的儲蓄國債不管是發(fā)行機(jī)制還是產(chǎn)品種類均與縣域需求不匹配，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制，以及落后的基層設(shè)施已適應(yīng)不了“自動抓取、先到先得”的額度分配管理模式。

綜上所述，大部分文獻(xiàn)僅針對儲蓄國債管理的某一方面進(jìn)行研究，對國家政策變化、商業(yè)銀行管理模式、投資者資產(chǎn)配置需求等新情況缺少系統(tǒng)性分析，以及缺少從管理者角度研究儲蓄國債問題。本文立足于新挑戰(zhàn)，從基層央行角度全面分析儲蓄國債發(fā)行管理兌付存在的問題，提出基層央行作為儲蓄國債管理者改進(jìn)履職的建議。

三、內(nèi)外部環(huán)境新變化給國債管理履職帶來挑戰(zhàn)

（一）商業(yè)銀行業(yè)務(wù)管理模式向數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)變，對國債監(jiān)管信息化要求提高

近年來，商業(yè)銀行以新理念、新路徑推動整體經(jīng)營管理轉(zhuǎn)型，不僅銀行內(nèi)部業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)處理和流轉(zhuǎn)已實(shí)現(xiàn)全數(shù)字化管理，而且不斷推進(jìn)網(wǎng)點(diǎn)智能化、輕型化建設(shè)，縮減網(wǎng)點(diǎn)柜臺操作型業(yè)務(wù)承接量，并通過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等高新技術(shù)提升客戶手機(jī)應(yīng)用體驗感，如廣西部分承銷機(jī)構(gòu)在國債發(fā)行前期會利用大數(shù)據(jù)分析對客戶實(shí)施分組分層，以微信和短信等方式實(shí)施精準(zhǔn)營銷。儲蓄國債作為居民基礎(chǔ)理財產(chǎn)品之一，發(fā)行兌付手段也緊跟銀行發(fā)展步伐，2020年廣西全區(qū)電子銀行渠道銷售國債6.83億元，柜臺銷售5.28億元，兩者銷量已拉開較大差距；2021年首期手機(jī)試點(diǎn)廣西國債銷售4057萬元，占試點(diǎn)機(jī)構(gòu)總銷量的57.4%，國債業(yè)務(wù)辦理方式已明顯由柜臺向自主電子設(shè)備分流?？梢?，承銷機(jī)構(gòu)已將金融科技廣泛應(yīng)用于各類業(yè)務(wù)（含儲蓄國債），要求基層央行緊跟步伐，一方面須加強(qiáng)信息化監(jiān)管理念，增強(qiáng)對銀行業(yè)新知識、新業(yè)務(wù)、新系統(tǒng)等學(xué)習(xí)，提高監(jiān)管能力；另一方面須加強(qiáng)監(jiān)管數(shù)據(jù)信息運(yùn)用，用好、管好國債數(shù)據(jù)信息，善于從中分析、發(fā)現(xiàn)國債業(yè)務(wù)問題，為國債監(jiān)管履職提供線索、依據(jù)。

（二）投資者資產(chǎn)配置需求多元化，對國債發(fā)行管理要求提高

隨著人民生活水平的日益提高，儲蓄國債投資者結(jié)構(gòu)已從原中老年群體為主向各層次居民拓展。承銷機(jī)構(gòu)為適應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的多層次投資者需求，設(shè)計了多元化資產(chǎn)配置產(chǎn)品，儲蓄國債成為資產(chǎn)配置中低風(fēng)險、高收益產(chǎn)品的優(yōu)選，因此，對儲蓄國債的額度數(shù)量、發(fā)行時間的靈活性、可購品種等要求日益提高。例如，某國有銀行廣西分行表示其個人客戶資產(chǎn)配置中低風(fēng)險投資產(chǎn)品需求量逐年遞增，2019年為735億元，2020年為864億元，年增長率為18%，但國債分別僅占1.2%和0.5%。由于國債信譽(yù)高、收益穩(wěn)，成為眾多風(fēng)險規(guī)避者的投資首選，因此如果國債發(fā)行時間、方式等能更為靈活便捷，國債銷量將同步增長。此外，隨著金融市場的持續(xù)開放，購買群體分布也從城市中心向縣鄉(xiāng)輻射鋪開，需要增設(shè)具有承銷資格的縣鄉(xiāng)網(wǎng)點(diǎn)，合理分配縣鄉(xiāng)地區(qū)的額度數(shù)量，以滿足縣鄉(xiāng)地區(qū)投資者日益增長的購債需求。

