對“五眼聯(lián)盟”介入香港的轉型分析*

沈本秋 唐小松

(1．廣州大學公共管理學院 廣州 510006；2.廣東外語外貿大學加拿大研究中心 廣州 510420)

2019年香港發(fā)生“修例風波”后，中國全國人大根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》精神出臺了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》(簡稱《香港國安法》),對極端亂港勢力實施法律制裁，重新修訂香港特首和立法會選舉辦法，并在粵港澳大灣區(qū)框架下推出多項措施吸引港人來珠三角創(chuàng)業(yè)，可謂多管齊下促使香港政局趨向穩(wěn)定。但這些措施在國際上引發(fā)了“五眼聯(lián)盟”對中國的集體施壓。“五眼聯(lián)盟”介入香港事務并非始于2019年，早在香港回歸之前已經(jīng)開始，只不過近年對香港事務的介入發(fā)生了轉型。本文根據(jù)“客體—主體—機制”三要素總結“五眼聯(lián)盟”介入香港事務所發(fā)生的轉型，并從國際層次和香港內部探求介入動因，最后對“五眼聯(lián)盟”介入香港的趨勢進行研判。

1 “五眼聯(lián)盟”介入香港的轉型

1.1確立介入目標：從“維護香港獨特性”轉向“利用香港對抗中國”香港回歸前，“五眼聯(lián)盟”在長達半個世紀的時間里，一直重視香港相對于中國內地的“獨特性”，主要從三大議題介入香港事務：情報、人權與民主。第一大議題是情報。香港長期以來是自由港，各種勢力在此活動。冷戰(zhàn)時期，美國就非常重視香港的這種獨特性，“五眼聯(lián)盟”在香港收集中國內地出版的報紙和資料，了解從內地來港人士的信息，根據(jù)這些資料和信息研判中國情勢的發(fā)展。香港回歸后，美國在香港保留了大量工作人員，僅美國駐港領事館人員就有上千，還有大量美國非政府組織活躍在香港配合美國國家民主基金會進行活動。第二大議題是人權問題。隨著中英之間通過談判解決了“香港問題”，人權問題成為“五眼聯(lián)盟”成員關注的主要議題。各成員國擔心，香港回歸后人權無法得到保障、香港的獨特性無法得到延續(xù)，他們紛紛對此表態(tài)。在中國人大起草《基本法》的過程中，英國就多次敦促中國將《人權法案》寫入《基本法》，并在回歸后多次就香港人權狀況進行評價。美國則在1992年制定了完善的《美國--香港政策法》，將香港人權列入美國對香港關注的議題之一，并在香港回歸后多次發(fā)布香港人權評估報告。第三大議題是政制發(fā)展。為了在制度上確立和延續(xù)香港的獨特性，1992年10月7日港督彭定康發(fā)表的施政報告中關于“政改方案”[1]部分為香港設計了西方式民主制度，“五眼聯(lián)盟”成員對此積極支持。香港回歸后，美國取代英國，成為介入香港政制發(fā)展的最主要外部勢力。美國政府不僅每年通過《美國—香港政策法》對香港政制予以評估，還多次以官方形式接見香港“反對派”代表人物。在英美主導下，加拿大也對香港民主發(fā)展高度關注。為了配合美國和英國，在香港回歸前的1996年4月和1997年3月，李柱銘訪問加拿大尋求支持均得到加拿大官方接見。2014年4月，美國、英國、加拿大官方紛紛接待來訪的李柱銘、陳方安生等“民主派”代表人物。2015年上半年，香港特區(qū)政府討論政改的敏感時期，李柱銘于3月10日再次赴加拿大國會參加聽證[2]。

