職務(wù)犯罪初核信息分析評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)與防控*

王小光

(華東政法大學(xué)刑事法學(xué)院 上海 201620)

初步核實(shí)(通稱初核)是案件線索正式立案前的重要階段，調(diào)查人員在該階段可以使用法定初核措施收集線索相關(guān)的信息和資料，在對(duì)初核獲取的各類信息評(píng)估基礎(chǔ)上，報(bào)請(qǐng)有審批權(quán)的人員決定是否正式立案。線索初核在職務(wù)犯罪調(diào)查中具有特別定位，上承原始線索的程序分流，下接正式立案程序，在調(diào)查實(shí)踐中的使用十分頻繁，幾乎成為職務(wù)犯罪調(diào)查的必經(jīng)或前置程序[1]。初核將前一程序過(guò)濾分流后的線索信息作為核查對(duì)象，核查過(guò)程中形成言詞、物證等不同類型的信息，伴隨信息的收集、整理和分析評(píng)估，最終以不同層次評(píng)估主體的風(fēng)險(xiǎn)決策終結(jié)，轉(zhuǎn)入新階段的程序分流過(guò)程。初核信息的流轉(zhuǎn)評(píng)估過(guò)程存在評(píng)估人員的認(rèn)知偏差、缺少評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估技術(shù)工具、信息流失等風(fēng)險(xiǎn)，如何有效防控評(píng)估過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)因素，避免出現(xiàn)評(píng)估錯(cuò)誤而誘發(fā)錯(cuò)誤立案問(wèn)題，成為規(guī)范職務(wù)犯罪調(diào)查的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。自2016年監(jiān)察體制改革以來(lái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)成為職務(wù)犯罪調(diào)查體制中的主要機(jī)關(guān)，承擔(dān)職務(wù)犯罪調(diào)查的主要任務(wù)，職務(wù)犯罪監(jiān)察初核最具代表性，因此本文主要以監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展的職務(wù)犯罪初核信息為研究對(duì)象。

1 職務(wù)犯罪初核信息的內(nèi)涵與類型

1.1初核的定位與初核信息的內(nèi)涵案件線索的初步核實(shí)作為一個(gè)獨(dú)立的程序流程，在我國(guó)犯罪調(diào)查體系中有多種稱謂，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)多使用“初步調(diào)查”一詞，即辦案實(shí)踐中常見(jiàn)的“初查”，而紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)則使用初步核實(shí)的稱謂，一般通稱為初核。初查和初核的稱謂不同，兩者的手段措施、運(yùn)行流程和審批機(jī)制存在差異，但兩者的程序功能定位基本一致，即均為正式立案的前置或準(zhǔn)備階段。

在改革開(kāi)放后的犯罪調(diào)查制度重建過(guò)程中，初查最早出現(xiàn)于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查體系，1985年的第二次全國(guó)檢察機(jī)關(guān)信訪工作會(huì)議中首次使用初查一詞，會(huì)議要求檢察機(jī)關(guān)信訪部門(mén)應(yīng)對(duì)舉報(bào)線索進(jìn)行初查，目的是便于檢察機(jī)關(guān)的偵查部門(mén)開(kāi)展偵查工作[2]。此后，最高人民檢察院在20世紀(jì)90年代先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)貪污、賄賂案件初查工作的意見(jiàn)》《關(guān)于要案線索各查、初查的規(guī)定》等關(guān)于初查工作的文件，對(duì)初查的概念、范圍和程序進(jìn)行規(guī)范，認(rèn)為初查是人民檢察院針對(duì)其所管轄的案件線索，組織專門(mén)人員依照法定程序進(jìn)行初查，以查明線索反映的犯罪事實(shí)是否存在，是否需要追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。1997年的《人民檢察院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉規(guī)則(試行)》則將初查納入檢察機(jī)關(guān)的正式立案程序中，在“立案”一章中設(shè)立“受案”“初查”“立案”三節(jié)，一般由檢察機(jī)關(guān)偵查部門(mén)負(fù)責(zé)初查，偵查部門(mén)可以使用查詢、詢問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、鑒定、調(diào)取等措施，但是不得使用限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有關(guān)措施[3]。公安部在1997年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)辦理詐騙案件的監(jiān)督，堅(jiān)持糾正非法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的意見(jiàn)》中首次在經(jīng)濟(jì)犯罪偵查中引入初查制度，后在1998年出臺(tái)的《關(guān)于公安派出所受理刑事案件有關(guān)問(wèn)題的通知》進(jìn)一步把初查范圍擴(kuò)張至公安機(jī)關(guān)管轄的所有刑事案件[4]。

