《監(jiān)察法》視閾下高校監(jiān)察體制改革的制度建設(shè)

仝其憲

(忻州師范學(xué)院 法律系,山西 忻州 034000)

隨著2018年初憲法修改和《監(jiān)察法》的頒布，我國(guó)監(jiān)察體制改革邁入全新階段，具有中國(guó)特色的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體制已雛形豐滿。國(guó)家監(jiān)察法的最大亮點(diǎn)之一就是建構(gòu)了“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員”全方面監(jiān)督。無(wú)疑，這對(duì)高校監(jiān)察對(duì)象范圍的擴(kuò)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，預(yù)示了高校監(jiān)察對(duì)象不僅包括被行政機(jī)關(guān)任命的公辦高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，而且將高校從事管理的人員也納入其中。然而，當(dāng)前我國(guó)高校管理運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜多元，科層制繁雜，從校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層到各職能部門管理層，從教學(xué)院系管理層到科研院所管理層，從教學(xué)科研人員到政治輔導(dǎo)員，從有事業(yè)編制的教輔與其他工作人員到非事業(yè)編制的其他工作人員，還有校辦企業(yè)的管理人員，是否均納入國(guó)家監(jiān)察對(duì)象范疇呢？在《監(jiān)察法》視閾下如何建構(gòu)與國(guó)家監(jiān)察體制同頻共振的高校監(jiān)察體制已是我們不得不深入思考的核心問題之一，這不僅有利于夯實(shí)高校反腐工作與黨風(fēng)廉政建設(shè)，而且有助于全面落實(shí)教育系統(tǒng)監(jiān)察體制改革取得實(shí)效，提升高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

一、高校監(jiān)察體制改革何以必要

(一)高校治理能力與治理體系現(xiàn)代化不斷催生高校監(jiān)察體制改革的步伐

新時(shí)代黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人審時(shí)度勢(shì)，提出全面推進(jìn)依法治國(guó)和提升國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。誠(chéng)然，大學(xué)治理體系與治理能力是國(guó)家治理體系和治理能力不可分割的重要組成部分，[1]高校作為培養(yǎng)社會(huì)主義的建設(shè)者和接班人，承載著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承創(chuàng)新、服務(wù)社會(huì)和國(guó)際交流合作的五大重要使命，制度興，則高校興；高校強(qiáng)，則人才強(qiáng)；人才強(qiáng)，則國(guó)運(yùn)昌。制度化、法治化則是高校蓬勃發(fā)展的不二法寶，而高校監(jiān)察體制改革又是促進(jìn)高校制度化、法治化的最有力推手。不管怎樣，深入推進(jìn)高校監(jiān)察體制改革的制度化、法治化是衡量國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要參考指標(biāo)之一。相反，如果高校監(jiān)察體制改革沒有邁入制度化、法治化軌道，何談高校治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化？制度治校、法治反腐需要給高校權(quán)力劃定不可逾越的邊界，讓高校權(quán)力擁有者行使權(quán)力有所顧忌，心懷敬畏之心，必須為廣大師生服務(wù)，為廣大師生負(fù)責(zé)，受廣大師生監(jiān)督。也就是說(shuō)，高校治理必須在制度化、法治化軌道下向前推進(jìn)，必須遵循權(quán)力行使的受制約性和法治化運(yùn)行的規(guī)律，著力推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制與高校監(jiān)察體制改革的同頻共振，相向而進(jìn)。無(wú)數(shù)事實(shí)表明，高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的提升越是引向深入發(fā)展，越發(fā)需要新時(shí)代新思想新任務(wù)的引領(lǐng)，越發(fā)需要高校監(jiān)察體系改革的全面鋪陳，越發(fā)需要廣大師生的廣泛參與，越發(fā)需要集中統(tǒng)一、權(quán)威高效、公正透明的高校監(jiān)察體制創(chuàng)新。歸納起來(lái)就是需要形成良好的高校監(jiān)察文化，助推高校制度化推進(jìn)和法治化運(yùn)行，使高校監(jiān)察體制改革成為高校蓬勃發(fā)展的重要引擎，這是提升國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

(二)高等教育的蓬勃發(fā)展昭示了高校監(jiān)察體制改革的重要性

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)綜合國(guó)力的快速提升，高校在整個(gè)國(guó)家和社會(huì)中所承載的職能和使命越發(fā)重要。高校不僅承擔(dān)著人才培養(yǎng)的重要政治任務(wù)，而且承擔(dān)著全面落實(shí)黨的政策以及意識(shí)形態(tài)的主要責(zé)任，還肩負(fù)著公民受教育權(quán)得以保障的考試招生、就業(yè)等公共教育資源分配及再分配的重大社會(huì)職能，是匯聚社會(huì)多元思潮競(jìng)相滌蕩的前沿陣地，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國(guó)力的提升起著重大先導(dǎo)性、推動(dòng)性作用，在黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)中發(fā)揮著全局性、基礎(chǔ)性地位。同時(shí)，隨著高校各項(xiàng)事業(yè)的飛速發(fā)展，高校在校生數(shù)量急劇攀升，教職工的數(shù)量也快速增長(zhǎng)，高校學(xué)科門類不斷擴(kuò)充，辦學(xué)層次與辦學(xué)資源不斷優(yōu)化，高校掌管的固定資產(chǎn)以及其他公共資源不斷增大，國(guó)家投入的科研經(jīng)費(fèi)逐年增多，高校的校辦產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，勢(shì)力強(qiáng)勁的高校校辦產(chǎn)業(yè)研發(fā)強(qiáng)度遙遙領(lǐng)先。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年度，清華大學(xué)的校辦產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)總額就達(dá)705.74億元；2015年度全國(guó)各類高?？萍冀?jīng)費(fèi)總額為1356.12億元，其中科技經(jīng)費(fèi)過億元的就達(dá)200多所高校。[2]顯而易見，高校擁有的固定資產(chǎn)和公共資源異常豐富，這也足以表明高校擁有公共資源的支配權(quán)異常強(qiáng)大。然而，高校管理體制卻滲透著政治權(quán)、行政權(quán)、教育權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)的高度集中，這種相向而反的張力潛伏著腐敗滋生的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。順應(yīng)新時(shí)代《監(jiān)察法》的實(shí)行，加強(qiáng)高校監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)高校公權(quán)力的制約與監(jiān)督則顯得特別的緊迫與重要。