近年來，香港社會運動頻繁，尤其是2019年“香港修例風波”引發(fā)大規(guī)模破壞性暴力行動。美國等西方國家看到了香港在傳播西方式民主、自由、人權方面的價值與對抗中國大陸的意義，對香港更加重視。英國政府作為香港歷史問題的見證者，多次表達出自己《中英聯(lián)合聲明》“維護者”的身份和維護香港自由價值的必要性與責任感[3]。美國早在1992年出臺了《美國—香港政策法》，對香港回歸后的美港關系進行全面監(jiān)督，但2019年又單獨出臺了《香港人權與民主法案》，為從西方價值體系出發(fā)監(jiān)督香港確立法律依據(jù)。雖然該報告和《美國—香港政策法》一樣仍然要求美國國務卿每年向國會提交評估報告以判斷香港是否享有足夠的自治，但內涵上更強調維護香港民主、自由、人權等價值觀的重要性，基于美國立場從西方式民主、自由、人權等方面提出了一系列規(guī)定與要求[4]。澳大利亞對香港的“關注”主要集中在《香港國安法》。澳大利亞不顧香港暴亂分子破壞社會秩序、危害香港法治的現(xiàn)實，對中國實施《香港國安法》應對暴亂、恢復秩序表示強烈反對[5]，對受到《香港國安法》制裁的香港暴亂分子表達支持[6]，對四位立法會議員因違法被取消議員資格表達支持[7]。加拿大也反對中國在香港實施《香港國安法》[8]，并對因違反國安法而受到制裁的人表達支持，聲稱這是對香港民主的支持[9]。為了應對《香港國安法》帶來的影響，“五眼聯(lián)盟”甚至考慮對港人啟動移民方案和短期訪問計劃，五國都公開表態(tài)愿意給因參與暴力活動而可能受到《香港國安法》制裁的香港年輕人頒發(fā)留學簽證，但在移民方面，五國之間表示了不同的態(tài)度。美國愿意接納移民，但英國僅只接受短期訪問者，不提供大規(guī)模港人居留甚至移民。加拿大、澳大利亞則從“道義”上予以支持。為了進一步對抗《香港國安法》，五國甚至暫時終止與香港的引渡條約[10]，美國還帶頭制裁中國政府和特區(qū)政府的涉港事務主要官員。種種跡象表明，“五眼聯(lián)盟”在香港問題上正在走向與中國對抗的局面。

1.2加強主體協(xié)調：從成員的“單獨行為”轉向聯(lián)盟的“集體行為”傳統(tǒng)上，“五眼聯(lián)盟”對香港事務的關注著眼于情報、人權與民主，各成員在同一議題下雖然有共同立場，但在措施上基本采用“單獨行為”，而且介入程度也有偏差。從《基本法》立法到香港回歸之際，部分港人因對香港前途信心不足而產生向外移民傾向，引發(fā)“五眼聯(lián)盟”成員對香港人權問題異常關注。1990年前后，英國政府不僅自己承諾將多次給予香港5萬個家庭大約22萬多“英國屬土公民”完全的英國公民地位[11]，給予他們在英國的居留權，并呼吁聯(lián)盟其他成員幫助香港人民，將港人“居留權”問題國際化。加拿大對此雖然沒有明確表態(tài)，但通過官方訪問來增加自己對港人信心的支持。加拿大還給予來訪的港督高規(guī)格接待。1990年5月港督衛(wèi)奕信訪加，以及后來港督彭定康訪加，都受到了加拿大給予西方友好國家高級官員訪問同樣規(guī)格的接待。澳大利亞的高官和港英政府高官也經(jīng)?；ピL。如澳大利亞外長伊文思就多次訪港，港督也多次訪澳[12]。美國比其他國家措施更多，在1992年制定了完善的《美國—香港政策法》，把香港當作一個獨立的政治實體來對待。與加拿大和澳大利亞的口頭支持不同，美國還通過《1990年美國移民法》規(guī)定：1991-1993年內，美國給予香港每年的移民配額從5 000增加到10 000，即被當作“半國家”對待，而1994年之后，享有一個單獨國家的移民配額，即20 000[13]。

