鄉(xiāng)村振興背景下土地整治的脫貧路徑研究

西安熠華房地產(chǎn)資產(chǎn)評估有限公司 閔學(xué)

經(jīng)過“十三五”期間全國人民的共同奮斗和努力，我國全面打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)，創(chuàng)造了人類歷史上的 “脫貧奇跡”，但這并不意味著反貧困的結(jié)束，而是隨著時代發(fā)展迎來了新的使命和責(zé)任。當(dāng)前，我國已經(jīng)步入“十四五”規(guī)劃階段，是鞏固和拓展脫貧攻堅成果并同鄉(xiāng)村振興有效過渡的重要時期。隨著時代的發(fā)展，新的貧困底線和脫貧標(biāo)準(zhǔn)必將對脫貧工作提出更高的要求，土地政策也需要適應(yīng)時代的發(fā)展。

土地作為人類必不可少的生存、生產(chǎn)和生活要素，同樣也是貧困地區(qū)重要的資源、資產(chǎn)和資本[1]。阿瑪?shù)賮啞どˋmartya Sen）認(rèn)為，貧困本質(zhì)上是指可行能力的低下。所謂的可行能力，對于土地而言，筆者認(rèn)為是對土地的整治和再建設(shè)等一系列政策措施，利用土地的資源屬性進(jìn)行機制的轉(zhuǎn)化，發(fā)揮其資本和資產(chǎn)潛能，從而達(dá)到重新調(diào)試人地關(guān)系的目的。嚴(yán)金明[2]從土地的三個屬性角度出發(fā)闡述了不同土地整治政策的適用性。姜大明[3]更是強調(diào)“用好用活國家政策，土地才可以充分發(fā)揮其資本性”。余文波等[4]分析了差異化土地精確扶貧模式的優(yōu)缺點，認(rèn)為在通過土地政策傾斜解決貧困等難題的基礎(chǔ)上，要適應(yīng)性地結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色，如產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合，實行靈活差別化土地政策。土地的減貧路徑可通過土地的三種屬性實現(xiàn)，各屬性的減貧效應(yīng)影響不同，因此需根據(jù)區(qū)域發(fā)展布局差異化實施土地扶貧政策[5]。為解決脫貧過程中的農(nóng)村衰落問題，2017年中國政府提出并實施了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，制定了鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，以及實現(xiàn)這些目標(biāo)的時間表和路線圖。土地整治與鄉(xiāng)村振興是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》，鄉(xiāng)村振興旨在實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)工業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的全面振興，通過土地整治項目吸引外商投資和人才，整治后的土地可以用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從而為鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展注入新的活力，其最終目標(biāo)是實現(xiàn)全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化，鞏固脫貧成果。

綜合學(xué)者們的研究，可以發(fā)現(xiàn)，土地整治具有綜合性功能，不僅在擴大耕地面積、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活環(huán)境、抵御生態(tài)危機、保障農(nóng)村發(fā)展等方面起到了積極作用，還可以為農(nóng)村創(chuàng)造就業(yè)機會，進(jìn)一步推動土地資源資本化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，拓寬農(nóng)民收入途徑，解決貧困地區(qū)發(fā)展中土地、科學(xué)技術(shù)和資金緊張的困境，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，振興農(nóng)村經(jīng)濟，為農(nóng)村發(fā)展和扶貧做出貢獻(xiàn)。我國自然地理環(huán)境復(fù)雜，對于不同區(qū)域貧困產(chǎn)生的原因也不盡相同。那么，做到土地整治的差異化對于精準(zhǔn)扶貧和區(qū)域性鄉(xiāng)村振興具有一定的理論意義。本文通過介紹土地整治政策的發(fā)展歷程以及差異化土地整治的實現(xiàn)路徑，分析土地整治的減貧效應(yīng)和對鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)作用，并針對現(xiàn)存土地整治差異化實施的問題提出相應(yīng)的對策建議，以期充分發(fā)揮土地整治對脫貧成果的鞏固和拓展以及對鄉(xiāng)村振興發(fā)展的積極效用。

一、土地整治的發(fā)展

土地整治的變化要適應(yīng)不同時期的貧困特征，從而發(fā)揮最大的社會和經(jīng)濟效益[6]。自20世紀(jì)80年代末以來，中國經(jīng)歷了四個土地整治階段。