(三)當(dāng)前高校監(jiān)察體制存在的諸多局限性呼喚高校監(jiān)察體制改革的推進(jìn)

高校經(jīng)歷了改革開放幾十年良好發(fā)展機(jī)遇期的同時(shí)，不可否認(rèn)地也存在著行政官僚主義明顯、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、監(jiān)督體制機(jī)制不暢等弊端，導(dǎo)致高校一些黨員干部違法犯罪等腐敗問題頻發(fā)。尤其是黨的十八大以來(lái)，隨著法治反腐浪潮的加大，高校內(nèi)部紛紛曝光出腐敗窩案，這些高校腐敗案件令人觸目驚心。從黨的十八大以來(lái)教育部及各省市對(duì)所屬高校開展巡視巡察反饋的情況來(lái)看，高校亦非一塊凈土，黨的領(lǐng)導(dǎo)力弱化，某些領(lǐng)導(dǎo)干部黨性觀念不強(qiáng)，黨的建設(shè)缺失，黨建工作邊緣化，全面從嚴(yán)治黨力度不足，官僚主義、形式主義嚴(yán)重，教書育人的質(zhì)量下滑等問題突出。[3]究其原因固然復(fù)雜多元，其關(guān)鍵的問題之一就是與當(dāng)前高校監(jiān)察體制存在諸多局限性不無(wú)干系。2018年5月，《監(jiān)察法》實(shí)行后，國(guó)家監(jiān)察體制經(jīng)過重新洗牌后全新登場(chǎng)，“一府兩院一委”的基本權(quán)力架構(gòu)已搭建成功，提升了監(jiān)察委員會(huì)的位階和獨(dú)立性。隨后，監(jiān)察專員派駐各個(gè)行政司法機(jī)構(gòu)，從中央到省市，從縣區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。但是高校紀(jì)檢監(jiān)察組織作為紀(jì)律監(jiān)察、全面從嚴(yán)治黨的專門隊(duì)伍和重要力量，仍然沿襲舊《行政監(jiān)察法》和《行政監(jiān)察條例》為依據(jù)搭建的高校監(jiān)察體制，如今全新的《監(jiān)察法》取代了上述行政監(jiān)察法律法規(guī)，就連這一根“救命稻草”也已失去法定依據(jù)。當(dāng)前高校監(jiān)察體制仍然屬于高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)在發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察的職能作用，是一種典型的“同體監(jiān)督”的內(nèi)部力量，受體制制約，對(duì)高校黨委行政的監(jiān)督無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)出一種自己監(jiān)督自己的軟力量，缺乏一種外力制衡的硬骨頭。這種陳舊的高校監(jiān)察體制無(wú)論從“量”的覆蓋面上，還是從實(shí)際運(yùn)行效果上，均表現(xiàn)出先天不足，普遍存在同級(jí)監(jiān)督太軟、人員配備過少、體制單一、運(yùn)行機(jī)制不暢、效力不彰等局限性，亟待通過高校監(jiān)察體制改革予以改觀。

(四)有效避免高校廉政風(fēng)險(xiǎn)的破窗效應(yīng)是高校監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)要求

高校廉政風(fēng)險(xiǎn)與腐敗治理既需要立法技術(shù)，更需要立法智慧?；诜缸飳W(xué)中的破窗效應(yīng)理論，高校廉政風(fēng)險(xiǎn)與腐敗問題必須時(shí)刻“盯緊”，當(dāng)處于無(wú)序的苗頭時(shí)，就必須給予必要的法律干預(yù)，以有效避免從無(wú)序到違法再到犯罪的爬坡發(fā)展，使法治防線扎得更牢更固。破窗效應(yīng)理論預(yù)示，高校廉政風(fēng)險(xiǎn)與腐敗問題從無(wú)序到違法與犯罪之間沒有不可逾越的鴻溝，如果無(wú)序行為不加以管制，任其蔓延，將會(huì)快速滑向違紀(jì)、違法，很快也會(huì)步入嚴(yán)重犯罪的泥潭。為了有效預(yù)防高校的廉政風(fēng)險(xiǎn)與腐敗問題，必須以法治規(guī)范對(duì)無(wú)序、違紀(jì)和違法行為的及時(shí)干預(yù)。通過高校監(jiān)察體制改革構(gòu)筑日常監(jiān)管的“千里之堤”，以防治高校黨風(fēng)廉政建設(shè)“潰于蟻穴”。犯罪的破窗效應(yīng)告訴我們，高校腐敗問題的防控可能在一個(gè)節(jié)點(diǎn)上，哪怕是一個(gè)細(xì)微問題的縱容或疏忽，可能就會(huì)導(dǎo)致從違紀(jì)到違法再到犯罪的急劇上升。在只重視對(duì)高校腐敗的懲罰而不重視日常監(jiān)管的法治環(huán)境下，廉政風(fēng)險(xiǎn)中破窗效應(yīng)所帶來(lái)的違紀(jì)違法僥幸心理，蔓延為諸多“承前啟后”的腐敗分子就不足為奇了。這就預(yù)示了在高校必須進(jìn)行監(jiān)察體制改革，將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“四種形態(tài)”作為高校反腐的新常態(tài)，從無(wú)序到違紀(jì)，從違法到犯罪，建立嚴(yán)密的監(jiān)察法網(wǎng)，不僅從“紅臉出汗”到黨紀(jì)輕處分，從黨紀(jì)重處分到嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查，層層設(shè)防、相互銜接，形成更為牢固的反腐敗防線。