2019年香港發(fā)生“修例風波”以來，“五眼聯(lián)盟”盡管也與過去一樣開展單獨行動，但更重視聯(lián)合行動，展現(xiàn)集體的聲音與力量。自美國特朗普時期開始，“五眼聯(lián)盟”已經(jīng)是美國伙同英、加、澳、新介入香港事務的主要工具。他們主要通過兩種方式加強協(xié)調。一是“五眼聯(lián)盟”成員在國際會議上加強協(xié)調，拉攏聯(lián)盟外其他伙伴國家就香港事務對華施壓。2020年10月6日聯(lián)合國大會第三委員會(社會、人道主義和文化委員會)開會期間，“五眼聯(lián)盟”竟然與20個歐盟成員國以及日本和幾個太平洋小國總共39國共同對香港問題表態(tài)，攻擊《香港國安法》會對香港“高度自治”帶來損害，聲稱國安法中的許多規(guī)定“不符合中國的法律義務”，敦促中國“維護香港的自治、權利和自由，尊重香港司法機構的獨立性”[14]。在日內瓦舉行的44、45和46屆聯(lián)合國人權理事會上，美國、英國、澳大利亞、加拿大連續(xù)三次聯(lián)合他們的盟友就香港事務對中國政府進行批評，尤其在44屆人權理事會上英國代表28國發(fā)言指責中國破壞《中英聯(lián)合聲明》。在45屆人權理事會上，加拿大、澳大利亞與英國保持一致立場，認為《香港國安法》破壞了“聯(lián)合聲明”[15]。46屆人權理事會上，英國、美國、加拿大拉攏多國對香港問題紛紛發(fā)言，采取一致立場批評中國[16]。二是聯(lián)盟內協(xié)調行動。自從《香港國安法》出臺后，“五眼聯(lián)盟”國家一直表達不滿，也擔心自己本國情報人員在香港受到法律制裁。2020年7月4日加拿大宣布暫停與香港的引渡條約。7月10日澳大利亞也宣布暫停與香港的引渡條約。此后，7月20日、7月28日、8月19日英國、新西蘭、美國相繼宣布暫停與香港引渡條約。這一集體行動是對“五眼聯(lián)盟”密切合作的最好證明。

1.3加強機制建構：從松散變得日益緊密傳統(tǒng)上，“五眼聯(lián)盟”成員介入香港事務主要通過三種形式，機制較為松散。一是公開發(fā)表聲明表達對香港事務的態(tài)度。美國、英國是發(fā)表公開聲明最活躍的國家。在1990年香港移民問題、1992年開始的“彭定康政改方案”、1996年香港特區(qū)行政與臨時立法會選舉、2003年“23條”立法、2012年香港國國民教育爭議、2014年占中等重大事件中，美、英兩國官方都發(fā)表了大量聲明，公開對香港“民主派”表達支持，對中國中央政府和香港特區(qū)政府施加壓力。二是出臺法律和發(fā)布政策報告,美國在這一方面最突出。回歸前，美國在1989年出臺《香港移民法案》，1992年出臺《美國—香港政策法》，1997年出臺《香港回歸法》。這三個法律文件分別從移民、美港經(jīng)貿關系、香港民主發(fā)展、香港“一國兩制”的順利實施等方面對香港給予特別對待和監(jiān)督。其中影響最大、時間最長的是1992年出臺的《美國—香港政策法》，該法規(guī)定1997年后美國國務院每年向國會報告香港的上述情況。三是官方接見香港“反對派”人士表達對香港人權和民主的支持。香港“反對派”認識到美國是他們最大的支持者，上個世紀90年代以來，李柱銘、楊森、涂謹申、沃爾文、黃之鋒、戴耀廷、羅冠聰、郭榮鏗、莫乃光等“獨派”分子多次竄訪美國，受到美國官方的接見。美國官方安排接見的目的是抬高“反對派”勢力在國際社會的地位。英國、加拿大、澳大利亞也是香港“反對派”通過訪問尋求支持的對象。如1990年香港“移民問題”引起爭議之際，美國、英國、加拿大、澳大利亞四國官員分別與港英政府官員進行互訪。回歸后，李柱銘、陳方安生等多次到訪美國、英國、加拿大三國與官方人士溝通民主與人權問題。

