醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)政策脈絡(luò)、現(xiàn)實(shí)障礙與優(yōu)化對(duì)策

西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院 康建春

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)指出，要加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷強(qiáng)化和提高老年人群健康水平的制度保障。2020年12月，《關(guān)于開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量提升行動(dòng)的通知》指出，到2022年底，要建立起醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，同時(shí)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量要得到顯著提升。

從數(shù)據(jù)上來看，截至2020年年底，我國(guó)共建有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)5857家，在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式上，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立協(xié)作關(guān)系已達(dá)7.2萬對(duì)，各級(jí)衛(wèi)健部門培訓(xùn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)中的管理和服務(wù)人員達(dá)到70萬人次。一方面，在日益加劇的老齡化背景下，當(dāng)前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系供給不足，難以滿足日益增長(zhǎng)的醫(yī)養(yǎng)需求。另一方面，隨著醫(yī)療價(jià)格的升高，機(jī)構(gòu)服務(wù)成本增加，老年群體收入來源有限，收入水平不高，支付能力較弱，這導(dǎo)致醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)對(duì)老年人群的可及性、普惠性減弱。隨著我國(guó)人口出生率變低和老齡化加劇，家庭功能結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)體系日漸超出了需養(yǎng)老家庭的負(fù)擔(dān)能力。甚至某些醫(yī)療機(jī)構(gòu)打著“成本低、易報(bào)銷、專業(yè)性強(qiáng)”的旗號(hào)，導(dǎo)致出現(xiàn)“壓床”和過度服務(wù)等現(xiàn)象，造成醫(yī)療資源的浪費(fèi)。如何加快布局醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系，制定和完善相關(guān)政策保障措施，使醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系作用于日漸增長(zhǎng)的老年人群體，需要更進(jìn)一步分析和討論。

基于上述背景，本文通過對(duì)當(dāng)前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，圍繞醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系現(xiàn)實(shí)障礙，分別從醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)中的政策與法規(guī)、資金保障與支付、服務(wù)質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)、部門協(xié)作與管理等方面進(jìn)行分析，并提出相關(guān)建議。

二、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)政策脈絡(luò)

（一）政策起步建設(shè)階段

人口問題歷來是我國(guó)政府部門工作的重點(diǎn)，政府出臺(tái)了多項(xiàng)積極應(yīng)對(duì)老齡化的政策。早在“十二五”期間，我國(guó)政府提出要推進(jìn)養(yǎng)護(hù)、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。隨后，各地方政府部門和科研機(jī)構(gòu)在理論和實(shí)踐上加快了對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系的探索。2011年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，明確提出要將醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理等內(nèi)容覆蓋居家和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)中，力求建立綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2013年，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》，第一次正式提出推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，鼓勵(lì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)積極合作，隨后又提出了推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融合發(fā)展，切實(shí)促進(jìn)健康養(yǎng)老發(fā)展。2015年11月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了九部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》，該意見指出了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的基本原則、發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)等，進(jìn)一步在政策上推進(jìn)了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展。

（二）政策推進(jìn)建設(shè)階段

“十三五”時(shí)期醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)已經(jīng)正式成為推動(dòng)健康老齡化發(fā)展的工作重點(diǎn)，引起全社會(huì)廣泛關(guān)注。國(guó)務(wù)院在“十三五”規(guī)劃中明確將推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合作為應(yīng)對(duì)人口老齡化和健康中國(guó)建設(shè)的重要舉措。2016年，原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳，民政部辦公廳先后確定了我國(guó)90個(gè)國(guó)家級(jí)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)單位。同年，《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》也明確提出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)的工作機(jī)制，即健全醫(yī)療、養(yǎng)老雙方合作，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展醫(yī)療服務(wù)。2017年3月，《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》在重點(diǎn)任務(wù)中將優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源和養(yǎng)老服務(wù)資源配置格局，構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)納入實(shí)施方案?！笆濉逼陂g，修訂的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了老年人依法享有的養(yǎng)老金、醫(yī)療待遇和其他待遇應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ希嘘P(guān)機(jī)構(gòu)必須按時(shí)足額支付，不得克扣、拖欠或者挪用，該條法規(guī)為老年人群享受醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)提供了法律依據(jù)。2019年10月，衛(wèi)健委等12部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見》，分別從醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)、“放管服”改革、政府支持、保障政策、隊(duì)伍建設(shè)等五個(gè)方面十五條具體措施推動(dòng)全國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作深入發(fā)展。為提高我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，同年12月，衛(wèi)生健康委等三部門印發(fā)了《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)指南（試行）的通知》，旨在規(guī)范醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容。