（三）國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對持續(xù)推動國債下鄉(xiāng)提出高要求

我國2020年整體脫貧后，農(nóng)村工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，國債下鄉(xiāng)作為金融支持鄉(xiāng)村振興的重要舉措，可為富裕起來的農(nóng)村居民拓寬投資理財渠道、增加農(nóng)民收入，使農(nóng)村居民分享國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。同時，也對國債下鄉(xiāng)工作提出了更高要求：一是要求國債品種更加多樣化，滿足不同層次的農(nóng)村居民對投資理財?shù)牟町惢枨螅欢且筇峁└哔|(zhì)量的金融服務(wù)，暢通儲蓄國債購買渠道，為農(nóng)村居民提供快捷便利的購債途徑和售后服務(wù)（國債的流通、變現(xiàn)、質(zhì)押等）；三是要求國債知識宣傳更具廣泛性，加強(qiáng)對農(nóng)村居民的現(xiàn)代金融知識宣講解讀，增強(qiáng)農(nóng)村居民的投資意識和風(fēng)險意識。

（四）法制央行建設(shè)對國債管理的法治要求日趨從嚴(yán)從緊

隨著依法治國的推進(jìn)，央行更加注重金融管理中的依法依規(guī)和對金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)，問責(zé)亂作為和不作為行為，國債管理外部履職環(huán)境趨嚴(yán)趨緊。一方面，要求基層央行在國債管理中程序合法、證據(jù)留痕，取消業(yè)績考核，減少各種考評打分和通報；另一方面，更加注重對國債投資者的保護(hù)，關(guān)注輿情，妥善應(yīng)對投資者投訴。在新媒體泛濫、信息傳播迅猛的當(dāng)下，處理國債投訴和糾紛時，既不能聽之任之回避矛盾，又不能處理不當(dāng)釀成社會輿情事件，影響央行形象，對國債管理依法履職提出嚴(yán)格要求。

四、儲蓄國債管理中存在的困難

（一）儲蓄國債管理“軟件”設(shè)施建設(shè)不夠完善

一是儲蓄國債監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)不夠充分。央行與財政部門聯(lián)合發(fā)布規(guī)章制度約束儲蓄國債工作，內(nèi)容主要涉及發(fā)行兌付操作規(guī)范和監(jiān)管措施標(biāo)準(zhǔn)，但涉及查處問題的行政處罰依據(jù)有限。如《儲蓄國債（電子式）管理辦法》《儲蓄國債（憑證式）管理辦法》對儲蓄國債業(yè)務(wù)管理、發(fā)行兌付管理等進(jìn)行規(guī)定，明確央行及其分支機(jī)構(gòu)、財政部及地方財政部門對承銷團(tuán)成員的監(jiān)督管理職責(zé)。同時，央行制定《國債業(yè)務(wù)巡查、檢查工作手冊》對開展國債業(yè)務(wù)監(jiān)督的基本原則、法律依據(jù)、監(jiān)督方式等內(nèi)容給予標(biāo)準(zhǔn)化指引。但這些制度規(guī)定均未涉及處罰條款，缺乏強(qiáng)制性處罰措施?；鶎友胄性诼男斜O(jiān)管職能時，由于缺乏對應(yīng)的具體罰則和依據(jù)，難以對承銷機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為進(jìn)行準(zhǔn)確定性和執(zhí)行有效的制約、處罰，只能采取責(zé)令整改、通報、約談，或向上級部門反映等措施來處理，監(jiān)管權(quán)威性不足，難以獲得實(shí)質(zhì)性成效?；鶎友胄性诿科趦π顕鴤膊橹?，屢屢發(fā)現(xiàn)承銷機(jī)構(gòu)錯誤宣傳儲蓄國債發(fā)行信息、未按規(guī)定開展宣傳等問題。