(五)監(jiān)察對(duì)象的全覆蓋促使高校監(jiān)察體制改革加快

2018年初，憲法修改增加了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職權(quán)等重要內(nèi)容，自此，“一府兩院一委”全新格局初顯成效，接著《監(jiān)察法》的頒布為全面推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。國(guó)家監(jiān)察體制改革前僅僅將高校校領(lǐng)導(dǎo)作為行政監(jiān)察對(duì)象，改革后按新頒布的《監(jiān)察法》第50條規(guī)定，公辦的教育、科研單位中從事管理的人員均納入其中。這不僅意味著高校監(jiān)察范圍由高校校領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)展為全體管理人員，而且高校監(jiān)察對(duì)象提升為國(guó)家監(jiān)察對(duì)象范疇，還將會(huì)迎來(lái)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”覆蓋高校紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)黨務(wù)、行政和司法一體化監(jiān)督新范式。[4]新思想催生新思路，新形勢(shì)催生新戰(zhàn)略，新任務(wù)催生新目標(biāo)，高校監(jiān)察對(duì)象范圍的拓展與位階層次的提升有力吹響了新時(shí)代高校監(jiān)察體制改革的“鼓角”，為高校監(jiān)察體制改革提供了契機(jī)。

二、高校監(jiān)察對(duì)象范圍界定何以可能

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，高校監(jiān)察對(duì)象為高校管理人員。那么，究竟高校管理人員范圍如何界定，需要依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定以及各項(xiàng)法律法規(guī)，結(jié)合高校內(nèi)部管理人員的結(jié)構(gòu)層次作出科學(xué)合理地圈定，這是高校監(jiān)察體制改革首先要解決的實(shí)際問題。當(dāng)前界定監(jiān)察對(duì)象主要存在兩種標(biāo)準(zhǔn)：

第一，以身份論為依據(jù)的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。通常認(rèn)為，以在國(guó)有性質(zhì)、公共性質(zhì)的機(jī)關(guān)、單位、企業(yè)中具有公職人員的身份或資格為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定監(jiān)察對(duì)象。身份論標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)《公務(wù)員法》中對(duì)公務(wù)員的界定相一致，將公職人員界定為依法履行公職、納入行政編制、由財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利，這是狹義的公職人員。顯然依據(jù)身份論標(biāo)準(zhǔn)，高校監(jiān)察對(duì)象為高校管理人員，具體包括高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各職能處室管理人員、各教學(xué)院系管理人員、校辦企業(yè)管理人員等。上述這些管理人員基本沒有爭(zhēng)議，但依據(jù)身份標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定高校監(jiān)察對(duì)象，不僅過于狹窄，而且相對(duì)靜止的身份標(biāo)準(zhǔn)過于死板，極易出現(xiàn)監(jiān)察“空白帶”和“交叉帶”，導(dǎo)致高校很多人員雖未納入事業(yè)編制、不依靠財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利，但實(shí)際履行公共職能，卻無(wú)法進(jìn)入國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的視野。例如，在高校內(nèi)部一些非事業(yè)編制的人員因協(xié)議委托或接受委托行使公權(quán)力的失職瀆職行為，則無(wú)法涵蓋其中，“漏監(jiān)”或“虛監(jiān)”現(xiàn)象在所難免。[5]這無(wú)異于縱容這些人員可以運(yùn)用公權(quán)力為所欲為，卻游離于監(jiān)察空隙中，這與當(dāng)前反腐工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)新形勢(shì)新任務(wù)嚴(yán)重相悖。

第二，以公務(wù)論為依據(jù)的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，不論是否具有國(guó)家行政編制、是否由財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利這種身份，只要依法履行公共職能、執(zhí)行公共事務(wù)，均應(yīng)屬于公職人員。[6]我國(guó)刑事法律中有關(guān)職務(wù)犯罪主體是以公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)而建構(gòu)的認(rèn)定體系，而且“公務(wù)論”標(biāo)準(zhǔn)也與《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》(簡(jiǎn)稱《公約》)中倡導(dǎo)的公共契約標(biāo)準(zhǔn)相契合，以公共契約標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定公職人員，既包括公共機(jī)構(gòu)或公營(yíng)企業(yè)履行公共職能的人員，又包括提供公共服務(wù)的任何其他人員。既然我國(guó)是《公約》成員國(guó)，遵循《公約》是我國(guó)不可推卸的義務(wù)。顯然，依據(jù)公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)，只要是掌管公權(quán)力運(yùn)行的人員，均應(yīng)納入監(jiān)察對(duì)象，其公權(quán)力來(lái)源不論是法律法規(guī)還是公共契約授權(quán)，均可以取得?？梢?，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)并不關(guān)注身份這一外在靜態(tài)形式，只注重實(shí)質(zhì)上公權(quán)力的運(yùn)行，是一種科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。其一，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)從身份標(biāo)準(zhǔn)的靜態(tài)化、死板化轉(zhuǎn)換為權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)化、包容化，更具有韌性，使公權(quán)力運(yùn)行從靜態(tài)的身份束縛中掙脫出來(lái)，更符合公權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際，因?yàn)楣珯?quán)力與身份并非是一對(duì)相依相隨的孿生兄弟，在崇尚民主法治的時(shí)代，公權(quán)力與身份可以處于或離或分的游離狀態(tài)。其二，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)撥開認(rèn)識(shí)上的迷霧，抓牢履行公共職能、執(zhí)行公共事務(wù)等行使公權(quán)力這一本質(zhì)屬性，堅(jiān)持了公職人員與行使公權(quán)力如影隨形的契合度，從理論與實(shí)踐有機(jī)融合地對(duì)公職人員的界定，符合認(rèn)識(shí)論原理。其三，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)公權(quán)力運(yùn)行的發(fā)展趨勢(shì)。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，“二元化”趨勢(shì)越來(lái)越明顯，公權(quán)力由單一的國(guó)家權(quán)力逐步演變?yōu)閲?guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力，公權(quán)力的主體也由單一轉(zhuǎn)為多元，相當(dāng)一些公權(quán)力可以公共契約形式委托給非公職身份的人員行使。其四，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)契合現(xiàn)代高校權(quán)力運(yùn)行的基本架構(gòu)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入推進(jìn)，高校通過公共契約形式贏得行政機(jī)關(guān)讓渡的權(quán)力職能會(huì)逐步增多，而且高校內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行復(fù)雜多樣，人員構(gòu)成也異常繁雜，隨“權(quán)”而變的情形更多。言而總之，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)能夠填充高校權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)察盲區(qū)，有利于拓寬監(jiān)察對(duì)象，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋，還與《刑法》中有關(guān)職務(wù)犯罪主體的界定實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫對(duì)接，將刑法作為一道最后防線來(lái)護(hù)持高校反腐工作提供了有效銜接。