紀(jì)檢機(jī)關(guān)在20世紀(jì)90年代初步建立起線索初核制度，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)于1994年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》首次規(guī)定違紀(jì)線索的初核程序，同年發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》對(duì)初核的目的、要求、程序、手段、期限和處理方式進(jìn)行規(guī)范。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)2017年發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》專設(shè)一節(jié)對(duì)初核流程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，該規(guī)則在2019年經(jīng)修訂后正式實(shí)施。2016年監(jiān)察體制改革創(chuàng)設(shè)監(jiān)察委員會(huì)這個(gè)新型反腐專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行“一套人馬、兩個(gè)牌子”的合署辦公，監(jiān)察機(jī)關(guān)成為職務(wù)犯罪調(diào)查的主要國(guó)家機(jī)關(guān)。2018年實(shí)施的《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的初核程序，這是監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展初核的主要法律依據(jù)。相比公安機(jī)關(guān)初查的使用頻率，職務(wù)犯罪線索初核的適用更為頻繁，幾乎成為大多數(shù)職務(wù)犯罪案件的必經(jīng)程序，一是因?yàn)槁殑?wù)犯罪嫌疑人多是公職人員，身份多為領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)此類人員立案不當(dāng)易引發(fā)后續(xù)糾紛，辦案機(jī)關(guān)更為慎重和嚴(yán)格地把握立案標(biāo)準(zhǔn)；二是職務(wù)犯罪案件較難通過(guò)犯罪現(xiàn)場(chǎng)判斷是否有犯罪發(fā)生，多數(shù)線索反映的信息尚不足以判斷是否符合立案標(biāo)準(zhǔn)；三是保護(hù)犯罪嫌疑人人權(quán)的需要，在無(wú)充足依據(jù)支持立案的情況下，隨意立案會(huì)損害相關(guān)人員的名譽(yù)。

雖然初核是職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查流程的非必經(jīng)階段，但調(diào)查實(shí)踐中的使用率極高，實(shí)際扮演立案前置程序的角色，尤其《監(jiān)察法》授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以使用技術(shù)調(diào)查等強(qiáng)力調(diào)查措施，初核強(qiáng)度近似于正式的偵查活動(dòng)。偵查是一種以信息為中介的人類認(rèn)識(shí)活動(dòng)，涉及信息識(shí)讀、信息提取、信息分析研判和信息應(yīng)用等問(wèn)題[5]。偵查學(xué)者從認(rèn)識(shí)論視角闡釋偵查信息是“以現(xiàn)場(chǎng)的特定事物或特定人對(duì)犯罪活動(dòng)的感知的精神印象或特定事物間的因果聯(lián)系為載體，能夠反映犯罪事實(shí)的一部分或全部，并且能夠被偵查人員所認(rèn)識(shí)、獲取、利用從而為偵破案件服務(wù)的特定表征或反映”[6]。其他類似觀點(diǎn)認(rèn)為“偵查信息是對(duì)偵查客體中各種犯罪因素的變化和特征的反映，是偵查主體經(jīng)過(guò)感知或認(rèn)識(shí)之后的再現(xiàn)[7]”。另有研究者直接將廣義上的偵查信息概括為案件相關(guān)數(shù)據(jù)、圖像、文字等包含的內(nèi)容，狹義上的偵查信息等同于刑事情報(bào)資料[8]。初核是犯罪調(diào)查流程的一個(gè)環(huán)節(jié)，貫穿此環(huán)節(jié)的主線是初核人員綜合運(yùn)用初核措施依法收集證據(jù)材料，在對(duì)證據(jù)材料整理和分析評(píng)估基礎(chǔ)上，根據(jù)初核掌握的信息判斷案件線索是否符合立案條件。初核信息屬于廣義上偵查信息研究的范疇，借鑒偵查信息較為通行的闡釋方法，初核信息可以認(rèn)為是線索反映的犯罪要素的變化、聯(lián)系和特征的反映，能夠被初核人員識(shí)別、收集、分析評(píng)估和應(yīng)用于判斷犯罪是否存在，是否應(yīng)追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

1.2初核信息的類型職務(wù)犯罪初核作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的程序環(huán)節(jié)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)專責(zé)部門(mén)報(bào)請(qǐng)負(fù)責(zé)人審批后啟動(dòng)初核，初核人員制定初核計(jì)劃，通過(guò)詢問(wèn)、查詢等初核措施收集案件相關(guān)的出行軌跡、通訊記錄、銀行記錄等證據(jù)材料，初核人員在對(duì)初核證據(jù)材料中涉及的案件信息進(jìn)行整理和分析評(píng)估基礎(chǔ)上，判斷線索是否符合立案條件，最終以初核報(bào)告形式報(bào)請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查是否正式立案。職務(wù)犯罪初核作為正式立案前的準(zhǔn)備階段，主要有兩個(gè)目標(biāo)：一是判斷是否可能存在刑法上的職務(wù)犯罪且相關(guān)人員應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任；二是收集各類輔助后續(xù)調(diào)查工作的證據(jù)資料和信息，為正式立案后的調(diào)查取證作必要準(zhǔn)備。職務(wù)犯罪案件在刑事法律層面的組成要素與其他刑事案件存在一定差異，初核工作的方式方法和流程走向也具有獨(dú)特性?！鞍讣?gòu)成要素決定偵查方法，犯罪暴露程度和偵查能力決定偵查效果”[9]。偵查學(xué)術(shù)界將偵查要素分成主體要素、客體要素、中介要素和時(shí)間要素[10]，公安機(jī)關(guān)辦案實(shí)踐中常用何事、何時(shí)、何地、何情、何故、何物、何人的“偵查七項(xiàng)公式”描述刑事案件基本要素。以職務(wù)犯罪初核工作的兩個(gè)主要目標(biāo)為分類標(biāo)準(zhǔn)，初核信息可以分成犯罪構(gòu)成要件信息和調(diào)查輔助信息兩個(gè)層面。犯罪構(gòu)成要件信息是調(diào)查人員圍繞刑法所確定的某類職務(wù)犯罪的基礎(chǔ)要件所收集的信息，如被調(diào)查對(duì)象的年齡、性別、職務(wù)、職責(zé)等基礎(chǔ)身份信息，行受賄等職務(wù)犯罪的數(shù)額、手段、時(shí)間、地點(diǎn)、銀行記錄、通話記錄等犯罪過(guò)程信息，這些信息涉及職務(wù)犯罪是否存在，且被調(diào)查人是否為符合法律標(biāo)準(zhǔn)的職務(wù)犯罪主體。調(diào)查輔助信息是調(diào)查收集的用于推進(jìn)調(diào)查進(jìn)程，但這些信息一般不會(huì)轉(zhuǎn)化為刑事訴訟法中的證據(jù)材料，比如調(diào)查人員收集的關(guān)于被調(diào)查人的性格特征、人際關(guān)系、不正當(dāng)男女關(guān)系的公安基礎(chǔ)信息、通話記錄、視頻等資料，這些信息可以用于輔助調(diào)查訊問(wèn)，但不直接制作為訴訟卷中的證據(jù)材料。