土地整理階段（1987-1997年），該時期土地整治工作為了解決改革開放以來工業(yè)化快速發(fā)展而帶來的耕地面積不斷減少的突出問題，該階段的土地整治政策主要注重補充耕地數(shù)量，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展提供空間載體。

土地開發(fā)和整治階段（1998-2007年），該階段土地整治為了應(yīng)對我國西部地區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略的實施導(dǎo)致的耕地面積不斷減少的問題，中國政府提出鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，與此同時要求城市建設(shè)用地的增加必須與農(nóng)村建設(shè)用地的減少掛鉤；至此，土地整理的范圍也從農(nóng)用地擴大到建設(shè)用地。

多類型土地整治階段（2008-2012年），該階段土地整治的主要任務(wù)是建設(shè)基本農(nóng)田，并兼顧耕地數(shù)量和質(zhì)量整治與保護(hù)。這一時期土地整治類型逐漸趨于多樣化，涉及低利用率土地整治和復(fù)墾以及未利用土地開發(fā)，以及鄉(xiāng)村整治和生態(tài)修復(fù)。隨著土地整治投入的大幅度增長，土地整治規(guī)模也迅速擴大，總體上，土地整治呈現(xiàn)出“規(guī)模擴張、內(nèi)涵延伸、質(zhì)量提升”的趨勢；2008年，中國政府明確提出了“大規(guī)模實施土地整治”的目標(biāo)，至此，土地整治作為國家戰(zhàn)略實施為扶貧工作做出了重要貢獻(xiàn)。

土地綜合整治階段（2013年至今），該階段土地整治的對象繼續(xù)被擴大到未利用土地，同時更加注重土地的生態(tài)環(huán)境整治，2012年，我國實施的《國家土地整理規(guī)劃( 2011—2015年)》中第一次明確提出“土地整治”的概念，將其界定為通過對土、水、路、林、村的綜合整治，以提高和改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化、人口居住集約、產(chǎn)業(yè)集聚和城鄉(xiāng)一體化的系統(tǒng)工程。此后，我國積極推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，激活建設(shè)用地存量，開發(fā)利用低效、未利用土地，改善人居環(huán)境，促進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟發(fā)展。

綜上可以看出，土地整治作為“人地產(chǎn)業(yè)”關(guān)系的調(diào)整戰(zhàn)略[7]，隨著時代的發(fā)展，土地整理的內(nèi)涵和外延不斷變化，其目標(biāo)、范圍和功能趨于多元化和綜合化，對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用日益顯現(xiàn)。土地整治已成為實現(xiàn)土地可持續(xù)利用以及保障我國糧食安全的重要手段，促進(jìn)了農(nóng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善和生態(tài)文明建設(shè)。

二、差異化土地整治脫貧路徑的實現(xiàn)

學(xué)者們關(guān)于土地整治扶貧的相關(guān)政策研究范圍較廣，因此演化出不同的土地整治模式，以實現(xiàn)差異化土體整治，達(dá)到精準(zhǔn)脫貧的目的，同時也是鞏固脫貧成果的重要法寶，其中減貧效果最突出的有兩類。

其一，根據(jù)組織主體的差異，土地整治模式分為政府主導(dǎo)、企業(yè)帶動和村民自治三種類型。這其中主要分為政府主導(dǎo)的“自上而下”扶貧模式和企業(yè)主導(dǎo)的“自下而上”扶貧模式[8]。其二，根據(jù)土地屬性組成，土地整治模式包括土地資源提升減貧模式、土地資產(chǎn)顯化減貧模式、土地資本流動減貧模式。

（一）組織主體差異層面

由政府主導(dǎo)的“自上而下”的扶貧模式側(cè)重于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的扶貧，包括農(nóng)村土地平整和水源涵養(yǎng)、田地道路和防護(hù)林的修建，提高耕地數(shù)量和質(zhì)量，保證道路暢通，降低土地細(xì)碎化，從而增加農(nóng)戶家庭資本的有效積累。這種扶貧模式賦予了農(nóng)戶自主生產(chǎn)權(quán)利，從一定意義上促進(jìn)了生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，從而實現(xiàn)減貧目的?！度珖鴩烈?guī)劃綱要（2016-2030年）》也明確指出，通過構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的工作機制，同時加大資金支持力度和完善多元化投入機制，實施綜合整治重點工程項目，提高土地開發(fā)利用的效率和質(zhì)量。

