行政處罰與刑罰之競合研究
——以罰款與罰金折抵為視角

北京林業(yè)大學(xué) 高書洋

一、問題的提出

首先來看一則案例：陜西某有限公司等非法經(jīng)營案。

該公司從事生物制品、疫苗的批發(fā)。被告人黨某系西安市疾控中心總務(wù)科職工，是公司的總經(jīng)理以及實際負(fù)責(zé)人。2013年7月至2015年10月，在明知劉某、龐某等人提供疫苗銷售的資質(zhì)不全、無法合法交易的情況下，經(jīng)被告人黨某同意和授意，該公司違反國家關(guān)于藥品質(zhì)量經(jīng)營管理的規(guī)定中企業(yè)應(yīng)當(dāng)將藥品銷售給合法的購貨單位的規(guī)定，非法經(jīng)營額共計44萬余元。且在2016年5月3日，該公司已被陜西省食品藥品監(jiān)督管理局處以沒收違法所得17萬余元，行政罰款90萬元，且已繳納。陜西省西安市人民檢察院指控被告單位該公司、被告人黨某犯非法經(jīng)營罪，向西安市人民法院提起公訴。

法院作出判決：一、被告單位該陜西有限公司以非法經(jīng)營罪被判處罰金刑，數(shù)額為人民幣26萬余元（從陜西省食品藥品監(jiān)督管理局對該公司的行政罰款中予以折抵）。二、被告人黨某犯非法經(jīng)營罪，判處有期徒刑三年零六個月，并處罰金人民幣五萬元。①

上述案例中，法院判處該公司罰金26萬余元，由之前陜西省食品藥品監(jiān)督管理局作出的罰款來折抵，那么，就會產(chǎn)生一個問題：剩下的罰款應(yīng)該如何處理？要討論這個問題，就不可避免地要談及行政處罰與刑罰的關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何？出現(xiàn)這種情況時，罰款如何折抵罰金？怎樣完善罰款折抵罰金的規(guī)則？

二、行政處罰與刑罰出現(xiàn)競合的原因

刑罰和行政處罰都是由懲罰性措施手段，由國家公權(quán)力實施，其目的都是維護特定的社會利益與社會秩序，懲治以及預(yù)防違法犯罪行為。罰款和罰金皆屬于剝奪行為人財產(chǎn)的處罰，所以二者在本質(zhì)上是沒有區(qū)別的，只是因行為人的違法程度不同，產(chǎn)生了適用上的不同。違法程度輕，即適用行政處罰；違法程度重，達到犯罪即適用刑罰。二者間是選擇適用呢，還是合并適用？合并適用的前后順序又如何？在我國，一個違法行為，立法上設(shè)立行政處罰和設(shè)立刑罰的情形和標(biāo)準(zhǔn)是不同的，但是，法律實踐中，行政處罰和刑罰的適用標(biāo)準(zhǔn)卻是不確定的，實務(wù)界和理論界一直存在著爭議。行政不法和刑事不法的競合是造成行政處罰和刑罰競合的直接原因，而行政不法和刑事不法競合的主要原因是我國刑法的抽象性或模糊牲，具體體現(xiàn)在，刑法典中，采取了大量的程度性術(shù)語，如“情節(jié)”“后果”“數(shù)額”等，對犯罪行為進行區(qū)分和界定。這樣就導(dǎo)致了，盡管法條中予以二者明確的區(qū)分，但同時也留下了大量的空白，賦予了實施主體主觀能動性，區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)又因人而異，從而也導(dǎo)致了行政處罰和刑罰的競合和混亂，使違法行為能夠在一定程度上在行政不法和刑事不法之間轉(zhuǎn)換。一個違法行為，在量上的積累，會導(dǎo)致質(zhì)的改變，從行政處罰轉(zhuǎn)變?yōu)樾塘P。具體而言，行政處罰和刑罰出現(xiàn)競合的原因主要表現(xiàn)為立法的抽象性以及司法適用上的模糊性。

三、罰款與罰金概述

（一）罰款與罰金的聯(lián)系

首先，罰金與罰款都是一種法律責(zé)任，二者都是針對違法行為的否定性評價，同時作為處罰方式，均對違法者具有一定的制裁性。其次，罰金與罰款都是一種金錢責(zé)任，二者的最終去向都是“國庫”。二者在懲治犯罪的功能上并沒有本質(zhì)差別，僅是數(shù)額大小有區(qū)別。