2 初核信息的階段化形成流程

職務(wù)犯罪初核的主要目的是確定案件線索是否符合立案標(biāo)準(zhǔn)，初核過(guò)程是一個(gè)收集、整理、分析信息的精密流程，收集、整理和分析幾乎是同步推進(jìn)，初核人員及時(shí)對(duì)收集的信息進(jìn)行匯總分析，在對(duì)已掌握信息評(píng)估基礎(chǔ)上進(jìn)一步修正初核目標(biāo)和計(jì)劃，這種響應(yīng)過(guò)程可能反復(fù)數(shù)次，最終形成的初核分析報(bào)告成為是否立案這個(gè)決策環(huán)節(jié)的參考依據(jù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部多個(gè)部門(mén)的人員參與職務(wù)犯罪初核流程：一是線索收集部門(mén)，主要是信訪部門(mén)、調(diào)查部門(mén)及其他收到舉報(bào)信等線索材料的部門(mén)；二是線索分流部門(mén)，監(jiān)察機(jī)關(guān)案件監(jiān)督管理部門(mén)是專責(zé)的線索管理、統(tǒng)計(jì)和分流部門(mén)，負(fù)責(zé)將各類線索分流到其他部門(mén)處置；三是調(diào)查部門(mén)，主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)，負(fù)責(zé)線索的初核以及案件調(diào)查工作。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)的分管負(fù)責(zé)人、主要負(fù)責(zé)人也會(huì)參與職務(wù)犯罪初核，以審批初核計(jì)劃、指導(dǎo)初核工作、審查初核報(bào)告等方式發(fā)揮宏觀領(lǐng)導(dǎo)作用。在這些參與主體的共同協(xié)作之下，職務(wù)犯罪初核呈現(xiàn)出明顯的階段化和漸進(jìn)性特征，在循序漸進(jìn)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)初核目標(biāo)，信息的收集、整理和分析可以細(xì)分為一個(gè)精細(xì)化的流程。

2.1線索的分流處置案件監(jiān)督管理部門(mén)是紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公體制中負(fù)責(zé)監(jiān)控職務(wù)犯罪調(diào)查全過(guò)程的部門(mén)?！侗O(jiān)察法》第73條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)案件監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)掌握的線索進(jìn)行集中管理，動(dòng)態(tài)更新、定期匯總和核對(duì)，組織承辦人對(duì)線索進(jìn)行分析評(píng)估并提出分辦處理意見(jiàn)，報(bào)請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，之后案件線索進(jìn)入分辦處理程序。分辦處理是一個(gè)對(duì)線索信息進(jìn)行初步研判的過(guò)程，分析評(píng)估結(jié)果決定線索后續(xù)的分流處置方式，主要有四種分流處置方式：一是初步核實(shí)。監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人收到案件監(jiān)督管理部門(mén)或調(diào)查部門(mén)關(guān)于線索處置材料的匯報(bào)材料后，直接審批決定案件線索進(jìn)入初核程序，此時(shí)案件線索將交給執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)進(jìn)行初步核實(shí)。二是直接處置。監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查后決定將線索移交執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行處置，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)評(píng)估提出處置意見(jiàn)，報(bào)監(jiān)察委以專題會(huì)議的形式討論確定處置方案，處置方式包括：a.談話函詢，主要是針對(duì)那些線索反映問(wèn)題顯著輕微，只需給予政務(wù)處分或不予處分的情況；b.暫存待查，對(duì)于當(dāng)前不具備調(diào)查條件的線索，可以暫時(shí)將線索歸檔，等到具備可查條件時(shí)再次重啟調(diào)查；c.直接予以了結(jié)，即分析后認(rèn)為線索反映問(wèn)題不實(shí)，則直接根據(jù)調(diào)查情況予以了結(jié)處理；d.初步核實(shí)，即處置部門(mén)分析后認(rèn)為線索反映問(wèn)題可能涉及職務(wù)違法或犯罪，且具有可查性，則將線索再次移交案件監(jiān)督管理部門(mén)，再由案件監(jiān)督管理部門(mén)移送執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)進(jìn)行初核。初核此過(guò)程中存在程序上的回溯特征，即使線索已經(jīng)進(jìn)入談話函詢等其他程序，如果處置部門(mén)評(píng)估后認(rèn)為線索涉及職務(wù)犯罪，仍可重新啟動(dòng)初步核實(shí)程序。

