“基層黨建+智慧服務(wù)”治理模式的創(chuàng)新路徑
——以金華為例

金棟梁

（浙江廣廈建設(shè)職業(yè)技術(shù)大學(xué)，浙江 東陽 322100）

一、問題的提出

基層治理是國家治理體系構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化的基石，是實(shí)現(xiàn)有效社會治理的基礎(chǔ)。加強(qiáng)和創(chuàng)新化開展基層治理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，是堅(jiān)實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固基層政權(quán)的必然要求，關(guān)乎黨長期執(zhí)政、國家長治久安，關(guān)乎人民群眾的切身利益。黨的十八大以來，黨中央高度重視基層治理，并就加強(qiáng)基層治理現(xiàn)代化提出了一系列新思想、新理念和新要求，成為新時代基層治理現(xiàn)代化實(shí)踐的根本指導(dǎo)和遵循。

“十四五”時期，“我國將進(jìn)入新發(fā)展階段”[1]。加強(qiáng)基層治理、化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定等，都是“十四五”時期的重要工作。在這個“新發(fā)展階段”，中國將以共建共治共享拓展社會發(fā)展新局面。尤其是在公共衛(wèi)生突發(fā)事件常態(tài)化防控歷時多年的背景下，不斷推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，是關(guān)系到“十四五”規(guī)劃目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的一個非常實(shí)際的課題。

2021年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)“向基層放權(quán)賦能”。金華歷來重視推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，將“基層治理鞏固戰(zhàn)”列為“九場硬戰(zhàn)”之一，以“基層黨建+紅色網(wǎng)格”等“六個+”為抓手，全面推進(jìn)“基層黨建+智慧服務(wù)”創(chuàng)新模式向縱深發(fā)展，為新時期基層治理提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。截至2022 年初，金華已11 次榮登“中國最安全城市”排行榜，連續(xù)16年被省委省政府授予“平安市”稱號。金華創(chuàng)造的“民情民訪代辦”“一警情三推送”“六方協(xié)作”等多項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)，得到中央、省市領(lǐng)導(dǎo)的批示肯定，一批經(jīng)驗(yàn)做法在全省乃至全國推廣。本文以金華為例，探討新時期基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的新路徑。

二、“基層黨建+智慧服務(wù)”模式的探索與實(shí)踐

金華始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，不斷深化“基層黨建+智慧服務(wù)”，不斷織密紅色“防護(hù)墻”，把各項(xiàng)新冠肺炎疫情防控工作抓實(shí)、抓細(xì)、抓落地，維護(hù)市民群眾生命安全和身體健康，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)[2]。但在這場嚴(yán)峻的大考面前，也暴露出一些問題，如：市域基層黨組織與縣域，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨組織之間的戰(zhàn)斗力不平衡；在基層黨組織發(fā)揮引領(lǐng)作用的同時，一些基層自治組織的作用未得到充分發(fā)揮。

基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，必須以馬克思主義和新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)。馬克思以對黑格爾的法哲學(xué)進(jìn)行批判為開端，開始了其市民社會理論的建構(gòu)。在馬克思那里，市民社會和政治國家既是一對歷史的范疇，又是一對分析的范疇[3]59-74。作為歷史范疇，市民社會指的是人類社會存在階級利益的特定發(fā)展時期。作為分析范疇，市民社會是對私人活動領(lǐng)域的抽象，并與作為公共領(lǐng)域的政治社會相對應(yīng)。馬克思認(rèn)為在過去一切歷史階段上受生產(chǎn)力所制約，同時也制約生產(chǎn)力的交往形式，就是市民社會[3]40。馬克思確立了市民社會理論的哲學(xué)原則，即“不是政治國家決定市民社會，而是市民社會決定政治國家”，從而使“市民社會”獲得了最根本的理論意義，是今后推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化的理論指南[4]。市民社會決定政治國家，是國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)必須遵循的主要原則。因此，在基層社會治理現(xiàn)代化建設(shè)中，對市民社會或基層社會自治組織的作用，必須有高度的認(rèn)識和理解。要大力支持和扶植金華下轄東陽市橫店鎮(zhèn)“四共委”那樣的基層治理組織：橫店共創(chuàng)、共有、共富、共享工作委員會（簡稱橫店“四共委”）是統(tǒng)領(lǐng)橫店社會力量，協(xié)助政府解決三農(nóng)問題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、和諧社區(qū)建設(shè)的工作機(jī)構(gòu)；它以“共創(chuàng)、共有、共富、共享”為宗旨，以“發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，造福一方百姓”為己任，大力發(fā)展慈善事業(yè)[5]。對基層公共事務(wù)和公益事業(yè)實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，正是“人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑”，是“社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程”[6]。正是在這個意義上，橫店“四共委”已成為基層現(xiàn)代化治理堅(jiān)強(qiáng)的基礎(chǔ)。隨著我國社會治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，市民社會這種“基礎(chǔ)性”作用必將日益顯現(xiàn)，橫店“四共委”經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，或許正是新時代金華基層社會治理最成功、最可行的模式。但是，橫店“四共委”這樣典型的基層社會治理經(jīng)驗(yàn)，卻缺乏應(yīng)有的認(rèn)同和總結(jié)推廣。