（二）罰款與罰金的區(qū)別

首先，二者的性質(zhì)不同。罰金屬于刑罰方法，也就意味著，對于被判處過罰金的人來說，其再次受到刑罰會視為有前科；而罰款屬于行政處罰方法，對于罰款處罰則不存在前科的問題。其次，二者適用的法律依據(jù)不同。罰金是依據(jù)刑法適用的財產(chǎn)刑，而罰款所適用的法律依據(jù)是行政法律法規(guī)，如治安管理處罰法、稅務(wù)法、行政許可法、工商法等。最后，二者適用的對象不同。罰金是對實施危害社會行為、具有刑法規(guī)定情形的犯罪分子適用的，而罰款則是違反治安管理法規(guī)或違反經(jīng)濟法規(guī)的一般違法分子適用的。這些違法分子的行為尚沒有觸犯刑法，沒有達到犯罪的程度。

四、罰款與罰金可折抵的依據(jù)及問題

（一）可以進行折抵的依據(jù)

作為一種刑罰適用制度，折抵制度體現(xiàn)了當(dāng)代刑法所追求的社會公正性，折抵制度的存在保障了公正及人權(quán)，不僅是刑罰權(quán)的合理限度受到社會公正性制約的表現(xiàn)，更是國家公權(quán)力受到制約的表現(xiàn)，這是刑法正當(dāng)性的基本要求。也就是說，為了體現(xiàn)對人權(quán)的基本保障以及對社會公正的追求，行政拘留、罰款應(yīng)當(dāng)折抵刑期、罰金。

1.法律規(guī)定

我國立法者基于法的安定性以及保障公民合法權(quán)益的需要作出相關(guān)規(guī)定，以更好的懲治犯罪。根據(jù)《行政處罰法》第二十八條②、《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十一條第三款③以及《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國刑事訴訟法＞的解釋》④等法律法規(guī)的明確規(guī)定，罰款與罰金發(fā)生重合時，可以相互折抵。

2.功能相似性

罰款與罰金在本質(zhì)上都是一種財產(chǎn)處罰、一種金錢責(zé)任，二者的功能都是懲治違法犯罪行為，給予違法人以懲戒，從而預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生，并且二者的最終歸宿都是上繳“國庫”，成為國家財產(chǎn)。

3.一事不再罰

立足于普通公民的認(rèn)知而言，罰款與罰金都是基于他們對國家的法律責(zé)任而予以的處罰，限制其財產(chǎn)權(quán)利。而且，同樣是財產(chǎn)罰，行政處罰措施與刑事處罰措施到底是質(zhì)還是量上的區(qū)別，其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)并不明確。由此可見，基于對公民權(quán)益的保護這一視角，一事不再罰⑤的原則理應(yīng)適用于同種類的處罰，也即同屬于財產(chǎn)處罰的罰金與罰款應(yīng)當(dāng)遵循“一事不再罰”原則。

（二）存在的問題

根據(jù)《行政處罰法》《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》以及有關(guān)司法解釋的規(guī)定，如若罰款折抵罰金仍有剩余，則剩余部分仍需履行。但是值得注意的是，雖然罰款與罰金相折抵，卻僅代表處罰上發(fā)生了重合而折抵，卻并不意味著原行政罰款的決定是無效的。既然原行政罰款決定有效，那么剩余部分也就應(yīng)當(dāng)予以履行。行政處罰法所規(guī)定的折抵問題不涉及兩者的效力問題，無論是否折抵，都不影響其效力，而是只解決其財產(chǎn)處罰之重合部分應(yīng)當(dāng)如何處理的問題。

1.立法保障有待提高

行政犯罪通常會引發(fā)行政違法責(zé)任以及刑事責(zé)任兩個法律后果，兩種責(zé)任在性質(zhì)和功能上都存在顯而易見的差別——一個違反行政法，一個違反刑法，因而不能相互吸收，但在實踐中，在作出具體懲罰的時候卻往往會出現(xiàn)重合和矛盾的情況。例如在某一行政犯罪行為中，根據(jù)行政法應(yīng)當(dāng)處以罰款，同時也觸犯刑法而應(yīng)當(dāng)處以罰金。這時就會出現(xiàn)兩者競合的情況，會使得其中的一項處罰產(chǎn)生重復(fù)，此時該處罰顯然是不必要的。雖然為避免此類情形在實踐中發(fā)生，我國法律法規(guī)以及司法解釋中都制定了相關(guān)的規(guī)定加以規(guī)范，但是這針對的問題也僅有一小部分而已，對于大部分違反行政法的行政責(zé)任和違反刑法的刑事責(zé)任競合的情形卻沒有出臺相應(yīng)規(guī)定。