二是儲蓄國債激勵機(jī)制力度不足。財政部向代銷儲蓄國債的承銷機(jī)構(gòu)支付手續(xù)費(fèi)，以此作為開展國債宣傳和發(fā)行管理的經(jīng)費(fèi)，但從中分配給國債銷售人員的獎勵經(jīng)費(fèi)有限，激勵效用欠佳。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分承銷機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)人員主動推廣儲蓄國債的積極性不高，如某銀行鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理網(wǎng)點(diǎn)的客戶經(jīng)理反映，上級部門會下達(dá)各網(wǎng)點(diǎn)中間業(yè)務(wù)收入的任務(wù)目標(biāo)，中間業(yè)務(wù)包括理財、保險、國債等，業(yè)務(wù)人員會集中精力主攻銷售難度低、效益高的產(chǎn)品。而儲蓄國債受發(fā)行時間、額度分配、購買群體等因素影響，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)的宣傳和推廣投入較少。

（二）儲蓄國債管理“硬件”設(shè)施建設(shè)滯后

一是基層國債信息管理尚未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。央行和承銷機(jī)構(gòu)的儲蓄國債管理系統(tǒng)均由總行層面統(tǒng)一開發(fā)運(yùn)營，共享并管理儲蓄國債全國數(shù)據(jù)信息，沒有為基層央行提供查詢地方儲蓄國債具體銷售兌付、約定轉(zhuǎn)存等多統(tǒng)計口徑或?qū)崟r的儲蓄國債數(shù)據(jù)的功能。省級以下承銷機(jī)構(gòu)處理儲蓄國債業(yè)務(wù)的相關(guān)系統(tǒng)獨(dú)立于同級央行，承銷機(jī)構(gòu)分支行的國債相關(guān)數(shù)據(jù)也需要其上級行提取下發(fā)，與同級央行之間尚未搭建起安全有效的數(shù)據(jù)信息共享通道，制約基層央行與承銷機(jī)構(gòu)分支行雙向數(shù)據(jù)傳遞，降低基層央行運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析儲蓄國債銷售、兌付情況的能力，不利于有針對性地制定措施對承銷機(jī)構(gòu)開展指導(dǎo)，影響基層地區(qū)儲蓄國債的銷售。

二是推行新型購債方式的試點(diǎn)銀行數(shù)量較少。2021年試點(diǎn)通過手機(jī)銀行銷售儲蓄國債的承銷機(jī)構(gòu)均反映銷售情況良好，投資者對于通過手機(jī)銀行方式購買國債的接納度高、需求大。但目前手機(jī)銀行銷售國債仍處于試點(diǎn)階段，全國僅有4家銀行開展手機(jī)銀行銷售儲蓄國債，占總承銷機(jī)構(gòu)的10%，其中尚無一家農(nóng)村商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)屬于試點(diǎn)范圍，未能充分發(fā)揮手機(jī)銀行等新型購債方式促進(jìn)儲蓄國債銷售的作用。此外，微信和支付寶、云閃付等支付工具成為當(dāng)下流行的支付方式，這些支付方式也尚未運(yùn)用于儲蓄國債銷售場景。

（三）儲蓄國債發(fā)行品種和額度的供需不匹配

一是未能滿足承銷機(jī)構(gòu)個人客戶的資產(chǎn)配置需求。近年來，廣西多家銀行集中力量加大對重點(diǎn)客戶的營銷攻堅，優(yōu)質(zhì)個人客戶大幅增長，如2020年廣西某國有銀行新增客戶67.34萬戶，增幅11.47%，A級客戶占99.5%?？蛻艋A(chǔ)持續(xù)改善，對高中低各風(fēng)險層級的金融產(chǎn)品需求均大幅提高。但多家銀行表示，國債產(chǎn)品未能滿足其為客戶制定的低風(fēng)險資管方案需求，一方面是發(fā)行品種受限，銀行無法根據(jù)客戶喜好靈活配置電子式國債或憑證式國債；另一方面是額度不可控，銀行無法準(zhǔn)確掌握轄內(nèi)各期國債可售額度，無法事前為客戶制定精準(zhǔn)的資管方案，即便有方案，也可能因國債銷售當(dāng)期額度不足而失效。