近年來，“五眼聯(lián)盟”開始突破傳統(tǒng)形式，介入香港的機制變得日益緊密。一是外長會議機制日益緊密。2020年6月1日，“五眼聯(lián)盟”成員通過電話會議猜測《香港國安法》實施后香港將會出現(xiàn)大規(guī)模移民潮，并討論如何應對這種可能的局面[17]。7月8日，“五眼聯(lián)盟”各成員國外長再度舉行電話會議，討論香港局勢，指責中國破壞香港“一國兩制”，要“合作保衛(wèi)人權與自由”。會議結束后，加拿大、澳大利亞和英國外長紛紛在推特上對會議內容進行總結與表態(tài)。通過外長會議，“五眼聯(lián)盟”成員形成了相對穩(wěn)定的香港問題處理機制。二是發(fā)布聯(lián)合聲明常態(tài)化。2020年香港新冠疫情嚴重，為了安全，特區(qū)政府決定推遲香港立法會選舉。對此，澳大利亞、新西蘭、加拿大、英國、美國五國外長聯(lián)合發(fā)表聲明：對香港局勢“嚴重關切”，認為推遲選舉將削弱香港民主[18]。鑒于香港近年來的政治亂象以及特區(qū)立法會無法自行通過《基本法》“23條”有關國家安全的立法，中國全國人大通過了香港特區(qū)維護國家安全的立法并在香港特區(qū)予以實施，一批支持和參與暴力活動的亂港分子得到了法律制裁。這一行為得到了“五眼聯(lián)盟”成員嚴厲批評，美國、英國、加拿大、澳大利亞四國聯(lián)合發(fā)表聲明表示“嚴重關切”，要求中國和香港特區(qū)政府“尊重港人權利和自由”[19]。為了貫徹“愛國者治港”原則，2021年兩會期間全國人大對香港特區(qū)特首的產生辦法和立法會選舉辦法建議修正并獲得通過。3月13日，澳大利亞與新西蘭聯(lián)合發(fā)表聲明，對港人權利與自由“深表憂慮”[20]。

2 “五眼聯(lián)盟”轉型的動因

2.1“五眼聯(lián)盟”成員在香港的現(xiàn)實利益美國在香港有巨大的經(jīng)濟利益。1 300多家美資企業(yè)在香港運營，其中300多家美企的亞洲地區(qū)總部就在香港。幾乎每一家美國金融企業(yè)都在香港開展業(yè)務。2019年“修例風波”前香港是美國第九大商品出口地，美國對港貿易盈余達到311億美元，而且長期以來美國在美港貿易中都保持著貿易盈余。美國與香港的人員往來也很密切。在港常駐的美國人已經(jīng)達到8.5萬人，僅在2018年就有130萬美國人訪港和經(jīng)港中轉，同年有12.7萬港人訪美。此外，美港之間在司法、移民、海關等方面都有成熟的合作。在反恐方面，美國軍方與香港紀律部隊一直在合作，2018年香港也參加了美國資助的在新德里舉行的區(qū)域反恐會議。文教方面的交流也帶來巨大收益，2017-2018年香港在美國大學的留學生達到7 162人，給美國帶來2.75億美元收益[21]。