由上分析，高校監(jiān)察對(duì)象的范圍界定應(yīng)從身份標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換為公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)。具體包括以下幾類：一是高校黨政領(lǐng)導(dǎo)，包括高校黨委書記、副書記，校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、校長(zhǎng)助理以及紀(jì)委書記等；二是各職能部門領(lǐng)導(dǎo)，包括書記、副書記，處長(zhǎng)、副處長(zhǎng)等；三是各教學(xué)院(系)領(lǐng)導(dǎo)，包括院(系)書記、副書記，院(系)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)等；四是在人事管理、考試招生、財(cái)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、科研項(xiàng)目管理、學(xué)生管理等涉及公權(quán)力行使的其他人員；五是校辦企業(yè)管理人員。高校這幾類人員或具有一定的決策權(quán)，或行使某種公共管理事務(wù)，以及從事其他管理工作，依據(jù)公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)，通過公共契約接受委托，這些人員往往涉及到公權(quán)力的運(yùn)行，無(wú)疑應(yīng)首先成為國(guó)家監(jiān)察對(duì)象。

除了上述這些人員之外，還有幾類人員是否也應(yīng)納入高校監(jiān)察對(duì)象的范圍呢?對(duì)此存在較大分歧。一是教學(xué)科研人員，包括教師、研究員等；二是高校政治輔導(dǎo)員；三是高校事業(yè)編制內(nèi)教輔和其他人員；四是高校非事業(yè)編制人員。對(duì)于這幾類人員存在兩種截然不同的主張：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，高校這幾類人員往往從事的是業(yè)務(wù)性或技術(shù)性工作，并不涉及高校的組織與管理，尤其是對(duì)教學(xué)科研人員不應(yīng)干預(yù)過多，為保障高校的自治權(quán)和學(xué)術(shù)自主權(quán)，應(yīng)將這幾類人員排除在外，以便影響高校的創(chuàng)新活力和可持續(xù)發(fā)展；另一種觀點(diǎn)卻認(rèn)為，高校這幾類人員，尤其是教學(xué)科研人員往往會(huì)在科研經(jīng)費(fèi)使用、考試招生中享有某種公共權(quán)力或準(zhǔn)權(quán)力，應(yīng)將其納入監(jiān)察對(duì)象，否則將會(huì)形成監(jiān)察盲區(qū)，徒增高校黨風(fēng)廉政建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。有些人員雖然是事業(yè)編制外員工，也有可能以協(xié)議委托形式擁有某種公權(quán)力，像從事高校實(shí)驗(yàn)室設(shè)備采購(gòu)、大宗物質(zhì)采購(gòu)或國(guó)有資產(chǎn)出租管理等領(lǐng)域也可能涉及到公權(quán)力行使的情形。

對(duì)于上述不同的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，不是簡(jiǎn)單地贊同與否定的問題，上述這幾類人員一般情況下不應(yīng)直接納入高校監(jiān)察對(duì)象的范圍，但是依據(jù)公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)這些人員一旦因協(xié)議或委托涉及公共資金使用、管理性質(zhì)等公權(quán)力的行使時(shí)，就可以納入高校監(jiān)察對(duì)象。總的來(lái)說(shuō)，對(duì)高校監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別依據(jù)可以歸結(jié)為，“無(wú)行為則無(wú)監(jiān)管，凡涉及公權(quán)力的運(yùn)行必監(jiān)管”，[7]也即是凡涉及行使公權(quán)、公職、公務(wù)、公財(cái)?shù)冗\(yùn)行的人員應(yīng)納入監(jiān)管。[8]如此這樣，才可以不留監(jiān)察死角，實(shí)現(xiàn)高校監(jiān)察全覆蓋，筑牢高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐工作的風(fēng)險(xiǎn)防范。

三、 高校監(jiān)察體制改革何以可行

在高度重視高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐工作的新時(shí)代背景下，如何設(shè)計(jì)一套既能反腐促廉又能提質(zhì)增效的高校監(jiān)察治理機(jī)制，是當(dāng)前最為重要的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