2.2初核計(jì)劃和審批初核信息分析評(píng)估工作始于計(jì)劃方案的制定，初核計(jì)劃的作用是明確何人收集、如何收集、使用何種手段、收集何種信息和時(shí)間進(jìn)度安排。如果初核計(jì)劃設(shè)計(jì)合理，信息收集工作可以更為高效的完成。職務(wù)犯罪初核程序啟動(dòng)的第一項(xiàng)工作是制定初核計(jì)劃，初核計(jì)劃報(bào)請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后進(jìn)入實(shí)施階段。美國(guó)《執(zhí)法分析標(biāo)準(zhǔn)》認(rèn)為執(zhí)法信息收集工作流程始于計(jì)劃，收集計(jì)劃應(yīng)根據(jù)已掌握的情況科學(xué)設(shè)計(jì)，整個(gè)過(guò)程應(yīng)由分析人員全程參與[11]。初核計(jì)劃由監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)負(fù)責(zé)制定，執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)負(fù)責(zé)人指定專人成立初核組，初核組對(duì)現(xiàn)有的線索材料進(jìn)行評(píng)估分析，在此基礎(chǔ)上擬定初核計(jì)劃。初核計(jì)劃的制定圍繞“線索反映問(wèn)題的性質(zhì)、還需調(diào)查哪些問(wèn)題”展開(kāi)，其中核心內(nèi)容是“問(wèn)題”“目的”和“手段”。第一步由初核人員對(duì)線索材料進(jìn)行分析，確定線索反映問(wèn)題涉及具體哪類職務(wù)犯罪，線索反映問(wèn)題的可靠性和可查性，線索反映的人員身份，還有哪些問(wèn)題待核實(shí)。第二步是擬定初核計(jì)劃，初核人員根據(jù)具體線索的核實(shí)需求，結(jié)合現(xiàn)有的調(diào)查資源、人員分工、其他案件進(jìn)展等基礎(chǔ)情形，確定初核計(jì)劃的細(xì)節(jié)內(nèi)容。完整的初核計(jì)劃包含以下事項(xiàng)：初核參與人員及具體分工；初核對(duì)象的身份信息；線索反映的問(wèn)題；需要查清的問(wèn)題；計(jì)劃采取的初核措施和手段；初核可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)及預(yù)防措施；初核周期和進(jìn)度。

2.3收集與反饋調(diào)整“信息化偵查中，根據(jù)獲取的情報(bào)信息要素特點(diǎn)選擇相應(yīng)的信息化偵查途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)情報(bào)信息中偵查要素的查證和擴(kuò)展，進(jìn)而尋找案件的突破口[12]”。初核是為了實(shí)現(xiàn)已知的線索信息向未知的案件信息的拓展，初核收集的信息為后續(xù)正式調(diào)查建立基礎(chǔ)?！侗O(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》對(duì)初核可使用的措施進(jìn)行規(guī)范，其中第16條規(guī)定初核人員可以使用談話、詢問(wèn)、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、限制出境措施。如需要采取技術(shù)調(diào)查或者限制出境等措施的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審批手續(xù)，交給有執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)執(zhí)行[13]。值得注意的是，調(diào)查人員在初核階段可以使用技術(shù)調(diào)查措施進(jìn)行監(jiān)聽(tīng)和軌跡追蹤，而這類措施只能在公安機(jī)關(guān)正式立案?jìng)刹榈陌讣胁拍苁褂茫潜O(jiān)察機(jī)關(guān)可以在正式立案前采取這類措施?？梢哉f(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的初核措施強(qiáng)度遠(yuǎn)高于公安機(jī)關(guān)，對(duì)初核對(duì)象的人身權(quán)利限制也較大。收集過(guò)程并非收集措施的簡(jiǎn)單適用，而是伴隨著相應(yīng)的分析研判，一是評(píng)估初核措施的難度和可行性，確定是否繼續(xù)采取某類初核措施，或者停止使用某類初核措施。二是嚴(yán)格把握收集措施的合法性和規(guī)范性，避免初核措施存在程序瑕疵或侵犯人權(quán)的問(wèn)題；三是評(píng)判收集的信息是否符合初核計(jì)劃，查找信息收集工作的不足，明確仍需進(jìn)一步收集的信息。這種收集過(guò)程中的分析評(píng)估服務(wù)于收集工作，幫助修正收集工作的錯(cuò)誤，目的是合法有效的收集后續(xù)決策所需的各類信息。