二是未能滿足農(nóng)村地區(qū)購債需求。近年廣西各級國庫多舉措助推國債下鄉(xiāng)成效顯著，如2021年前八期廣西縣鄉(xiāng)地區(qū)國債銷量占總銷量達(dá)25%，創(chuàng)近年新高，但仍存在銷售分布不均衡情況。一方面，邊遠(yuǎn)地區(qū)縣鄉(xiāng)銷量占比低，如河池、百色地區(qū)行政縣數(shù)量占全區(qū)32%，但國債銷量僅占6%，主要是國債發(fā)行信息在邊遠(yuǎn)地區(qū)傳播速度較慢，農(nóng)民獲知購債信息遲滯，而國債額度不能預(yù)留。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下地區(qū)銷量較低，僅占縣鄉(xiāng)地區(qū)銷量的43%，占總銷量的10%，主要是廣西大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)僅有一家承銷銀行，且部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)對國債工作重視度不足，未能向農(nóng)民提供及時的購債信息和高效的購債服務(wù)，加之國債額度又不能分配至指定鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)，因此，待意向購債農(nóng)戶前往購債時，額度往往已被其他地區(qū)搶購一空。

（四）儲蓄國債業(yè)務(wù)在地方銀行發(fā)展進(jìn)度緩慢

一是已加入儲蓄國債承銷團(tuán)成員的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量較少。目前，儲蓄國債承銷機(jī)構(gòu)為40家，約占全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的1%，其中，農(nóng)商行8家，占承銷機(jī)構(gòu)總數(shù)的20%，且集中在北京、上海、廣州、重慶等一線城市，其他地區(qū)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)具有儲蓄國債承銷資格的較少。且廣西地方法人銀行總體起步較晚，加上儲蓄國債業(yè)務(wù)給銀行帶來的經(jīng)濟(jì)效益低于其他信貸業(yè)務(wù)，使得地方法人銀行對拓展國債業(yè)務(wù)缺乏主動性。近年以廣西北部灣銀行、桂林銀行、柳州銀行為代表的地方法人銀行致力于服務(wù)下沉基層，加快在地市、縣鄉(xiāng)網(wǎng)點(diǎn)布局，部分法人銀行已經(jīng)意識到獲得國債承銷資格有助于提升基層市場競爭力，但由于對申報條件要求和程序了解不足，也只停留在“提需求”層面，未開展實(shí)質(zhì)性行動，因此目前廣西地方法人銀行尚無一家是儲蓄國債承銷團(tuán)成員，一定程度上制約了購債網(wǎng)點(diǎn)布局。

二是承銷機(jī)構(gòu)開展儲蓄國債關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的效果欠佳。為提升儲蓄國債的流動性和便利性，央行、財政部門陸續(xù)推出了儲蓄國債質(zhì)押貸款、約定轉(zhuǎn)存、到期兌付提醒等國債關(guān)聯(lián)服務(wù)，但基層承銷機(jī)構(gòu)落實(shí)便民惠民服務(wù)的工作不到位。主要原因是承銷機(jī)構(gòu)缺乏準(zhǔn)確了解和熟悉業(yè)務(wù)的渠道，工作積極主動性不高，造成國債關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的市場普及度偏低，成效未達(dá)到理想預(yù)期。截至2021年末，廣西僅有兩家承銷機(jī)構(gòu)分支行在辦理國債兌付時主動向客戶介紹到期約定轉(zhuǎn)存業(yè)務(wù)并形成常態(tài)；近三年，廣西國債承銷機(jī)構(gòu)僅一家銀行辦理了120萬元儲蓄國債質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。

三是承銷機(jī)構(gòu)對儲蓄國債宣傳手段單一。承銷機(jī)構(gòu)對宣傳儲蓄國債的重要性認(rèn)識不足，缺乏創(chuàng)新力，導(dǎo)致管轄網(wǎng)點(diǎn)儲蓄國債宣傳方式單一且固化。調(diào)查顯示，近三年，2947個廣西儲蓄國債承銷網(wǎng)點(diǎn)中，85.5%的網(wǎng)點(diǎn)宣傳方式為門楣LED屏播放和張貼發(fā)行公告，僅25.4%的網(wǎng)點(diǎn)采取進(jìn)社區(qū)、鄉(xiāng)村等流動宣傳，以及25.1%的網(wǎng)點(diǎn)開展靶向客戶群網(wǎng)絡(luò)宣傳。在實(shí)地走訪中，多家承銷機(jī)構(gòu)的國債工作人員表示并未針對儲蓄國債制定專項宣傳方案或計劃。55.2%的網(wǎng)點(diǎn)業(yè)務(wù)人員希望由上級行牽頭組織開展儲蓄國債知識專項宣傳。