香港回歸后，為了體現(xiàn)自己作為前殖民者對香港的“關心”，英國自1997年以來一直在出版《香港半年報告》，對香港的“一國兩制”、司法、政制發(fā)展、基本權利與自由、英港雙邊關系等進行評估[22]。英國之所以如此“關心”香港，除了歷史原因外，還有很多現(xiàn)實利益。英國作為香港的前殖民者，在香港回歸中國后，一直在官方往來、經(jīng)貿投資、文化交流上維持著雙邊關系。“香港修例風波”發(fā)生前的2018年，英國已經(jīng)超越德國成為歐盟成員中對香港出口額最大的成員國，對港出口額達到581.7億港元，相對于2017年的503億港元增加了15%。此外，英國長期維持著與香港的官方往來，英國議員與香港議員多次互訪探討政制、法制與雙邊關系問題。回歸后“英國文化協(xié)會”(The British Council)一直在組織各種活動為港英文化交流提供便利。2018年該協(xié)會專門為香港各主要博物館館長舉辦了培訓項目[23]，即使2020年在新冠肺炎導致如此艱難的條件下，該協(xié)會也支持“職業(yè)教育協(xié)會”(Vocational Education Council)為香港組織了“職業(yè)與專業(yè)教育培訓” (Vocational and Professional Education and Training)在線項目，吸引上萬人參加[24]。

加拿大與香港聯(lián)系緊密。香港是加拿大海外僑民最多的地方，大約30萬加拿大人生活在香港。香港的加拿大商會是加拿大在境外最大的商業(yè)組織之一，有1 200多會員。香港是加拿大全球服務業(yè)出口的第八大市場，2019年出口額達到18億美元，其中金融、工程、信息技術、專業(yè)服務的出口非常突出。香港還是加拿大全球商品出口第十大市場，2019年出口額達到40億美元。香港也是加拿大重要的投資對象，2019年加拿大在香港的直接投資達到117.4億美元[25]。

澳大利亞在香港的利益建立在人員往來與經(jīng)貿基礎之上。澳大利亞在香港有著巨大的商業(yè)利益，香港也是澳大利亞海外僑民定居最多的地方[26]，大約10萬澳大利亞人在香港生活，約9.6萬香港人在澳大利亞生活。澳大利亞與香港已經(jīng)締結了《澳大利亞—香港自由貿易協(xié)定》與相關的《投資協(xié)定》，已于2020年1月17日生效。該協(xié)定下澳大利亞對港出口享受零關稅政策，為澳大利亞服務業(yè)進入香港提供了保障。大約600家澳大利亞企業(yè)在香港經(jīng)營業(yè)務[27]。香港是澳大利亞第十一大商品出口市場，也是澳大利亞第八大服務出口市場[28]，還是澳大利亞第五大外資來源地[29]。澳大利亞在香港與澳門的商會是澳大利亞最大的境外商會，在27個駐港國際商會中位列第二[30]。

新西蘭盡管是“五眼聯(lián)盟”中的小國，但與香港仍然有密切往來。新西蘭是第一個與香港簽署自貿協(xié)定的國家，早在2010年雙方就簽署了《新西蘭—中國香港緊密經(jīng)貿合作協(xié)定》[31]?！跋愀坌蘩L波”前的2018年，香港是新西蘭貨物出口第八大市場，達到8億美元[32]。香港還是新西蘭十大外資來源地之一，常年往返兩地的訪客年均超過3萬[33]。

正因為五國在香港均有巨大現(xiàn)實利益，他們對香港事務非常關心。香港雖然是中國的領土，但香港是一個國際自由港，香港也是國際金融、航運、貿易中心，美國為主的西方世界一直認為自由市場經(jīng)濟的繁榮要靠民主制度和尊重人權來維護。如果沒有這些前提，自由市場將會受到削弱，“五眼聯(lián)盟”成員在香港的現(xiàn)實利益也會遭到削弱，所以他們集體希望在香港維護西方式的民主、自由和人權。