2.4整理、分析和評(píng)估初核階段收集的信息內(nèi)容駁雜、類型多樣且質(zhì)量參差不齊，有必要對(duì)原始信息進(jìn)行整理、分析和評(píng)估，在此基礎(chǔ)上形成包括證據(jù)材料及相關(guān)案件信息的總結(jié)、分析和處置建議的初核報(bào)告。調(diào)查人員評(píng)估后認(rèn)為初核信息收集工作基本完成，下一步是對(duì)收集的信息進(jìn)行歸類整理，通常是建立專門(mén)的線索初核案卷。信息整理一般按照法定證據(jù)類型歸檔，比如涉及初核對(duì)象的人員身份信息和人際交往活動(dòng)信息、職務(wù)職責(zé)證明文件、贓款贓物、技術(shù)調(diào)查資料等等，通過(guò)邏輯化整理實(shí)現(xiàn)信息的有序存檔，便于查詢和分析評(píng)估。調(diào)查人員在整理信息過(guò)程中同時(shí)進(jìn)行分析評(píng)估，在初核報(bào)告中提出初核結(jié)論和具體的處置建議。評(píng)估視角和方法主要包括：一是法律方法分析，從犯罪構(gòu)成要件視角分析初核信息反映的問(wèn)題是否涉及具體的職務(wù)犯罪，是否存在法律爭(zhēng)議點(diǎn)或定罪疑難問(wèn)題，現(xiàn)有證據(jù)材料是否齊全，還需進(jìn)行哪些工作；二是偵查管理分析，從偵查視角分析已采取的調(diào)查方法和手段措施的效果，調(diào)查突破口如何選擇，還需采取何種調(diào)查措施，初核分析的過(guò)程和結(jié)論均應(yīng)體現(xiàn)在初核報(bào)告中。初核分析的結(jié)果是提出具體的處置建議，初核人員應(yīng)在分析評(píng)估基礎(chǔ)上提出所有可行的處置方案，各個(gè)方案的依據(jù)以及風(fēng)險(xiǎn)，之后按照審批程序?qū)訄?bào)執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人和主要負(fù)責(zé)人審批，各層級(jí)負(fù)責(zé)人重新對(duì)整理過(guò)的初核信息進(jìn)行分析判讀，在此基礎(chǔ)上作出具體的決策。因此，初核人員、執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)和分管負(fù)責(zé)人、主要負(fù)責(zé)人均為初核信息分析評(píng)估的主體。

3 初核信息分析評(píng)估中的風(fēng)險(xiǎn)因素

初核信息的來(lái)源多樣，且受制于調(diào)查手段的有限性，初核階段收集的信息具有信息殘缺、真?zhèn)尾幻鞯葐?wèn)題。在獲取信息不完全的背景之下，初核人員對(duì)信息的分析評(píng)估存在多種認(rèn)知缺陷，層次化評(píng)估主體設(shè)置存在卸責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，評(píng)估過(guò)程存在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺失和評(píng)估工具不足，這些評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)因素控制不當(dāng)極易導(dǎo)致錯(cuò)誤立案問(wèn)題。

3.1初核人員的主觀認(rèn)知偏差偵查分析過(guò)程是一項(xiàng)重要的認(rèn)知過(guò)程，認(rèn)知因素在其中發(fā)揮著重要的作用，并在很大程度上影響偵查決策結(jié)果的準(zhǔn)確性[14]。有研究者歸納錯(cuò)案形成中的偵查認(rèn)知偏差，一類是“隧道視野” “證實(shí)偏差”和“信念堅(jiān)持”，其中隧道視野是辦案人員選擇性集中于尋求有罪證據(jù)的目標(biāo)而不考慮其他可能性，證實(shí)偏差是辦案人員傾向于證實(shí)而非證偽自己的觀點(diǎn)，信念堅(jiān)持是辦案人員在分析案情過(guò)程中會(huì)不斷固化自己業(yè)已形成的觀點(diǎn)。第二類是“后見(jiàn)偏差”與“結(jié)果偏差”，即辦案人員發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)證明犯罪嫌疑人可能有罪，會(huì)把行為發(fā)生后產(chǎn)生的結(jié)果作為評(píng)價(jià)先前工作的依據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化先前形成的犯罪嫌疑人有罪的思維定勢(shì)。第三類是 “情感附著”“動(dòng)機(jī)偏差”和“目標(biāo)追求”，情感附著是辦案人員在惡性犯罪面前難以保持情感中立，而是在“義憤”催動(dòng)下產(chǎn)生對(duì)犯罪嫌疑人的惡意。動(dòng)機(jī)偏差和目標(biāo)追求是辦案人員面臨來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、媒體和受害人家屬的外在壓力，促使辦案人員積極獲取目前已知的對(duì)犯罪嫌疑人不利的證據(jù)[15]。辦案人員的這些認(rèn)知偏差在國(guó)內(nèi)外研究中均有體現(xiàn)，也得到國(guó)外進(jìn)行的許多心理學(xué)實(shí)驗(yàn)佐證。

辦案人員在初核過(guò)程同樣存在上述認(rèn)知偏差問(wèn)題，首先辦案人員的初核以設(shè)定初核對(duì)象涉嫌犯罪的偵查假設(shè)為前提，“隧道視野”等思維偏差強(qiáng)化辦案人員的偵查假設(shè)，造成辦案人員傾向于忽視初核對(duì)象無(wú)罪的證據(jù)及信息，專注于收集能證明初核對(duì)象涉嫌犯罪的證據(jù)，分析評(píng)估初核信息過(guò)程中也以追求立案為目標(biāo)，難以保持分析評(píng)估的客觀中立性。其次，辦案人員收集和評(píng)估信息受到辦案壓力的影響，反腐敗在國(guó)內(nèi)具有較高的戰(zhàn)略定位，反腐壓力自上而下層層傳導(dǎo)至辦案人員。如果初核效果不佳而導(dǎo)致立案困難，辦案人員可能受到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)，個(gè)人晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先等均可能受影響，這些壓力迫使辦案人員在初核中秉持初核對(duì)象有罪的思維定勢(shì)。認(rèn)知偏差導(dǎo)致初核失去其“核實(shí)”的制度設(shè)計(jì)初衷，初核不再是核實(shí)線索的中立性程序，而演變?yōu)閷ふ矣凶镒C據(jù)的實(shí)質(zhì)性偵查程序。