（三）政策優(yōu)化建設(shè)階段

“十四五”期間，中共中央、國(guó)務(wù)院通過了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》，意見提出衛(wèi)健部門與民政部門要建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，深化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系。此外，在2022年2月發(fā)布的《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》同樣指出，要深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，其中包括豐富醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式、增加醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)供給、提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)質(zhì)量。

總體來看，加快推進(jìn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)將會(huì)是未來我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措。但是，我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系在建設(shè)過程中并未從法律法規(guī)層面進(jìn)行規(guī)定，使得其約束性和等級(jí)效力比較低，缺乏具體的操作規(guī)范，影響了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系運(yùn)行效果。同時(shí)，現(xiàn)行的法律和政策對(duì)老年人養(yǎng)老必要的經(jīng)濟(jì)保障和急性醫(yī)療護(hù)理問題尤其是高齡失能老年人長(zhǎng)期的生活照料、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)保健、臨終關(guān)懷等需求保障程度有待提升[1]。因此，亟需運(yùn)用法律手段對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系進(jìn)行規(guī)劃與推進(jìn)。

三、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系現(xiàn)實(shí)障礙分析

（一）政策與法規(guī)建設(shè)有待完善

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合即有效地、合理地、科學(xué)地將醫(yī)療衛(wèi)生資源和養(yǎng)老照護(hù)資源整合起來，是我國(guó)深化醫(yī)療改革，應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措，也被列為了基本公共衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)體系。然而，目前我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系相關(guān)政策法規(guī)尚未完備，養(yǎng)老和醫(yī)療體系不健全，體制不靈活，醫(yī)療資源和養(yǎng)老服務(wù)分配不均衡。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)沒有法律保障，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系管理部門整合規(guī)劃性不足，造成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合“結(jié)而不合”。此外，部分法律政策對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)服務(wù)運(yùn)行造成困擾。當(dāng)前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策已日臻完善，但我國(guó)尚未出臺(tái)與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合有關(guān)的法律法規(guī)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系存在部門之間關(guān)系不清、央地之間在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合建設(shè)上財(cái)政支出分配不均衡、監(jiān)管力度比較弱等問題[2]。為此，需要對(duì)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》《老年人權(quán)益保障法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等法律法規(guī)進(jìn)行審視，并從法律層面做出相應(yīng)探索。

（二）資金保障與支付有待規(guī)范

當(dāng)前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)支付保障機(jī)制缺乏合理的設(shè)計(jì)。在供給側(cè)，部分醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)尚不滿足納入醫(yī)保定點(diǎn)機(jī)構(gòu)的范圍，相關(guān)費(fèi)用結(jié)算制度和有效的支付方式也尚未健全和完善[3]。此外，我國(guó)社?；鸢凑针U(xiǎn)種分別建賬，分賬核算。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系需要從法制角度探索現(xiàn)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（或長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)）結(jié)合的可能性以及結(jié)合方式。政府部門通過法律的形式，將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系中所涉及到的社會(huì)保險(xiǎn)納入社會(huì)保障體系，能夠有效解決醫(yī)養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)生的資金報(bào)銷問題，使醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系的供需雙方各個(gè)主體權(quán)益都能受到法律的保護(hù)[4]。以法律為依據(jù)，使醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系供需兩側(cè)依法參保、依法施保，通過相關(guān)法律保障醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)資金支付制度的規(guī)范性、完整性和可持續(xù)性。只有完善資金保障和監(jiān)督，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系才能真正實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

（三）服務(wù)質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)有待提升

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)主要涉及醫(yī)療和養(yǎng)老兩個(gè)方面。關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中的“醫(yī)療”問題。我國(guó)正在推進(jìn)醫(yī)療體系改革，而醫(yī)療改革又涉及多方協(xié)調(diào)，醫(yī)療保險(xiǎn)改革作為醫(yī)療改革的重要組成部分，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)參?；颊叩玫叫詢r(jià)比最高的醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保障。要想將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合納入到當(dāng)前的醫(yī)療體系改革工作中，就必須加快推進(jìn)分級(jí)診療，將二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系中。同時(shí)，發(fā)揮家庭醫(yī)生在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中的獨(dú)特作用[5]。這不僅要求醫(yī)共體之間以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間要有明確的利益分配機(jī)制和功能定位，還要求當(dāng)?shù)赜信涮椎恼吆头商峁┲С郑枰獏f(xié)調(diào)多方利益[6]。除此之外，醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)有助于促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)醫(yī)生的服務(wù)流動(dòng)性，提高服務(wù)效率。但當(dāng)前多數(shù)地區(qū)并未在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面對(duì)醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)進(jìn)行規(guī)范，大多數(shù)都是通過政策文件予以約束，多點(diǎn)執(zhí)業(yè)法律效力低下[7]。因此，必須建立標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)流程和體系，保障醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)各個(gè)主體之間關(guān)系的平衡。