由企業(yè)主導(dǎo)的“自下而上”的扶貧模式則更符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，首先企業(yè)和農(nóng)村合作社通過投入資金，組織農(nóng)戶發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，充分利用社會資源和市場信息，將生產(chǎn)供給和市場需求聯(lián)系起來，提供銷售渠道、貿(mào)易環(huán)境和信息服務(wù)，增加金融和社會資本，賦予農(nóng)戶更好的交換權(quán)利；其次通過引入智能農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高生產(chǎn)率、解放勞動力、拓寬就業(yè)渠道，賦予家庭更充分的就業(yè)機會，實現(xiàn)技術(shù)扶貧，真正做到“造血式”扶貧。

Zhang[9]等人參照2017年國家貧困標(biāo)準(zhǔn)線，在湖北和貴州兩地對上述兩種土地整治模式的減貧效應(yīng)進(jìn)行了對比分析，結(jié)果表明，采用兩種模式的地區(qū)分別有20.6%和76.5%的農(nóng)戶脫貧，低收入家庭的百分比分別下降9.6%和30.6%。通過對比我們可以看出，由企業(yè)主導(dǎo)的“自下而上”的扶貧模式真正地從內(nèi)在激發(fā)農(nóng)民的積極性，促進(jìn)人地耦合，更有利于賦予農(nóng)民更好的生產(chǎn)權(quán)利、避免農(nóng)戶陷入貧困的惡性循環(huán)和鞏固脫貧成果。

（二）土地屬性層面

土地作為一種自然產(chǎn)物，具有資源、資產(chǎn)、資本的不同屬性。科學(xué)融合并靈活利用土地資源的三種屬性，結(jié)合土地整治，打破制度障礙，使土地整治的減貧效益得到最大限度的發(fā)揮。

利用土地的資源屬性，對未利用地進(jìn)行拓荒來增加耕地數(shù)量，以及建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田來提升土地質(zhì)量，以達(dá)到充分利用土地資源的目的，有效改善貧困區(qū)土地資源的產(chǎn)出效率；對建設(shè)用地進(jìn)行碎片化整理來保障群眾的移民搬遷和促進(jìn)群眾集中居住，綜合治理土地閑置和利用低效的問題，改善群眾的生活居住環(huán)境，提升群眾的生活質(zhì)量；對生態(tài)用地采取生物治理和生態(tài)修復(fù)等一系列工程措施，保持生態(tài)環(huán)境的基本紅線不受損害，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境的生態(tài)效益，打造最適宜居住的生活環(huán)境。

利用土地的資產(chǎn)屬性，通過完善貧困地區(qū)的土地確權(quán)和承包再分配制度，保障農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)土地交易市場健康運行，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化和規(guī)?；涌飕F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程；通過合理增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，系統(tǒng)規(guī)劃、高效利用閑置資源，增加群眾的土地資產(chǎn)，提升貧困地區(qū)群眾的經(jīng)濟水平；土地整治還可通過國家政策的傾斜，促進(jìn)建設(shè)保障性住房土地的供給，推動易地搬遷、危房和棚戶區(qū)改造等整治工程的開展，提升貧困地區(qū)人民的居住和生活水平。

利用土地的資本屬性，通過采取土地流轉(zhuǎn)、土地抵押貸款等手段實現(xiàn)土地資源向資本的轉(zhuǎn)化，在國家政策的指引下積累土地開發(fā)資金，例如，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見（2014年）》中明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度安排，鼓勵承包農(nóng)戶合法流轉(zhuǎn)承包土地來拓寬增收致富途徑，帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興；通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”制度，盤活建設(shè)用地，推動城鄉(xiāng)之間土地資源流動，進(jìn)一步改善城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)資金流入農(nóng)村，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)脫貧致富。

隨著全國脫貧工作的全面完成，土地整治助推精準(zhǔn)脫貧成效顯著，同時也發(fā)揮了不可替代的作用。徐靜易[1]對不同土地屬性的減貧路徑效應(yīng)的評估得出，三種模式的減貧效應(yīng)存在顯著的區(qū)域性差異。因此不同地區(qū)需要根據(jù)自身實際情況因地制宜探索出脫貧致富之路。