3.2分析評(píng)估主體的層次化和立場(chǎng)沖突初核階段是一個(gè)包括線索分流、計(jì)劃和審批、收集、分析和評(píng)估、決策在內(nèi)的復(fù)雜流程，分析評(píng)估作為收集工作終結(jié)之后一個(gè)獨(dú)立的節(jié)點(diǎn)，主要是針對(duì)先前收集的所有信息進(jìn)行綜合研判。雖然其他節(jié)點(diǎn)的主要任務(wù)不是分析評(píng)估，但不可避免要進(jìn)行相應(yīng)的分析評(píng)估工作，比如初核計(jì)劃的制定必須基于已掌握線索信息的評(píng)估，收集過(guò)程同時(shí)伴隨分析評(píng)估及相應(yīng)的反饋調(diào)整。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部是一個(gè)科層明顯的管理系統(tǒng)，上下級(jí)之間存在嚴(yán)格的上令下行，職務(wù)犯罪調(diào)查的管理也是指令式，上級(jí)可以直接指揮下級(jí)的辦案工作?？茖邮焦芾眢w制形成了監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的層次化審批模式，辦案人員制作的初核報(bào)告需經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人和主要負(fù)責(zé)人審批。在大多數(shù)情況下，辦案人員和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的利益是一致的，雙方都傾向于將案件線索流轉(zhuǎn)至正式立案程序。但在特定情形下，辦案人員和上級(jí)負(fù)責(zé)人對(duì)初查流程走向存在立場(chǎng)沖突和觀點(diǎn)差異，辦案人員對(duì)查處難度大、取證困難、風(fēng)險(xiǎn)較高案件的立案積極性不高，可能在初核評(píng)估中強(qiáng)調(diào)初核獲取信息的不足和辦案風(fēng)險(xiǎn)，而上級(jí)負(fù)責(zé)人從辦案考核視角傾向于查辦更多的職務(wù)犯罪案件，上級(jí)負(fù)責(zé)人在分析評(píng)估中可能回避辦案風(fēng)險(xiǎn)和突出立案可行性，兩者的立場(chǎng)沖突可能造成某些可查性強(qiáng)的案件不能進(jìn)入立案程序，而某些案件在準(zhǔn)備不足的情況下倉(cāng)促立案。

分析評(píng)估主體立場(chǎng)沖突會(huì)造成初核評(píng)估的客觀中立性難以保證，增加正式立案之后的辦案難度和風(fēng)險(xiǎn)。此外，現(xiàn)行初核體制中的其他因素進(jìn)一步阻礙評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的可控性。一是所有評(píng)估主體均無(wú)體系化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可用。目前尚無(wú)相關(guān)規(guī)定對(duì)各類信息的敏感度、重要性、可信性、相關(guān)性等進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，辦案人員主要判斷已收集信息的可信性，而不會(huì)對(duì)內(nèi)容駁雜的信息進(jìn)行精密化分類和評(píng)定，評(píng)估主體主要是憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行分析判斷，留給評(píng)估主體的自由裁量空間過(guò)大。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部缺少專門(mén)的信息中心和信息分析人員。當(dāng)前主要以執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)全程負(fù)責(zé)初核工作，信息收集和評(píng)估的基礎(chǔ)工作均由辦案人員自行完成，多數(shù)辦案人員同時(shí)承辦多件違紀(jì)違法案件，難有精力專門(mén)投入信息的評(píng)估工作，一定程度上影響信息分析評(píng)估的質(zhì)量和效果。三是信息評(píng)估存在指令式管理特征，辦案人員直接收集和整理各類信息，對(duì)初核信息有第一手的接觸和評(píng)估，但上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)作為決策者并不接觸一手信息，更主要是根據(jù)辦案人員的匯報(bào)進(jìn)行決策。初核報(bào)告中的各類信息評(píng)估結(jié)論過(guò)于簡(jiǎn)單，容易出現(xiàn)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)缺少足夠決策依據(jù)，決策不是基于對(duì)各種初核信息的精細(xì)化評(píng)估，而是基于現(xiàn)實(shí)辦案需求等案件外因素決定是否立案，這也架空了初核制度以核實(shí)線索為主要目標(biāo)的設(shè)計(jì)初衷。