關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中的“養(yǎng)老”問題。正在推進(jìn)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)也是極其復(fù)雜的工程。其中，既包括物質(zhì)體系建設(shè)，也包括精神體系建設(shè)。雖然我國(guó)在養(yǎng)老體系建設(shè)方面取得了顯著成績(jī)，但體系是否健全、體制是否靈活、專業(yè)人才是否充分等問題依舊存在[8]，需要不斷完善健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管措施和力度。另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)老年人行動(dòng)能力等級(jí)，對(duì)其采取不同的價(jià)格策略和服務(wù)方式。使患有慢性病及失能或半失能老人享受到專業(yè)性、普惠性的養(yǎng)老服務(wù)。因此，必須對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量加強(qiáng)管控，規(guī)范醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)對(duì)老年群體養(yǎng)老服務(wù)的行為選擇，提高公益性，切實(shí)保障各類老年人“可醫(yī)可養(yǎng)”的合法權(quán)益。

（四）部門協(xié)作與管理有待加強(qiáng)

部門協(xié)作影響工作流程與建設(shè)效率，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)也不例外。民政部門、衛(wèi)健部門作為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)的牽頭單位，需要各自在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的注冊(cè)以及資質(zhì)審核等方面做出具體工作，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、監(jiān)管等都會(huì)對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)產(chǎn)生重要的影響。需要指出的是，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系法律規(guī)范的制定和出臺(tái)需要經(jīng)過一定的流程[9]。在過渡期內(nèi)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系的發(fā)展情況有賴于民政部門和衛(wèi)健部門協(xié)作。因此，應(yīng)分別修訂民政部門和衛(wèi)生部門關(guān)于養(yǎng)老和醫(yī)療資格準(zhǔn)入、機(jī)構(gòu)規(guī)范、行業(yè)管理等方面的規(guī)定，為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)提供制度上的規(guī)范和保障，從執(zhí)行層面完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系。通過不斷實(shí)踐，推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系立法工作，為實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

四、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)優(yōu)化對(duì)策

政策引領(lǐng)體系建設(shè)，在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)優(yōu)化過程中，需要健全相關(guān)的政策法規(guī)。通過相關(guān)法律制度，對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資金收支、服務(wù)流程和利益協(xié)調(diào)等方面提供政策法律支持。此外，結(jié)合我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，不斷完善我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)法律保障體系。循序漸進(jìn)地制定與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)配套的相關(guān)政策法規(guī)，形成系統(tǒng)完善的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)政策體系。

在機(jī)構(gòu)管理中，繼續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，明確民政、衛(wèi)健等部門在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)中的管理范疇和職責(zé)，建立政府合作網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)部門間的溝通和合作。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系正處于建設(shè)的初級(jí)階段，可由國(guó)家民政部、醫(yī)保局等部門出臺(tái)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)相關(guān)條例，待條件成熟，再制定相關(guān)的政策和規(guī)章制度。同時(shí)，在合規(guī)合法的前提下，各地方政府可根據(jù)老齡化程度和醫(yī)療資源密度等因素，科學(xué)合理地制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)條例，使醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系造福更多的群體。中央及地方各級(jí)政府應(yīng)將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、公共服務(wù)建設(shè)等規(guī)劃中，并進(jìn)行政府績(jī)效考核。加快制定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)用地、財(cái)稅等配套政策措施，通過補(bǔ)貼和監(jiān)管等方式，提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)綜合效能。

五、結(jié)語(yǔ)

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)2030”的題中之義。推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)發(fā)展是提升國(guó)民健康素質(zhì)、改進(jìn)老年群體健康福利、積極應(yīng)對(duì)老齡化的重要舉措，不僅對(duì)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)也對(duì)解決因老齡化產(chǎn)生的健康衛(wèi)生治理困境有著重要的意義。在推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系建設(shè)中，需要切實(shí)將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中的政策法規(guī)建設(shè)、資金保障與支付問題、服務(wù)質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)、部門協(xié)作管理等問題解決好，高效推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力和水平。