(一)建立高校監(jiān)察派駐制度

根據(jù)《監(jiān)察法》第12條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向本級(jí)管理公共事務(wù)的單位派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。據(jù)此，我國(guó)各級(jí)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)均完成了派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的任務(wù)，從中央到地方，從上層到基層實(shí)現(xiàn)了派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的全覆蓋。與此同時(shí)，四川省紀(jì)委監(jiān)委在全國(guó)率先開展向省屬高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組改革試點(diǎn)，到2018年底已完成28所高校監(jiān)察派駐工作。[9]高校作為承擔(dān)公共資源的事業(yè)單位理應(yīng)像其他國(guó)家機(jī)關(guān)一樣實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員的形式進(jìn)行近距離監(jiān)督，建立派駐制度，實(shí)現(xiàn)同體監(jiān)督與異體監(jiān)督的同頻共振，更有助于開展高校監(jiān)察的日常監(jiān)督和反腐倡廉工作的風(fēng)險(xiǎn)防范，更有助于使高校監(jiān)察工作有序推進(jìn)，取得預(yù)期實(shí)效。國(guó)家監(jiān)察體制改革前的高校紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)質(zhì)上是一種同體監(jiān)督或同級(jí)監(jiān)督，是高校內(nèi)部設(shè)置的紀(jì)檢監(jiān)察室，紀(jì)檢監(jiān)察人員在編制、人事、經(jīng)濟(jì)上與高校有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，同時(shí)還受到高校領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部節(jié)制，讓他們監(jiān)督高校管理人員往往表現(xiàn)出柔性有余而剛性不足，實(shí)有“猶抱琵琶半遮面”之羞澀感，對(duì)于高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或主要實(shí)權(quán)管理人員的監(jiān)督更是“望而卻步”，不敢直面。但是，高校的派駐制度則不同，它實(shí)質(zhì)上不僅是來(lái)自外部的異體監(jiān)督，因?yàn)樗c駐在部門監(jiān)察對(duì)象在編制、人事、經(jīng)濟(jì)上無(wú)任何牽扯，表現(xiàn)出一種超然的獨(dú)立性；同時(shí)派駐制度也是來(lái)自外力的“上級(jí)監(jiān)督”。因?yàn)樗瑫r(shí)具有“上派”與“下駐”的雙重特點(diǎn)，所謂“上派”，就是說(shuō)是監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的專司監(jiān)督的“欽差大臣”，手握“尚方寶劍”，大大增強(qiáng)了派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員的權(quán)威性；所謂“下駐”，就是指的是它避免了上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督太遠(yuǎn)的詬病，放下身段近距離接觸監(jiān)察對(duì)象，發(fā)揮察言觀色的就近監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)，一定會(huì)大幅增加監(jiān)察實(shí)效。

無(wú)疑，高校派駐制度具有無(wú)比的優(yōu)勢(shì)，在派駐制度運(yùn)行過程中還需要注意以下幾個(gè)問題：第一，高校建立監(jiān)察派駐制度首先明確的是誰(shuí)負(fù)責(zé)派駐的問題。結(jié)合《監(jiān)察法》第12條及13條規(guī)定精神，國(guó)家監(jiān)委、駐部監(jiān)察機(jī)構(gòu)、省級(jí)監(jiān)委、省級(jí)監(jiān)委駐地方教工委教育廳(委)監(jiān)察機(jī)構(gòu)等有權(quán)向高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員。可以按照“誰(shuí)負(fù)責(zé)監(jiān)督，誰(shuí)負(fù)責(zé)派駐”和部屬高校與地方高校區(qū)分制的原理來(lái)確定高校派駐主體。譬如，部屬高校可以由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)或授權(quán)委托駐教育部監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)派駐；地方高?？梢杂墒〖?jí)監(jiān)察委員會(huì)或授權(quán)委托駐地方教工委教育(委)監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)派駐；省部共建高校則以“誰(shuí)管為主”的原則來(lái)確定派駐主體，如果以部管理為主，則可以按照部屬高校進(jìn)行派駐，如果以省區(qū)管理為主，則可以依照地方高校進(jìn)行派駐。

第二，高校派駐機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員的身份定位問題。高校派駐制度只有找實(shí)找準(zhǔn)自己的定位，才能夠準(zhǔn)確處理好與高校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察組的關(guān)系。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作。從設(shè)置上來(lái)說(shuō)，從中央到地方與國(guó)家行政序列相對(duì)應(yīng)，均設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，同時(shí)從中央、地方甚至基層都設(shè)立紀(jì)委；從組織結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)是整合黨的紀(jì)委、行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)以及檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪等各部門工作轉(zhuǎn)隸而至，這就意味著監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委可以實(shí)現(xiàn)合署辦公。然而，國(guó)家監(jiān)察法并未明確規(guī)定在高校設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，但高校內(nèi)部只設(shè)立紀(jì)委。因此，高校派駐制度建立后，高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員可以與高校紀(jì)委監(jiān)察室合署辦公，這樣可以與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的派駐模式協(xié)調(diào)一致，必要時(shí)高校派駐監(jiān)察專員同時(shí)兼任高校的紀(jì)委書記，以增強(qiáng)高校全面監(jiān)察工作的權(quán)威性，這也符合建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的監(jiān)察體制的基本精神。既如此，高校派駐制度就形成了“派駐”與“駐在”高校紀(jì)檢監(jiān)察的雙重角色，它不僅是上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的“前沿哨兵”，對(duì)駐在高校行使公權(quán)力人員進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督，同時(shí)又是駐在高校全面落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)監(jiān)督駐在高校開展反腐倡廉工作。這就意味著高校派駐制度的雙重負(fù)責(zé)制，一方面作為高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員應(yīng)當(dāng)向上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；另一方面作為高校紀(jì)委應(yīng)當(dāng)向高校黨委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