2.2大國戰(zhàn)略博弈背景下香港被“五眼聯(lián)盟”賦予地緣政治含義“五眼聯(lián)盟”自成立之日起，就以支持“國際自由秩序”為核心價值，保護西方民主國家不受安全挑戰(zhàn)。在冷戰(zhàn)時期，“五眼聯(lián)盟”的主要任務就是防范和應對來自蘇聯(lián)陣營和中國的挑戰(zhàn)。在那時，香港對于“五眼聯(lián)盟”的地緣政治價值就體現(xiàn)出來了，成為西方國家遏制中國的前沿陣地和收集有關中國內地情報的理想之地。同時，美國還把香港看作對華實施禁運的重要港口。美國對所有銷售往香港的貨物實行嚴格的審批手續(xù)。美國還把香港當作美國海軍?？啃菹⒌膱鏊?，并以此作為幫助英國對香港承擔一種軍事責任的表示。后來，冷戰(zhàn)結束進一步刺激了西方世界的樂觀情緒。自由主義開始在輿論中甚囂塵上。他們普遍認為，蘇東的改革之所以發(fā)生如此天翻地覆的變化，在于這些改革國家接受了西方價值觀和制度。弗朗西斯·福山在1989年發(fā)表的“歷史的終結”認為，蘇聯(lián)和東歐的改革進程說明，他們想取代西方自由主義制度的嘗試已經(jīng)完全失敗，西方自由民主政治將作為人類政府的終結形式而在全球普及。從地緣政治而言，“五眼聯(lián)盟”對香港民主和人權的重視有助于維護西方的價值，而且香港實現(xiàn)西方民主政治制度將是在臺灣地區(qū)之后，西方大國為中國內地甚至整個東亞地區(qū)樹立的又一個西方式民主典范。

香港與美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭一樣曾經(jīng)作為英國殖民地的歷史成為“五眼聯(lián)盟”在港維護“國際自由秩序”的心理基礎，也是美國主導的“五眼聯(lián)盟”將香港捆綁在地緣戰(zhàn)略上的因素之一。正是因為曾經(jīng)同為英國殖民地，新西蘭認為自己與香港之間有共同的法律傳統(tǒng)，很多新西蘭的律師與法官在香港從業(yè)[33]。英國、加拿大、澳大利亞也與香港一樣實施“普通慣法”(Common Law)?！拔逖勐?lián)盟”成員都認為自己與香港在法治、人權與個人自由方面有共同價值觀。港人基本上是中國人為主體，香港雖然在傳統(tǒng)文化上依然保留了中國文化，在長期的殖民化與冷戰(zhàn)環(huán)境熏陶下，在價值觀上它已經(jīng)承載了更多西方價值觀。在經(jīng)濟上，香港實行的是資本主義制度與自由市場經(jīng)濟，與西方世界有共同的經(jīng)濟話語。正因為如此，香港雖然在主權上屬于中國，但在價值觀與經(jīng)濟體制上，一直被國際社會視為西方國際政治經(jīng)濟體系的一員，自然也被他們視為西方地緣戰(zhàn)略的前沿陣地。

自特朗普政府開始，美國開始對華極限施壓和切割，拜登政府基本延續(xù)了這種思路，而且拜登政府更重視帶領西方盟友聯(lián)合對華施壓，在此背景下“五眼聯(lián)盟”的地位更加凸顯。美國政府的對華政策不僅令中美進入大國博弈狀態(tài)，而且讓美國主導的西方世界正走向與中國對立的狀態(tài)。在中西對立狀態(tài)下，作為長期被西方視為“自由世界”一員的香港，自然會被“五眼聯(lián)盟”賦予更加重要的地緣政治含義以維護“國際自由秩序”。 因此，“支持民主化是美國對港政策的基本原則”，“維護香港人權對美國非常重要，也與美國在港利益直接相關”。美國承諾將“支持香港最終實現(xiàn)特首普選與立法會直選”。為了維護“國際自由秩序”在香港的實現(xiàn)，美國不僅支持《基本法》承諾的各項權利與自由，還支持《中英聯(lián)合聲明》、1966年《公民權利與政治權利國際公約》、1948年《世界人權公約》中規(guī)定的各項權利。為了維護香港的人權與民主，美國承諾將與“五眼聯(lián)盟”中的英國、澳大利亞、加拿大以及東亞地區(qū)的日本、韓國協(xié)調立場。對于參與香港街頭暴亂運動的年輕人，美國不僅自己發(fā)放學生簽證和工作簽證， 還鼓勵與美國具有同樣價值觀的國家采取類似政策；而對于違背了美國上述價值觀的中方和特區(qū)政府的相關工作人員，美國鼓勵盟友和自己一道采取境外財產凍結、不發(fā)放簽證甚至經(jīng)濟懲罰等制裁措施[34]。在美國的鼓勵與支持下，“五眼聯(lián)盟”成員多次指責中國，攻擊中國全國人大為維護香港安全與穩(wěn)定而制定的《香港國安法》，對特區(qū)政府出于抗擊新冠疫情需要而推遲2020年立法會選舉斥責為阻止香港民主發(fā)展，更將特區(qū)政府執(zhí)法抗暴行為斥責為違反人權與自由[35]。美國甚至制裁了多位涉港事務的中國官員和香港特區(qū)政府官員。