橫店“四共委”治理經(jīng)驗(yàn)，在探索建立黨建引領(lǐng)的市域社區(qū)自治聯(lián)動機(jī)制方面樹立了經(jīng)驗(yàn)樣板：實(shí)行組織聯(lián)建，探索在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子中設(shè)立兼職委員，將居委會、業(yè)委會、駐區(qū)單位、社會組織中政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平較高、獲得群眾信任的黨員干部吸納進(jìn)黨組織，加強(qiáng)治理主體的多方聯(lián)動[7]；真正發(fā)揮黨建工作價值引領(lǐng)作用，以尋找各方價值認(rèn)同的契合點(diǎn)，形成社區(qū)自治理念的共識。橫店“四共委”治理經(jīng)驗(yàn)，就其實(shí)質(zhì)而言是國家的社會治理權(quán)限向基層社會組織自覺下放，并取得了滿意成效的一次成功實(shí)踐。

除橫店外，東陽各地都大力提升基層黨組織的組織力，不斷發(fā)揮基層黨組織社會治理“主心骨”作用，探索深化黨員聯(lián)系群眾，通過溯源治理，打通信訪“最后一公里”，把治理工作深入到“田間地頭”，讓機(jī)關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨員干部更多下沉到服務(wù)的村、社區(qū)一線。如著名的花園村，將全村分為19個小區(qū)網(wǎng)格，345個小網(wǎng)格，全村544名黨員全部與農(nóng)戶建立聯(lián)系制度，每家每戶都有黨員干部上門幫助排憂解難。江北街道西范小區(qū)，針對外來人口是本地人口逾20倍的情況，成立了全市首個小區(qū)（村）社會治理黨員服務(wù)聯(lián)盟，以黨建帶群團(tuán)建設(shè)，吸納村（居）民代表、紅領(lǐng)青年等作為成員，設(shè)立糾紛調(diào)解、治安巡防等專業(yè)隊(duì)伍，開展志愿服務(wù)，為“基層黨建+智慧服務(wù)”基層治理模式與路徑提供了樣板和經(jīng)驗(yàn)。

三、創(chuàng)新“基層黨建+智慧服務(wù)” 基層治理模式的路徑

1.打造一支素質(zhì)高戰(zhàn)斗力強(qiáng)的基層治理隊(duì)伍

基層治理必須堅(jiān)持以人為本的原則?！稕Q定》指出：“增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。”在基層治理中，要始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決人民群眾關(guān)心的公共安全、權(quán)益保障、公平正義等問題，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須打造一支素質(zhì)高、戰(zhàn)斗力強(qiáng)的基層治理隊(duì)伍。就當(dāng)前公共衛(wèi)生突發(fā)事件處置情況看，金華基層治理隊(duì)伍總體較好，但也有問題存在。如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，缺乏大局觀，管理過程中往往喜歡畫地為牢；有的不顧國家有關(guān)法律法規(guī)，亂設(shè)卡點(diǎn)，挖斷道路交通等，造成社區(qū)居民生活不便。這些都與基層治理隊(duì)伍的素質(zhì)有關(guān)。甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)工作者文化水平低，連微信、健康碼的使用都不熟練，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)氐闹卫硭健?/p>

推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化必須形成“主動參與、人人有責(zé)”的社會治理共同體，實(shí)現(xiàn)基層政府、市場、社會組織與公眾等利益相關(guān)主體對公共事務(wù)的共同治理[3]。