2.行政犯罪移交方面有待加強

根據(jù)《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪的規(guī)定》，行政執(zhí)法機關(guān)僅包括具有行政處罰權(quán)的機關(guān)，在行政執(zhí)法部門查處案件的時候，如果將案件明確定性以后，就要移交犯罪案件，那么行政部門將會失去對違法者的懲處權(quán)，這樣一來，僅有行政處分權(quán)的機關(guān)就被排除在這一范圍之外。依據(jù)我國法律，紀(jì)律檢查委員會在職權(quán)內(nèi)查處公務(wù)員違法的過程中，發(fā)現(xiàn)需要對違法者追究刑事責(zé)任的，依然要將案件移交司法機關(guān)處理，此時紀(jì)律委員會工作人員徇私舞弊不移交刑事案件，其行為模式以及社會危害性與其他徇私舞弊不移交刑事案件行為并無差別，但會因為主體的不適當(dāng)而不構(gòu)成徇私舞弊不移交刑事案件罪，這是立法上的空白點，需要填補。

3.監(jiān)督機制有待完善

在我國司法實踐中，出現(xiàn)行政違法行為同時觸犯刑法，已經(jīng)達到犯罪程度的案件，卻沒有得以移交相關(guān)機關(guān)，往往都是由于監(jiān)督機制不完善造成的。在一些行政部門，部分執(zhí)法人員為了保障自己和單位正常的經(jīng)費開支，甚至不顧法律規(guī)定，對違法人員亂收罰款，重復(fù)收取罰款，導(dǎo)致行政部門的利益化，這樣有時就會出現(xiàn)罰款大于罰金，或者行政罰款行為不當(dāng)?shù)那樾?。究其原因：其一是因為?dāng)前檢察院對行政犯罪案件的監(jiān)督多為事后監(jiān)督，只有行政犯罪案件被移交后，檢察院才能進行監(jiān)督。也就是說行政犯罪案件的移交是檢察院進行監(jiān)督的前提。這種情況下，行政機關(guān)對于移交刑事案件往往是不具有積極性的；其二是因為針對行政執(zhí)法部門的完善的監(jiān)督體系尚沒有建立，行政執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)過大。在我國的司法實踐中，只有小部分行政犯罪是由司法機關(guān)直接發(fā)現(xiàn)并予以處理的，如果行政犯罪人已經(jīng)被行政機關(guān)處以罰款等行政處罰，就很有可能不會主動將其移交給司法機關(guān)，而直接將其降格為行政處罰處理。其實在處理方法上，刑罰處罰是要比行政處罰更加嚴(yán)厲的，因此本應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)刑法處罰優(yōu)先的原則。在此種情況下，如果沒有完善的監(jiān)督機制監(jiān)督行政機關(guān)移交此類案件、以及監(jiān)督行政處罰的實施情況，那么對犯罪分子的懲罰便不足以與其犯罪行為相匹配，犯罪分子將會逃避刑罰，損害國家及公民的利益。

五、解決建議

（一）樹立人權(quán)、法治、公平公正的理念

片面追求行政處罰的數(shù)量、追求罰款的額度、滿足個人或單位不正當(dāng)利益等人為因素都是違背法治與公平的理念的。法律的功能之一就是規(guī)制行為人的行為，對違法行為人的定性處罰要有合理合法的程序上和實體上的規(guī)定，對相關(guān)的規(guī)定可以有合理靈活的適用，但是打擊違法行為人不能以犧牲公平正義為代價，不能違背法本身所代表的公正理性的精神。

（二）完善罰金數(shù)額的確定機制

刑罰是一種比行政處罰更為嚴(yán)厲的處罰方法。罰金作為一種附加刑，適用方式有許多種。若對針對某一行為所處以的刑罰為有期徒刑與并處罰金，此時即使針對同一行為應(yīng)處以的行政罰款的數(shù)額高于被附加適用的罰金，也不應(yīng)認(rèn)為此時的刑罰嚴(yán)厲程度低于行政處罰，此時刑罰的嚴(yán)厲程度應(yīng)以對犯罪人適用的刑罰整體來作為參照。因此，在立法時可以參照行政法中對同一行為所處罰款的數(shù)額或幅度，將罰金的最低限額限定在行政罰款最高限額之上，這樣一來，無論罰金是在單處或并處適用的情況下，都能保證罰金數(shù)額高于行政罰款。