3 “五眼聯(lián)盟”介入香港事務的趨勢

3.1介入議題：從價值觀議題拓展到實質性議題香港的身份原本就具有“二元特征”，即在主權歸屬上屬于社會主義中國，但在制度上屬于資本主義政治經(jīng)濟體系。這種身份特征容易讓中國與西方世界形成一股張力。香港回歸之初，對“兩制”的重視超過“一國”，故此西方世界沒有太多批評與制裁。但2003年以來港人對“23條”立法的抵制、2012年對“國民教育科”的抵制、2014年占中、2019年“修例風波”沖擊中央駐港機構與特區(qū)政府，這些行為在香港與大陸之間造成了社會對立情緒，令國家對港的治權難以落實。隨著粵港澳大灣區(qū)建設速度加快，以及《香港國安法》的出臺，中國已經(jīng)明顯在通過國家整合的方式從經(jīng)濟、政治、法律、社會方面對香港加強“一國”原則的落實。目前在大國博弈背景下，美國已經(jīng)視中國為戰(zhàn)略博弈對手，隨著中國在香港加強“一國”原則的落實，美國與“五眼聯(lián)盟”成員利用香港牽制中國的可能性只會加大，“五眼聯(lián)盟”對中國的香港政策也會更加關注。

原本美國根據(jù)《美國—香港政策法》給予了香港“特殊地位”，具體包括以下待遇：美國支持香港參加國際多邊組織，在回歸后以“中國香港”的名義參與活動；美國維持和擴大與香港的經(jīng)貿關系，在進口配額和原產地證書方面繼續(xù)把香港當作單獨領土來對待；美國將繼續(xù)承認香港特別行政區(qū)頒發(fā)的原產地證書；美國繼續(xù)允許港元和美元的自由兌換；美國將繼續(xù)支持香港根據(jù)“巴統(tǒng)”規(guī)定獲得敏感技術，只要美國確認這些技術留在香港；美國鼓勵香港繼續(xù)努力以制訂一套保護知識產權的協(xié)議框架；美國承認香港國際轉運中心的地位，美國將繼續(xù)承認香港注冊的船只和飛機；1997年7月1日之前美港所簽訂的所有條約和國際協(xié)定在回歸后繼續(xù)有效。如果美國政府評估香港的“高度自治”發(fā)生變化，上述“特殊待遇”將減少或逐步取消[36]。

過去三十多年，無論是出于維護“國際自由秩序”的價值追求還是追求地緣政治戰(zhàn)略的現(xiàn)實目標，在美國的主導下，“五眼聯(lián)盟”對香港事務的介入主要是人權、民主、自由這些價值觀層次的議題，基本沒有涉及上述《美國—香港政策法》中的貿易、敏感技術、國際條約等具體問題，美國對港的“特殊待遇”沒有實質性的發(fā)生變化。但2019年的《香港人權與民主法案》拓寬了《美國—香港政策法》的議題范圍，不僅和《1992美國—香港政策法》一樣要求美國國務院每年向國會匯報香港狀況，對香港的“高度自治”進行評估，還要求對中國是否利用香港逃避美國出口管制與制裁的情況進行判斷。根據(jù)2019年法案，如果香港將美國公民引渡到中國大陸，美國政府將采取措施保護美國公民并對香港與美國之間的各項法律實施協(xié)議進行評估[37]。《香港人權與民主法案》為美國未來進一步介入香港事務提供了多種議題選項。美國是“五眼聯(lián)盟”的領導者，“五眼聯(lián)盟”是美國強化全球領導地位的有力支撐。美國的政策文件將決定“五眼聯(lián)盟”介入香港事務的風向。2020年《香港國安法》出臺后，“五眼聯(lián)盟”已經(jīng)集體終止了與香港的引渡條約。在大國戰(zhàn)略博弈背景下，隨著中國在香港加強“一國”原則，不排除美國與“五眼聯(lián)盟”其他成員在貿易、敏感技術、國際條約等問題上減少甚至取消對港的“特殊待遇”。