鍛造一支適應(yīng)新時代城市社會治理需求的高素質(zhì)、專業(yè)化基層社區(qū)治理隊(duì)伍，不斷提升其治理能力，是新時代城市基層社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵和要點(diǎn)[8]，也是突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件防控成功的根本所在。要加強(qiáng)培訓(xùn)教育，不斷提高基層治理隊(duì)伍的思想、政治、法律、道德、文化等各方面素質(zhì)及使用現(xiàn)代通信設(shè)備的技術(shù)和能力。要選優(yōu)配強(qiáng)基層黨組織書記，堅(jiān)決撤換政治上不合格、經(jīng)濟(jì)上不廉潔、能力上不勝任、工作上不盡責(zé)的社區(qū)黨組織書記，在社會范圍內(nèi)公開招聘專職黨務(wù)工作者，從轄區(qū)內(nèi)大學(xué)生、退居二線甚至退休的黨政干部中選派政治過硬、優(yōu)秀得力、素質(zhì)良好、熱心公益、身體健康的同志擔(dān)任書記。要加快社區(qū)班子隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè)[9]。通過建立科學(xué)合理的選拔、培養(yǎng)、考核、任用機(jī)制，儲備一支思想過硬、規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)熟練、素質(zhì)優(yōu)良、作風(fēng)過硬的社區(qū)帶頭人后備梯隊(duì)，解決社區(qū)干部銜接不夠、年齡配備老化的問題。還可與市內(nèi)外大專院校合作，吸納有能力且致力于社區(qū)工作的大學(xué)生加入社區(qū)黨組織，并加強(qiáng)專職黨務(wù)工作者的實(shí)踐培訓(xùn)。進(jìn)而從高校畢業(yè)生中選拔骨干，充實(shí)基層治理隊(duì)伍。要培育青年人立足基層、立志服務(wù)的遠(yuǎn)大理想，促使其安心社區(qū)服務(wù)工作，樂意為居民群眾服務(wù)。要推選責(zé)任心強(qiáng)、熱心公益、法律素養(yǎng)高，又能熟練使用移動網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的人擔(dān)任網(wǎng)格長，把網(wǎng)格化管理真正落到實(shí)處。

2.構(gòu)建智慧服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打造未來社區(qū)

信息化和城市化的疊加，改變了居民原有的社會紐帶關(guān)系，互聯(lián)網(wǎng)成為新的替代性的社會聯(lián)結(jié)形式。社區(qū)居民的信息獲取方式、組織動員方式、抗?fàn)幒驮V求方式都在“互聯(lián)網(wǎng)化”[9]。但不少社區(qū)的治理隊(duì)伍也存在跟不上智慧治理需求的問題。實(shí)踐表明，信息化治理較好的社區(qū)，公共衛(wèi)生突發(fā)事件防控就組織得較好。因此，要加強(qiáng)社區(qū)信息化建設(shè)投入，使其能充分運(yùn)用5G、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，通過信息化提升社區(qū)治理能力。

要以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，以人本化、生態(tài)化、數(shù)字化為建設(shè)方向，以打造未來健康場景、未來鄰里場景、未來文化場景、未來產(chǎn)業(yè)場景為建設(shè)途徑，打造未來社區(qū)和未來鄉(xiāng)村。要圍繞建設(shè)現(xiàn)代智慧城市，加快政府職能轉(zhuǎn)變和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全面推動以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)在基層治理中的運(yùn)用，打造智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧監(jiān)管、智慧政務(wù)等智慧管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)基層治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化。以“城市大腦”為樞紐，推進(jìn)市域基層智慧治理。強(qiáng)化現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用，不斷提升治理的智能化水平，實(shí)現(xiàn)管理的精確和高效，提升管理的能力和水平。信息化程度較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，則應(yīng)該充分利用微信公眾號、QQ群、釘釘?shù)纫苿游⒚襟w，加強(qiáng)社區(qū)與居民的聯(lián)系。

3.努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)來源渠道多元化

一是健全以政府保障為主導(dǎo)、社會力量共駐共建、資源共享的社區(qū)財(cái)政保障體制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資金來源渠道多元化。在市、區(qū)兩級，可以考慮設(shè)立社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，列入財(cái)政預(yù)算；完善政府準(zhǔn)入制度，堅(jiān)持“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則；豐富社區(qū)稅源，鼓勵多種所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然社區(qū)沒有征稅權(quán)，但可以社區(qū)為劃分單位，政府根據(jù)各個社區(qū)的納稅額度，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式返還一定比例的稅款，作為社區(qū)的自主性收入。社區(qū)可以將自己的平臺推向社會，與相關(guān)企業(yè)合作，實(shí)現(xiàn)社區(qū)和企業(yè)的雙贏。