（五）基層央行與地方財政部門尚未形成監(jiān)管合力

一是尚未建立合作監(jiān)管機(jī)制。儲蓄國債相關(guān)管理辦法規(guī)定央行分支機(jī)構(gòu)與地方財政部門對儲蓄國債管理負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，但未明確界定具體履職范圍和實(shí)施意見。而央行本身作為金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者，承銷機(jī)構(gòu)的監(jiān)管任務(wù)更多落在央行身上，財政部門對國債監(jiān)管工作參與度不高，如國債發(fā)行期間巡查工作通常由基層央行獨(dú)立實(shí)施，每年對承銷機(jī)構(gòu)的綜合排名結(jié)果雖由兩部門聯(lián)合發(fā)文通報，但影響排名的監(jiān)管內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)由基層央行主導(dǎo)，未能充分發(fā)揮兩部門的監(jiān)管合力，導(dǎo)致國債監(jiān)管威懾力降低。

二是監(jiān)管方式不夠豐富。當(dāng)前基層央行對轄內(nèi)承銷機(jī)構(gòu)的檢查手段主要依靠發(fā)行期的巡查，以及依附每年一次的綜合執(zhí)法檢查，但兩者輻射范圍十分有限。在巡查方面，基層央行主要查看承銷機(jī)構(gòu)在發(fā)行期進(jìn)行的國債宣傳和銷售組織是否達(dá)到基本要求，而對銷售過程和售后管理等則未能實(shí)施有效監(jiān)管，主要依靠承銷機(jī)構(gòu)上報的銷售數(shù)據(jù)被動掌握發(fā)行情況。在執(zhí)法檢查方面，縣支行綜合執(zhí)法檢查基本由地市中支執(zhí)行，在縣域的被查對象不一定是承銷機(jī)構(gòu)。由于缺少財政部門的協(xié)同監(jiān)督檢查，降低了對承銷機(jī)構(gòu)的牽制作用，使得監(jiān)督檢查效力下降。

五、基層央行改進(jìn)儲蓄國債管理履職的建議

（一）強(qiáng)化“管理者”思維，提高儲蓄國債管理履職能力

一是建立儲蓄國債聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)平臺，為基層央行國債管理提供大數(shù)據(jù)支撐。總行層面統(tǒng)一建立健全儲蓄國債信息管理系統(tǒng)，將承銷機(jī)構(gòu)儲蓄國債的發(fā)行、兌付等各類明細(xì)數(shù)據(jù)實(shí)時傳送至國債管理系統(tǒng)，完善數(shù)據(jù)信息的縱向和橫向傳輸渠道，提高基層央行對數(shù)據(jù)的可獲得性、實(shí)效性和準(zhǔn)確性。同時，科技部門為基層央行運(yùn)用大數(shù)據(jù)提供科技支持，使基層央行能夠充分利用大數(shù)據(jù)分析地方銷售、兌付儲蓄國債的情況，助力基層央行充分將大數(shù)據(jù)分析用于非現(xiàn)場檢查，建立統(tǒng)計分析監(jiān)測機(jī)制，為儲蓄國債管理提供數(shù)據(jù)支撐。

二是整合國債人員力量，構(gòu)筑聯(lián)合宣傳長效機(jī)制?；鶎硬块T要充分用好增量、盤活存量人員，細(xì)分崗位職責(zé)；為新接手國債管理人員提供培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的機(jī)會，加強(qiáng)與先進(jìn)地區(qū)國債管理人員的交流學(xué)習(xí)，培養(yǎng)一批“懂制度、熟業(yè)務(wù)、視野廣、能力強(qiáng)”的復(fù)合型國債管理人才；聯(lián)合財政、承銷機(jī)構(gòu)構(gòu)筑聯(lián)合宣傳的長效機(jī)制，充分挖掘財政、承銷機(jī)構(gòu)在宣傳方面豐富的人員、渠道等資源，彌補(bǔ)基層央行在宣傳資源方面的不足，助力宣傳管理工作開展。