第三，高校監(jiān)察派駐制度如何行使職權(quán)的問題。從《監(jiān)察法》的整體規(guī)定來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)主要行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)等三大職權(quán)，依法行使談話、訊問、詢問等12項(xiàng)調(diào)查措施。據(jù)此，高校派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員可以通過談話詢問、專題調(diào)研、參加會(huì)議、專項(xiàng)檢查、巡察整改、督促履行、線索處置、信息監(jiān)督、信訪處理、輿情研判等形式，負(fù)責(zé)監(jiān)督高校管理人員的依法履職、秉公用權(quán)、廉潔治校以及個(gè)人道德操守情況，負(fù)責(zé)組織實(shí)施高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控等日常工作；依據(jù)派出監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍與職責(zé)權(quán)限，負(fù)責(zé)監(jiān)督高校管理人員的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪以及違反黨規(guī)黨紀(jì)行為。為有效開展監(jiān)察工作，高校派駐制度實(shí)施后在高校與內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察室合署辦公，可以統(tǒng)一稱為監(jiān)察專員辦公室，但高校派駐監(jiān)察人員在編制類型和人事關(guān)系上仍然屬于所派出的監(jiān)察機(jī)關(guān)，以保持超然的獨(dú)立性。高校監(jiān)察專員辦公室由派出監(jiān)察機(jī)關(guān)任命一位監(jiān)察專員領(lǐng)導(dǎo)，采首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制模式領(lǐng)導(dǎo)專員辦公室的日常管理工作，監(jiān)察專員接受派出監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，向派出監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察專員辦公室接受監(jiān)察專員的領(lǐng)導(dǎo)開展日常監(jiān)察工作。

(二)強(qiáng)化高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性

高校監(jiān)察體制改革首先應(yīng)強(qiáng)化高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性，只有保持其不受非法干預(yù)的獨(dú)立性，才能使高校監(jiān)察工作不流于形式，才能敢于監(jiān)督、勇于監(jiān)督和善于監(jiān)督，全面落實(shí)日常監(jiān)督、靠前監(jiān)督和主動(dòng)監(jiān)督的制度安排，真正起到以權(quán)力矯正權(quán)力的制約性，高校監(jiān)察制度才能釋放出無(wú)窮的力量。第一，高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性首先來(lái)源于國(guó)家監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性。國(guó)家監(jiān)察權(quán)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能和承擔(dān)反腐工作的“治權(quán)之權(quán)”，[10]肩負(fù)著政治任務(wù)與法律任務(wù)、黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督的雙重使命，具有較高的政治地位和較強(qiáng)的司法屬性，正是這種政治與司法屬性才賦予其極強(qiáng)的權(quán)威性，給人極強(qiáng)的敬畏之心和芥蒂之心。因而權(quán)威性是國(guó)家監(jiān)察權(quán)生來(lái)就具有的權(quán)能，沒有權(quán)威性，監(jiān)察權(quán)則蕩然無(wú)處，喪失了權(quán)威性，監(jiān)察權(quán)則會(huì)向生而死。翻看歷史滔滔長(zhǎng)河中古老職務(wù)的監(jiān)察官畫卷，從中國(guó)古代秦朝設(shè)置御史大夫、置丞和監(jiān)御史來(lái)代表皇帝監(jiān)督百官的監(jiān)察職官體系，[11]到古羅馬共和國(guó)推選監(jiān)察官監(jiān)督元老院和其他公職人員，不難發(fā)現(xiàn)，從古至今的監(jiān)察官都與其生來(lái)所具有的權(quán)威性相伴而行。第二，高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性在于它實(shí)質(zhì)上是一種“上派監(jiān)督”，提升了監(jiān)督者的“上派”權(quán)威。高校派駐制度建立后，高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員與高校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察室合署辦公，整合為上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，形成上級(jí)監(jiān)督。既如此，無(wú)論是部屬高校還是地方高校，高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員通過“上派”借助上級(jí)機(jī)關(guān)增強(qiáng)其權(quán)威性，通過“下駐”就近監(jiān)督增強(qiáng)其監(jiān)察效果。第三，高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性還在于它是一種“異體監(jiān)督”，保持監(jiān)督者的外部屬性。要使高校監(jiān)察工作真正有效的前提條件之一就是監(jiān)督者與被監(jiān)督者在法律上必須具有獨(dú)立性，不能存在一種依附與被依附的從屬關(guān)系，若監(jiān)督者與被監(jiān)督者渾然一體，一切監(jiān)督將會(huì)化為泡影。[12]高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員通過“上派”而來(lái)，在編制、人事和經(jīng)濟(jì)上與所駐高校沒有牽扯，自然有種超然的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性需要借助內(nèi)部協(xié)調(diào)、外部通暢的組織機(jī)制作保障。但是高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性并非絕對(duì)的，而是一種相對(duì)獨(dú)立性，高校監(jiān)察權(quán)是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制的監(jiān)察制度，是基于監(jiān)察體制改革前資源分散、多頭負(fù)責(zé)、監(jiān)察乏力以及不集中統(tǒng)一且未形成監(jiān)察合力的結(jié)果。實(shí)踐表明，黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校監(jiān)察體制不僅符合我國(guó)高校監(jiān)察工作實(shí)際，而且通過整合反腐職能、人力資源，形成合力，增強(qiáng)了高校監(jiān)察工作效能。同時(shí)，強(qiáng)化高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性，有助于實(shí)現(xiàn)高校監(jiān)察的“內(nèi)嵌化”與“全程化”，[13]化解高校監(jiān)察的軟化效應(yīng)。