（三）完善行刑銜接的立法保障

罰款與罰金的關(guān)系問題，究其本質(zhì)，其實是體現(xiàn)了行政法與刑法兩法銜接上的不足。因此，就行刑銜接的具體實施、操作問題應(yīng)該盡快以法律法規(guī)的形式加以明確，我國“兩法銜接”機制只存在于一些位階較低的法規(guī)、甚至是對具體個案的規(guī)定中，沒有形成普遍的約束力。針對這個問題，應(yīng)該從根本上來解決“兩法銜接”在法律規(guī)范上存在的問題。所以，就需要制定位階更高的法律，將行刑銜接過程中的一些具體問題加以細(xì)致規(guī)定，以解決司法實踐中的一些難題。

（四）完善監(jiān)督制約，規(guī)范行政權(quán)力

對行政機關(guān)及其工作人員違法行為的追責(zé)力度，加強監(jiān)督，規(guī)范行政權(quán)力，以使得罰款的作出正當(dāng)合法并且符合比例原則。具體到處理案件中，如果是在行政處罰作出決定前發(fā)現(xiàn)該行為涉嫌犯罪，應(yīng)當(dāng)停止行政處罰案件的處理，及時移送具有刑事案件管轄權(quán)的司法機關(guān)，等刑事案件處理終結(jié)后，再根據(jù)情況進行處理，處理時應(yīng)當(dāng)尊重刑事處罰的結(jié)果，即尊重司法的最終裁判結(jié)果，在行政處罰中只能適用對該行為刑事處罰種類之外行政處罰種類。如果是在行政處罰作出決定后，發(fā)現(xiàn)該行為涉嫌犯罪，應(yīng)當(dāng)將已處罰的結(jié)果和材料一起移送到有刑事案件管轄權(quán)的司法機關(guān)處理。

六、結(jié)語

行政處罰與刑罰二者都屬于公權(quán)力制裁方法，都以國家強制力為后盾。在我國當(dāng)前法制體系中，行政處罰和刑罰不是完全割裂的，二者的調(diào)整范圍有一定程度的重合。雖然罰款與罰金在性質(zhì)上是不同的，分別屬于行政處罰與刑罰，但是基于二者在懲治犯罪的功能以及其他一些方面的共性，使得二者可以發(fā)生折抵，又因為刑事處罰的嚴(yán)厲性以及一事不再罰原則的特殊性，使得行政罰款可以折抵罰金，但目前具體適用上仍有問題，因此應(yīng)當(dāng)完善立法以及建立完善監(jiān)督與保障制度。

本文從行政責(zé)任和刑事責(zé)任的一般理論出發(fā)，再結(jié)合當(dāng)前我國在行政處罰與刑罰銜接體系上的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其中的問題，具體以罰款與罰金之間銜接折抵問題為視角，并最后提出改善這些問題的相關(guān)建議。筆者僅著重從原理角度進行探討，對于罰款與罰金折抵具體適用等復(fù)雜問題缺乏研究，仍待更多優(yōu)秀專家、學(xué)者予以完善。

注釋

①陜西某公司非法經(jīng)營案，https://pkulaw.com/pfnl/a2505 1f3312b07f33a5fa5072aa549e015 1cdb33e8d2890fbdfb.html

②《行政處罰法》第二十八條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金?！?/p>

③《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十一條第三款：“依照行政處罰法的規(guī)定，行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的，人民法院判處罰金時，依法折抵相應(yīng)罰金?！?/p>

④最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國刑事訴訟法＞的解釋》第四百三十九條第二款的規(guī)定：“行政機關(guān)對被告人就同一事實已經(jīng)處以罰款的，人民法院判處罰金時應(yīng)當(dāng)折抵，扣除行政處罰已執(zhí)行的部分?！?/p>

⑤有限的一事不再罰原則，目前是學(xué)界的一種觀點，是指在行刑銜接中，同種類的處罰應(yīng)該遵循一事不再罰原則，不同種類或者差異較大的處罰，應(yīng)該并處。