三、土地整治激活鄉(xiāng)村振興

中國是世界上農(nóng)村衰退最嚴(yán)重的國家之一。近30年來，受我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”發(fā)展理念的影響，快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村人口大規(guī)模向城市外遷，導(dǎo)致村莊空心化、人口老齡化、土地資源利用效率低下甚至產(chǎn)業(yè)低迷、農(nóng)村衰落[10]。土地整治作為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要平臺和杠桿，可以為農(nóng)村工業(yè)的繁榮、生態(tài)的宜居性、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)提供基礎(chǔ)條件[11]。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》的具體要求，土地整治可以有效解決農(nóng)村發(fā)展中資金、人才、產(chǎn)業(yè)、土地等要素短缺的問題。

（一）人才文化振興

人是鄉(xiāng)村的主體。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興不可或缺的主要參與者和受益者。鄉(xiāng)村振興不僅要充分體現(xiàn)農(nóng)民的主體性，更需要有能力的人或人才發(fā)揮主導(dǎo)作用。通過土地整治項目，整治后的土地可以用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和有機林果業(yè)，這不僅可以吸引外商投資和人才，還可以促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民和專業(yè)人才的培養(yǎng)。鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的振興，反過來又能吸引更多從農(nóng)村遷移到城市的農(nóng)民工回鄉(xiāng)定居和發(fā)展其產(chǎn)業(yè)，從而提高鄉(xiāng)村的知名度。更重要的是鄉(xiāng)村振興需要植根于深厚的文化內(nèi)涵。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)村人口的外流，尤其是農(nóng)村中青年人口的大量流失，導(dǎo)致農(nóng)村文化的傳承與發(fā)展缺乏載體。由于長期外出務(wù)工，傳統(tǒng)的農(nóng)村生活方式和文化逐漸淡出，城市生活方式對農(nóng)村文化造成了相當(dāng)大的沖擊。通過對鄉(xiāng)村建筑、景觀、森林、田地、水草的管理和改造，有助于留住鄉(xiāng)愁，傳承和展示優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化，讓古老村莊也能夠呈現(xiàn)“未來鄉(xiāng)村”的模樣。

（二）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟振興

產(chǎn)業(yè)興旺是農(nóng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)和主要抓手，需要在健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)上建設(shè)，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合。土地制度創(chuàng)新為以土地整理促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了制度保障。在當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度三權(quán)分立改革(所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán))的背景下，土地整理有助于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下、耕地細(xì)碎化、基礎(chǔ)建設(shè)用地閑置浪費嚴(yán)重等問題；通過土地權(quán)屬調(diào)整，可以盤活農(nóng)村現(xiàn)有土地，整治后的土地可以用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，增加農(nóng)民的勞動收入和資產(chǎn)收益。

（三）生態(tài)振興

生態(tài)宜居就是要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，把農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出的位置，著力構(gòu)建和諧的綠色生態(tài)系統(tǒng)。村莊土地復(fù)墾和廢棄工礦用地開發(fā)，打造具有特色的生態(tài)休閑區(qū)和文明旅游區(qū)，改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、村民生活條件和生活方式以及農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。村莊綜合治理不僅可以增加耕地面積和提高建設(shè)用地利用率，還可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、人居環(huán)境和生態(tài)管理，促進(jìn)農(nóng)村空間重構(gòu)。

四、鄉(xiāng)村振興背景下土地整治的建議

土地整治也是一把雙刃劍。雖然土地整治具有良好的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，但重大土地整治項目可能存在潛在的生態(tài)風(fēng)險[12]，不合理的土地整治將導(dǎo)致自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的碎片化，加劇土壤退化。因此以問題為導(dǎo)向的土地整治工程是解決農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興障礙的重要工具。為了減輕土地整理的負(fù)面影響，需要通過多時相遙感影像、長期定點觀測實驗、實地調(diào)查、大數(shù)據(jù)等技術(shù)方法，建立土地整治負(fù)面清單，對土地整理全過程的社會經(jīng)濟生態(tài)影響進(jìn)行第三方評估。

在土地整治過程中存在的配套政策及規(guī)章制度落后、群眾參與度不高等問題也有待解決。首先，要建立完善的鄉(xiāng)村振興評價指標(biāo)體系。在制定相應(yīng)指標(biāo)的同時，要保證其可行性和有效性；其次要抓好農(nóng)村土地整治的人口紅利問題，并充分調(diào)動民眾參與積極性,以推進(jìn)扶貧的有效實施。