二是建立黨建引領(lǐng)的社區(qū)資源整合機(jī)制。加大外部資源引入力度。盡可能地將企業(yè)等資源納入黨建引領(lǐng)的制度化框架內(nèi)[8]。要推廣橫店“四共委”、東陽花園村等鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，吸引更多的企業(yè)參與社區(qū)治理和建設(shè)。堅(jiān)持運(yùn)用市場機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)軟硬件建設(shè)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化供給，優(yōu)化社區(qū)資源配置，實(shí)現(xiàn)公共資源的高效利用和升值增效。

4.積極探索放權(quán)基層的有效路徑

傳統(tǒng)的單一主體治理模式已經(jīng)很難適應(yīng)日益分散的農(nóng)村社會，農(nóng)村社區(qū)化成了農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的普遍選擇[11]。以“明責(zé)+擴(kuò)權(quán)+賦能”為切入點(diǎn)，有利于明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府主責(zé)主業(yè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府公共管理、公共服務(wù)、公共安全、民生保障等基本職能，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府與村、社區(qū)和企業(yè)等社會組織的權(quán)責(zé)界線。要制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)清單，并將責(zé)任分解落實(shí)到崗到人；建立權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理機(jī)制，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)內(nèi)容及時調(diào)整清單內(nèi)容；建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)準(zhǔn)入制度，杜絕縣級部門以簽訂“責(zé)任狀”、分解下達(dá)指標(biāo)、考核驗(yàn)收等方式轉(zhuǎn)嫁工作責(zé)任，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層事務(wù)負(fù)擔(dān)。要向基層下放權(quán)力，擴(kuò)大基層組織的管理權(quán)限?？v向上，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，可以將宅基地住房建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、自然資源規(guī)劃、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行政權(quán)力事項(xiàng)，由縣級相關(guān)部門按程序委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行，將涉及生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、綜合執(zhí)法等行政權(quán)力下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）擴(kuò)權(quán)賦能。橫向上，鞏固和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府與村（社區(qū)）和企業(yè)的基層治理聯(lián)盟和治理機(jī)制，充分發(fā)揮這些基層組織參與基層社會管理的積極性，進(jìn)一步明確村（社區(qū)）和企業(yè)，在基層社會治理中的地位、職責(zé)、權(quán)限和權(quán)益，真正使村（社區(qū)）和企業(yè)成為職權(quán)利關(guān)系明確的基層治理主體。尤其要注重發(fā)現(xiàn)和培育橫店“四共委”這樣熱心基層治理的社會組織，要在法律或政策層面給予它們地位，有地位才能更有作為。要從馬克思市民社會理論高度去認(rèn)識和把握這些基層社會組織的作用和影響。

在向基層放權(quán)賦能的過程中，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委要把抓好村（社區(qū)）和企業(yè)等社會組織的黨建工作作為搞好新時代基層治理的首要任務(wù)。要根據(jù)上級文件精神，堅(jiān)持以德為先原則，選好配優(yōu)村（社區(qū)）和企業(yè)的黨支部（或黨委）書記，以及村（社區(qū)）的行政班子，使村、社區(qū)的黨組織和行政班子，真正成為堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘。要將黨建引領(lǐng)貫穿村、社區(qū)治理全過程各方面，為村、社區(qū)治理能力現(xiàn)代化領(lǐng)航引路，推動形成共建共治共享的城鄉(xiāng)基層治理新格局。要建強(qiáng)組織，增發(fā)合力，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“大工委”、村（社區(qū)）“大黨委”、網(wǎng)格“大支部”政治引領(lǐng)功能，實(shí)施“黨建+基層治理”等項(xiàng)目，引導(dǎo)機(jī)關(guān)在職黨員、村（社區(qū)）老黨員發(fā)揮模范作用，形成“黨員領(lǐng)導(dǎo)樹樣子、黨員全體爭先鋒、身邊群眾齊跟上”的全面動員發(fā)力的基層治理生動局面。

總之，要把基層治理現(xiàn)代化建設(shè)作為“十四五”期間的主要工作來抓，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，積極實(shí)施“黨建+”工程，切實(shí)在基層治理的思想、隊(duì)伍及智慧服務(wù)建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障方面下功夫。要科學(xué)合理地處理市域社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理水平不平衡的矛盾，積極向基層放權(quán)賦能，鼓勵支持廣大企業(yè)參與社會基層治理。要在社區(qū)智慧服務(wù)、管理經(jīng)費(fèi)保障上做實(shí)事、出實(shí)績，不斷深化基層治理現(xiàn)代化，為“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)提供保障。