(三)加強(qiáng)高校監(jiān)察工作的網(wǎng)格化

以憲法修改和國(guó)家監(jiān)察法的頒布為契機(jī)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下國(guó)家監(jiān)察體制改革已進(jìn)入深水期，那么高校監(jiān)察體制改革也應(yīng)積極跟進(jìn)。誠(chéng)然，高校監(jiān)察體制改革應(yīng)兼具“中國(guó)特色”和“高校特色”的雙重特色，也就是說(shuō)，高校監(jiān)察體制改革不僅應(yīng)積極融入到國(guó)家監(jiān)察體制改革的洪流中，主動(dòng)響應(yīng)這個(gè)大局，而且應(yīng)緊密結(jié)合高校發(fā)展實(shí)際、高等教育運(yùn)行規(guī)律以及高校權(quán)力構(gòu)成要素、運(yùn)行機(jī)制，探索符合高校健康發(fā)展的監(jiān)察體制。從權(quán)力架構(gòu)來(lái)說(shuō)，相較于國(guó)家機(jī)關(guān)，高校權(quán)力結(jié)構(gòu)并非簡(jiǎn)單單一，它是政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的集合體；從行業(yè)特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，相比國(guó)家機(jī)關(guān)，高校的權(quán)力腐敗問題也不可小覷，而且具有很強(qiáng)的行業(yè)特點(diǎn)。高校中存在以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、弄虛作假、侵吞國(guó)有資產(chǎn)等這些具有公權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗問題的一般性特征，同時(shí)高校中還滋生招生考試、評(píng)審評(píng)比評(píng)估等失職瀆職行為以及科研經(jīng)費(fèi)的貪污濫用等這些具有行業(yè)特點(diǎn)的特殊性。因此，如何以權(quán)力矯正高校權(quán)力腐敗問題，是擺在高校監(jiān)察體制改革面前的一個(gè)重要問題。在充分認(rèn)識(shí)高校權(quán)力腐敗所具有的普遍性特點(diǎn)，同時(shí)又表現(xiàn)出教育行業(yè)所具有的特殊性的實(shí)際情況下，應(yīng)加強(qiáng)高校監(jiān)察工作的網(wǎng)格化。

第一，應(yīng)強(qiáng)化高校監(jiān)察工作的垂直領(lǐng)導(dǎo)，即高校監(jiān)察工作在雙重領(lǐng)導(dǎo)下不斷深化垂直領(lǐng)導(dǎo)。一方面是以垂直領(lǐng)導(dǎo)為中心，屬地領(lǐng)導(dǎo)為補(bǔ)充的形式，具體而言，監(jiān)察干部選任、日常監(jiān)察工作由派駐監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)處理區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察事務(wù)由所屬監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)；另一方面是不斷加強(qiáng)垂直領(lǐng)導(dǎo)的份量，逐步使上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員在編制、人事、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)全面的垂直領(lǐng)導(dǎo)；第三方面是結(jié)合高等教育運(yùn)行規(guī)律及實(shí)際特點(diǎn)，積極探索高等教育行業(yè)監(jiān)察體制新模式，逐步形成從中央到地方自上而下的高等教育行業(yè)監(jiān)察體系。

第二，實(shí)行高校監(jiān)察工作的扁平化管理。下移監(jiān)察重心，實(shí)行偏平化管理，賦予高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員更大的監(jiān)察自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)高校派駐監(jiān)察人員的積極性，切實(shí)履行好國(guó)家監(jiān)察法賦予的權(quán)力，盡職盡責(zé)。一方面是加強(qiáng)日常監(jiān)管。努力建立健全日常監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，聚焦主業(yè)，緊盯高?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”，繪制清晰的職權(quán)目錄和詳細(xì)的權(quán)力運(yùn)行圖，全面落實(shí)主體責(zé)任制，堅(jiān)持重大業(yè)務(wù)活動(dòng)的審批和備案制度，做好監(jiān)察事前防控；同時(shí)深入研判高校體系內(nèi)反腐倡廉風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)、分布特點(diǎn)及化解方式，逐一把好高校監(jiān)察各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的卡口。另一方面是凸顯違紀(jì)違法懲戒。加強(qiáng)高校監(jiān)察工作離不開強(qiáng)有力的違紀(jì)違法懲戒制度，首先是要擅于發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索，不僅在高校校園內(nèi)設(shè)置舉報(bào)箱或舉報(bào)電話，而且要定期召開師生座談會(huì)和舉辦監(jiān)察公開日活動(dòng)，不定期走訪廣大師生，深入了解他們的心聲，形成監(jiān)察利劍高高掛起的良好氛圍。對(duì)于不依法依規(guī)辦事的高校有關(guān)人員，要及時(shí)啟動(dòng)違紀(jì)違法預(yù)案，給予相關(guān)人員政務(wù)處分；對(duì)于個(gè)別違紀(jì)違法行為人仍不收手不收斂，已達(dá)犯罪的程度，應(yīng)按照職務(wù)犯罪的調(diào)查職責(zé)和處置權(quán)限的管轄規(guī)范依法追究，讓司法懲處成為維護(hù)高校正常秩序的最后一道防線。

第三，高校監(jiān)察應(yīng)內(nèi)嵌到高校的各職能部門及二級(jí)院系。當(dāng)前，各個(gè)高校的行政管理體制以及教學(xué)科研機(jī)制的改革正緊鑼密鼓地向前推進(jìn)，權(quán)限重心下移到各職能部門及二級(jí)院系，這些職能部門及二級(jí)院系的領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)大量擴(kuò)展，不僅應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)察對(duì)象，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其日常監(jiān)督。因而應(yīng)努力健全高校二級(jí)機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察組織體系，整合人才資源，認(rèn)真遴選高校二級(jí)機(jī)構(gòu)紀(jì)委書記或紀(jì)檢委員，[14]加強(qiáng)對(duì)高校二級(jí)機(jī)構(gòu)的管理履職情況進(jìn)行內(nèi)嵌式督促與監(jiān)管，對(duì)高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