3.2集體行動的選擇性傳統(tǒng)上，“五眼聯(lián)盟”都是集體行動，但未來對香港的介入可能會體現(xiàn)區(qū)別。在情報收集與分享，出口管制、敏感技術等涉及國家安全的議題，“五眼聯(lián)盟”成員必定會采取集體行動?！拔逖勐?lián)盟”的初衷就是維護“自由國際體系”的安全，無論是早期針對蘇聯(lián)陣營、冷戰(zhàn)結束后應對恐怖威脅等非傳統(tǒng)安全問題，還是現(xiàn)在針對中國和俄羅斯，情報收集與分享始終是合作的主要內容?；貧w前，美國中情局香港分站、英國在港警內部設的警務處“政治部”均是兩國在港收集情報的基地?；貧w后，英國主導的警務處“政治部”雖然撤退了，但美國依靠駐港總領館辦公設施仍然不間斷從事情報活動[38]?！断愀蹏卜ā吠ㄟ^后，這些國家在香港的情報活動將會更加隱蔽，但合作會加強。在“一國”原則逐步落實的大背景下，“五眼聯(lián)盟”成員也將會以“國家安全”為由對港實施出口管制，并限制敏感技術對港出口。

為了確?！皣H自由世界”的安全，維護西方所謂民主、自由、人權是“五眼聯(lián)盟”關注的價值觀議題，美國也試圖引領其他成員團結一致，但這些價值觀議題并不是所有時候都會令五國團結起來一致對外。雖然五國各自都公開聲明自己與香港在價值觀上一致，各自也單獨對中國和香港特區(qū)政府發(fā)聲施壓，但在集體施壓行動上還是出現(xiàn)了分歧。相對于其他四國，新西蘭相對低調，主要參與了幾次聯(lián)合聲明表達對上述價值觀的重視。后來對參加聯(lián)合聲明也不熱衷了，但并不表示“五眼聯(lián)盟”的分裂。新西蘭認為“五眼聯(lián)盟”的合作關系應該體現(xiàn)于早期歷史使命中——分享情報，而沒必要向人權之類的議題拓展[39]。由此可見，在面對這些價值觀議題時，不同成員仍然有保留。綜合“香港修例風波”以來“五眼聯(lián)盟”成員對香港事務的介入，發(fā)現(xiàn)無論是單獨發(fā)聲還是集體發(fā)聲，新西蘭都是參與次數(shù)最少的國家。未來不排除這種可能性繼續(xù)存在。

在大國戰(zhàn)略博弈背景下，美國拜登政府在對華政策中日益重視運用聯(lián)盟戰(zhàn)略。“五眼聯(lián)盟”是美國主導的英語國家聯(lián)盟，其對港政策自然也會對其他聯(lián)盟產生示范作用，未來不排除其他西方聯(lián)盟也會就香港問題對華施壓?！拔逖勐?lián)盟”部分成員也是“西方七國”成員，就在“五眼聯(lián)盟”多次發(fā)表聯(lián)合聲明介入香港事務時，“西方七國”也展示了自己團結，就《香港國安法》對中國施壓[40]。未來不排除“西方七國”繼續(xù)就香港問題對華施壓，與“五眼聯(lián)盟”形成相互支持的態(tài)勢。