（二）培養(yǎng)“推動者”思維，助力儲蓄國債推廣

一是制定年度任務(wù)分工計劃，加大對承銷機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。首先，統(tǒng)籌規(guī)劃國債工作計劃?；鶎友胄袘?yīng)結(jié)合上年度銷售情況指導(dǎo)轄內(nèi)承銷機(jī)構(gòu)做好年度儲蓄國債發(fā)行規(guī)劃，分期分區(qū)域制定任務(wù)落實(shí)計劃表，明確年度工作完成指標(biāo)及達(dá)標(biāo)考核獎懲機(jī)制。其次，建立健全國債業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制。基層央行應(yīng)及時收集承銷機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)訴求，納入國庫年度培訓(xùn)計劃；同時，總結(jié)上年度國債監(jiān)管新問題、頻發(fā)問題和典型問題等，為各承銷機(jī)構(gòu)提供學(xué)習(xí)借鑒。

二是改進(jìn)承銷資格準(zhǔn)入和退出工作，加大地方法人銀行參與度。一方面，建議在開展國債承銷團(tuán)招投標(biāo)工作時，適當(dāng)增加地方法人銀行席位數(shù)量，并酌情采納基層央行和地方財政部門對地方法人銀行的聯(lián)合考評意見書作為評審參考資料。另一方面，基層央行應(yīng)建立承銷資格跟蹤機(jī)制，對綜合實(shí)力符合承銷資質(zhì)要求的地方法人銀行要積極推動其參與申請，對有意愿但條件不夠成熟的地方法人機(jī)構(gòu)應(yīng)給予充分指導(dǎo)，補(bǔ)短板提資質(zhì)。

三是轉(zhuǎn)變儲蓄國債發(fā)行方式，準(zhǔn)予地方對儲蓄國債品種、額度“分地區(qū)、分品種”自主分配的權(quán)限。建議改變當(dāng)前每期儲蓄國債只發(fā)行電子式或憑證式單一品種的方式，實(shí)行電子式和憑證式國債同步發(fā)行，滿足投資者靈活選擇的需求；發(fā)行期內(nèi)，按日由省級承銷機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)行計劃抓取額度，日終總行收回未售額度供第二日重新抓??；給予省級承銷機(jī)構(gòu)在轄區(qū)范圍行使額度分配和額度調(diào)整的權(quán)限，確保邊遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資者能買到國債；加快全面鋪開手機(jī)銀行購買儲蓄國債的步伐，增加銀聯(lián)、微信、支付寶等第三方支付平臺銷售國債管理機(jī)制。

（三）建立“維護(hù)者”思維，保障國債信譽(yù)

一是建立健全儲蓄國債管理法規(guī)制度，為基層人民銀行履職提供制度保障。建立健全國債管理相關(guān)法律法規(guī)體系，用法律的形式明確對承銷機(jī)構(gòu)的處罰標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法依據(jù)，使國債管理有法可依。在此基礎(chǔ)上，中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)應(yīng)制定更加完備的監(jiān)管細(xì)則，指導(dǎo)儲蓄國債發(fā)行管理的各項工作，推動儲蓄國債市場健康發(fā)展。

二是創(chuàng)新監(jiān)管措施。運(yùn)用國債信息系統(tǒng)，借助科技手段，整合國債數(shù)據(jù)信息，通過數(shù)據(jù)匯總、核對、交叉分析等功能，嚴(yán)格審查承銷機(jī)構(gòu)賬戶、報表、交易流水，實(shí)現(xiàn)對國債違規(guī)監(jiān)督、風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險評價的非現(xiàn)場動態(tài)監(jiān)管，規(guī)范承銷機(jī)構(gòu)國債業(yè)務(wù)辦理行為。

三是加強(qiáng)財庫合作，集結(jié)監(jiān)管力量。加強(qiáng)與財政部門的溝通協(xié)作，制定地方儲蓄國債聯(lián)合監(jiān)管工作細(xì)則，建立協(xié)同監(jiān)管工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策互通、信息共享、監(jiān)管共進(jìn)，提高國債監(jiān)督管理工作的主動性和成效。雙方可在儲蓄國債發(fā)行期間聯(lián)合開展巡查，檢查承銷機(jī)構(gòu)組織發(fā)行、兌付、宣傳等工作；在儲蓄國債發(fā)行后，加強(qiáng)對儲蓄國債兌付、質(zhì)押等監(jiān)督檢查，保障投資者權(quán)益；年末，兩部門聯(lián)合對承銷機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核評比，建立激勵機(jī)制。同時，兩部門應(yīng)暢通投資者投訴舉報的渠道，培養(yǎng)投資者維權(quán)意識，保障投資者對儲蓄國債知情權(quán)、公平交易權(quán)等權(quán)益。