第四，搭建高校監(jiān)察協(xié)調(diào)創(chuàng)新平臺(tái)。高校監(jiān)察協(xié)調(diào)創(chuàng)新需要高水平的創(chuàng)新，在教育行業(yè)系統(tǒng)努力建立高校監(jiān)察協(xié)調(diào)創(chuàng)新平臺(tái)，互聯(lián)互通，交流互鑒，既引領(lǐng)高校監(jiān)察業(yè)務(wù)發(fā)展前沿，推廣鞏固有益監(jiān)察成果，又滿足高校監(jiān)察工作需要，將高校系統(tǒng)監(jiān)察業(yè)務(wù)有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，使其互惠互贏的協(xié)同發(fā)展。

(四)推動(dòng)高校監(jiān)察工作的專業(yè)化

隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大、公共資源的劇增以及高校黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的需要，高校監(jiān)察工作的范圍也隨之?dāng)U展。就監(jiān)察范圍而言，高校監(jiān)察工作囊括了高校各職能部門、各院系、各研究機(jī)構(gòu)、基金會(huì)及其有關(guān)人員；就監(jiān)察權(quán)力來(lái)說(shuō)，監(jiān)察權(quán)涉及到職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，具有政務(wù)處分與犯罪調(diào)查等更為廣泛的權(quán)限；就監(jiān)察權(quán)依據(jù)來(lái)說(shuō)，除國(guó)家監(jiān)察法外，還包括黨內(nèi)法規(guī)、行政法律以及刑事法律等多重法律依據(jù)；[15]就監(jiān)察過程來(lái)說(shuō)，高校監(jiān)察工作可分事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后懲戒三個(gè)階段，貫穿于監(jiān)察全過程，形成預(yù)防性、跟蹤性和警戒性等監(jiān)察方式?？梢钥闯?，高校監(jiān)察工作復(fù)雜多樣，應(yīng)不斷推動(dòng)高校監(jiān)察工作的專業(yè)化，不斷加強(qiáng)高校紀(jì)檢監(jiān)察的隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)此，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是黨和國(guó)家的監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)……，要建立忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察鐵軍。[16]這為高校監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)提供了方向指引。

第一，改進(jìn)高校監(jiān)察人員的遴選標(biāo)準(zhǔn)，形成一批年富力強(qiáng)、業(yè)務(wù)精湛的高校監(jiān)察隊(duì)伍，適時(shí)建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度，將通過國(guó)家法律職業(yè)資格考試納入監(jiān)察官的資格準(zhǔn)入條件，提升其法律素養(yǎng)；第二，不斷加強(qiáng)對(duì)高校監(jiān)察人員有關(guān)國(guó)家監(jiān)察業(yè)務(wù)、反貪反腐教育、防貪防腐教育、執(zhí)紀(jì)問責(zé)能力及履職能力的培訓(xùn)，同時(shí)，增進(jìn)高校監(jiān)察人員的教育學(xué)、心理學(xué)理論以及教育業(yè)務(wù)管理知識(shí)，[17]培養(yǎng)一批復(fù)合型高校監(jiān)察人才；第三，完善高校監(jiān)察隊(duì)伍的激勵(lì)機(jī)制。努力建立適合高校發(fā)展特點(diǎn)的監(jiān)察激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)高校監(jiān)察人員將時(shí)間精力投入到高校監(jiān)察工作中，樹牢公仆意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、廉潔意識(shí)，大力增強(qiáng)法治思維能力，從源頭上提升高校監(jiān)察隊(duì)伍的整體素質(zhì)；第四，積極組織高校監(jiān)察人員以及其他監(jiān)察實(shí)務(wù)人員深入開展高校監(jiān)察體制改革實(shí)證調(diào)研與理論研究，以科學(xué)理論指導(dǎo)來(lái)推進(jìn)高校監(jiān)察體制改革實(shí)踐；第五，不斷加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)察立法以促進(jìn)高校監(jiān)察體制改革逐步走向成熟。在高校監(jiān)察工作中，可以根據(jù)高校工作運(yùn)行特點(diǎn)，結(jié)合高校黨風(fēng)廉政建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，總結(jié)高校監(jiān)察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)有關(guān)高校監(jiān)察指導(dǎo)意見，細(xì)化高校監(jiān)察治理規(guī)范，防微杜漸，力求精準(zhǔn)打擊高校違紀(jì)違法行為。在條件促成時(shí)候，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以規(guī)定、條例等立法形式制定有關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)高校監(jiān)察工作作出較為明確的實(shí)體性與程序性規(guī)定，有力保障高校監(jiān)察工作沿著制度化、法治化有序推進(jìn)。

結(jié) 語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察體制改革作為我國(guó)一項(xiàng)重大的政治體制和法律制度改革，不斷激發(fā)學(xué)術(shù)界為之投入較高的關(guān)注與研究，高校監(jiān)察理應(yīng)納入國(guó)家監(jiān)察體制改革的范疇。在高校監(jiān)察體制改革過程中，準(zhǔn)確界定高校監(jiān)察對(duì)象范圍是正確實(shí)施《監(jiān)察法》的前提，深入開展高校監(jiān)察體制改革，對(duì)有效開展高校監(jiān)察實(shí)踐，全面防控高校腐敗與黨風(fēng)廉政建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。以大學(xué)章程和大學(xué)治理為圭臬建立現(xiàn)代大學(xué)制度，以及深入推進(jìn)高校監(jiān)察體制改革，無(wú)疑都是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力保障。然而，高校監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重要的法治再造工程，需要集思廣益、統(tǒng)籌謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)，不斷探索、修正、鞏固，相信一條具有中國(guó)特色的高校監(jiān)察體制的康莊大道就會(huì)在眼前一亮。