3.3分析工具的實(shí)用性和可靠性不足“隨著以上網(wǎng)為主要功能的電子產(chǎn)品的廣泛應(yīng)用，QQ、微信、電子郵件已成為主要通訊手段。職務(wù)犯罪手段也在向電子化方向發(fā)展，犯罪分子在簽訂合同、收款付款等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，借助電子平臺(tái)進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易、利益輸送，涉案的合同、票證、賬冊(cè)以及函件等證據(jù)材料大多數(shù)表現(xiàn)為電子數(shù)據(jù)形式[16]”。公安機(jī)關(guān)的偵查工作受到信息時(shí)代沖擊較早，偵查信息化建設(shè)走在其他犯罪調(diào)查機(jī)關(guān)前列?！坝捎诳萍贾l(fā)達(dá)日新月異，如從事犯罪偵查之警察忽略自然科學(xué)，實(shí)難以有效對(duì)抗犯罪，是以利用自然科學(xué)之技術(shù)以從事犯罪之偵查，已成為目前之趨勢(shì)[17]”。職務(wù)犯罪調(diào)查過(guò)度依賴口供形成“口供中心主義”的現(xiàn)狀，調(diào)查機(jī)關(guān)對(duì)技術(shù)的重視和投入均存在不足，現(xiàn)代科技在職務(wù)犯罪調(diào)查中的應(yīng)用較為滯后。以當(dāng)前的職務(wù)犯罪初核為例，辦案人員可用的技術(shù)分析工具明顯不足，難以有效支持初核取證和分析研判工作，初核分析仍主要依賴辦案人員的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。分析工具的不足體現(xiàn)在：一是技術(shù)分析工具類型少，功能不能滿足辦案需求。目前辦案人員可以使用的技術(shù)分析工具主要是手機(jī)恢復(fù)系統(tǒng)和話單分析軟件，前者僅具有數(shù)據(jù)恢復(fù)功能，后者可以輔助辦案人員分析初核對(duì)象的社會(huì)關(guān)系、行動(dòng)軌跡等案件相關(guān)信息，其他技術(shù)分析工具的開(kāi)發(fā)應(yīng)用仍不成熟。二是信息數(shù)據(jù)庫(kù)未實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，地區(qū)之間存在數(shù)據(jù)庫(kù)信息的隔離。監(jiān)察機(jī)關(guān)使用的話單分析軟件以本地的行受賄數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，這些數(shù)據(jù)庫(kù)僅為本地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)用，地區(qū)之間尚未建立有效的聯(lián)通機(jī)制。三是技術(shù)分析工具的開(kāi)發(fā)較為滯后，缺少一線辦案人員的參與，不能充分體現(xiàn)辦案需求。監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)前推廣的銀行記錄分析軟件是技術(shù)公司基于自己理解開(kāi)發(fā)而成，對(duì)銀行記錄的分析結(jié)果存在較多疏漏，辦案人員仍需自行翻閱和統(tǒng)計(jì)銀行記錄。相比國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)發(fā)使用的可視化分析軟件、執(zhí)法信息統(tǒng)計(jì)軟件、關(guān)聯(lián)分析軟件、數(shù)據(jù)挖掘軟件、偵查管理軟件等技術(shù)分析工具，國(guó)內(nèi)初核人員可使用的技術(shù)分析工具尚不能滿足辦案需求。

4 初核信息分析評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)控制

4.1建立職務(wù)犯罪信息中心和專業(yè)信息分析隊(duì)伍在現(xiàn)行的監(jiān)察調(diào)查體制之中，案件線索主要由兩個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)管理，一是案件監(jiān)督管理部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)線索的管理、存檔和移送，二是執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)自行經(jīng)營(yíng)線索數(shù)據(jù)庫(kù)和開(kāi)展線索初核。雖然案件監(jiān)督管理部門(mén)是《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》明確認(rèn)定的線索管理部門(mén)，但案件監(jiān)督管理部門(mén)僅統(tǒng)計(jì)、歸檔和追蹤線索的流轉(zhuǎn)，并不針對(duì)線索內(nèi)容進(jìn)行初核后的分析評(píng)估。執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)負(fù)責(zé)初核職務(wù)犯罪線索，初核的計(jì)劃制定、信息收集和分析評(píng)估均由辦案人員執(zhí)行。當(dāng)前執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)的辦案人員往往同時(shí)負(fù)責(zé)多個(gè)案件的初核或調(diào)查，辦案精力主要置于正式的案件調(diào)查之中，投入初核的時(shí)間和精力有限，對(duì)初核信息的分析評(píng)估投入不足，初核分析評(píng)估的專業(yè)性不強(qiáng)。當(dāng)前部分地方監(jiān)察機(jī)關(guān)正在探索建立專門(mén)的職務(wù)犯罪信息中心，該中心負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理職務(wù)犯罪線索，管理和操作監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查技術(shù)設(shè)備，開(kāi)具各類監(jiān)察法律文書(shū)，對(duì)外聯(lián)系公安機(jī)關(guān)開(kāi)展技術(shù)調(diào)查。建立職務(wù)犯罪信息中心的目的是在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部細(xì)化專業(yè)分工，培養(yǎng)專門(mén)的調(diào)查技術(shù)人才，專責(zé)操作和使用各類技術(shù)分析工具，減輕一線辦案人員身兼多職的工作壓力。從初核專業(yè)化和提高技術(shù)應(yīng)用的角度出發(fā)，可以抽調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部技術(shù)力量進(jìn)入信息中心，由信息中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類案件線索的初核，中心專業(yè)分析人員對(duì)初核結(jié)果評(píng)估之后，再分流至執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)開(kāi)展正式調(diào)查。為提高職務(wù)犯罪信息中心的專業(yè)分析人員的能力素養(yǎng)，可以通過(guò)招聘專業(yè)人才、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)和建立分析師職業(yè)認(rèn)證制度，幫助分析人員全面掌握職務(wù)犯罪調(diào)查專業(yè)知識(shí)、信息分析專業(yè)技術(shù)、信息技術(shù)分析技能等能力素質(zhì)，尤其強(qiáng)化對(duì)分析人員預(yù)防認(rèn)知偏差方面的心理學(xué)等專業(yè)的培訓(xùn)教育。

4.2制定信息評(píng)估規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)美國(guó)的聯(lián)邦法律規(guī)定執(zhí)法情報(bào)信息應(yīng)注明敏感度(Level of Sensitivity)、可信度(Level of Confidence)以及提交人員身份和控制人員。其中敏感度又分為執(zhí)法敏感信息(Law Enforcement Sensitive)敏感但非涉密信息(Sensitive but Unclassified)、僅限官方使用(For Official Use Only)、涉密信息(Confidential)、公開(kāi)信息(Open Source)，可信度包括信息的可靠性(Reliability)、有效性(Validity)和相關(guān)性(Relevance)[18]。美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法情報(bào)信息分析實(shí)踐中創(chuàng)立4×4評(píng)估模型，信息來(lái)源可靠性分成A、B、C、D四個(gè)等級(jí)，信息自身的有效性分成1、2、3、4等四個(gè)等級(jí)，以此對(duì)各類信息進(jìn)行等級(jí)評(píng)定。國(guó)內(nèi)職務(wù)犯罪初核中尚未建立起精細(xì)化的初核信息評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，初核信息的可靠性、相關(guān)性等特征均依賴評(píng)估主體的經(jīng)驗(yàn)判斷，而各評(píng)估主體的自由裁量空間過(guò)大多，層次的評(píng)估主體之間容易出現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的矛盾。從規(guī)范評(píng)估流程和防范評(píng)估偏差的角度，有必要制定初核信息評(píng)估環(huán)節(jié)的實(shí)施細(xì)則，一是明確分析評(píng)估環(huán)節(jié)中各評(píng)估主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，各自承擔(dān)的評(píng)估責(zé)任，評(píng)估結(jié)果的審查方式，建立標(biāo)準(zhǔn)化的初核評(píng)估流程；二是建立層次化的信息評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)信息的可靠性、相關(guān)性、有效性、密級(jí)等設(shè)置不同的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類初核信息的等級(jí)化評(píng)定；三是設(shè)計(jì)專門(mén)的信息分類目錄和清單，結(jié)合統(tǒng)計(jì)分析等分析軟件對(duì)各類初核信息進(jìn)行系統(tǒng)化整理和評(píng)判，根據(jù)信息的不同等級(jí)進(jìn)行分類歸檔，防止信息流轉(zhuǎn)過(guò)程中的流失，便于后續(xù)調(diào)查工作的查詢和調(diào)取。

4.3設(shè)計(jì)專業(yè)實(shí)用的分析評(píng)估工具國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家大多為信息分析人員設(shè)計(jì)類型多樣且功能強(qiáng)大的分析軟件，如關(guān)系型數(shù)據(jù)庫(kù)軟件、地理信息系統(tǒng)軟件、統(tǒng)計(jì)分析軟件、話單分析軟件、關(guān)聯(lián)分析軟件、數(shù)據(jù)可視化軟件、案件偵辦管理軟件等十幾種軟件，這些計(jì)算機(jī)輔助分析系統(tǒng)有效提高執(zhí)法分析師的工作效率。我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)常用的輔助分析工具主要是話單分析軟件，多數(shù)辦案人員缺乏統(tǒng)計(jì)分析等信息分析技術(shù)知識(shí)，初核信息分析評(píng)估的信息化水平依然不高。通過(guò)設(shè)計(jì)專業(yè)的信息分析評(píng)估輔助系統(tǒng)，可以有效提升信息分析的效率和減少過(guò)度依賴經(jīng)驗(yàn)判斷的不足，一方面由監(jiān)察機(jī)關(guān)與技術(shù)研發(fā)公司開(kāi)展深入合作，根據(jù)一線辦案人員的現(xiàn)實(shí)工作需求，設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)契合辦案需求的信息分析軟件，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)發(fā)掘、數(shù)據(jù)可視化和統(tǒng)計(jì)分析的相關(guān)軟件，確保初核分析輔助系統(tǒng)的有效性；另一方面逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的信息數(shù)據(jù)庫(kù)共享，尤其是在全國(guó)統(tǒng)一的行受賄查詢系統(tǒng)之外，建立各地區(qū)之間自行建立的行受賄信息數(shù)據(jù)庫(kù)的聯(lián)通渠道，增強(qiáng)話單分析軟件的地區(qū)間數(shù)據(jù)庫(kù)支持。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)在向科技公司采購(gòu)技術(shù)分析產(chǎn)品過(guò)程中，應(yīng)保持技術(shù)產(chǎn)品后續(xù)升級(jí)和更新，及時(shí)改進(jìn)現(xiàn)有的初核信息分析技術(shù)工具。