黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理研究
——以深圳市F街道為例

深圳大學(xué)政府管理學(xué)院 游思琦

一、黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理的重要性

基層治理是國家治理的基石，城鄉(xiāng)社區(qū)治理則是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程之一。社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)共同體，而社區(qū)治理則是強(qiáng)調(diào)在一定區(qū)域范圍內(nèi)政府、社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)[1]。如何提升社區(qū)治理的效能？習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是其中的關(guān)鍵。黨的十八大以來，中央政府愈發(fā)重視基層黨組織建設(shè)。黨員同志扎根基層，其先鋒模范作用得以充分發(fā)揮，“一核多元”的社區(qū)治理模式也在全國黨員齊心協(xié)力之下得以構(gòu)筑，我國社區(qū)治理隨之邁向新的發(fā)展階段。

“網(wǎng)格化”的概念在新時(shí)代基層治理過程中應(yīng)用廣泛。網(wǎng)格依托于互聯(lián)網(wǎng)，將諸多數(shù)字化的資源、設(shè)備融為一體，為人們的生活提供了更多的便捷性。隨著我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，相關(guān)理論的內(nèi)涵亦在不斷實(shí)踐過程中發(fā)生了變化，與我國基層治理的適配程度不斷提升。最初的“網(wǎng)格化管理”已逐步發(fā)展為人性光輝更加鮮明的“網(wǎng)格化治理”。前者以實(shí)現(xiàn)整合組織資源、提高管理效率為目標(biāo)，將管理對(duì)象按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成若干網(wǎng)格單元，通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)和各網(wǎng)格單元之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，提高各個(gè)網(wǎng)格單元之間信息交流的有效性和共享資源的透明度[2]。而后者則摒棄了前者較為死板的“官本位、管控思維”理念，強(qiáng)調(diào)以民為本，目標(biāo)在于以優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)滿足公眾日益增長的需求，整體的運(yùn)行邏輯是具有整體性和協(xié)調(diào)性的[3]。治理與管理雖然只有一字之差，但二者在主體、權(quán)源、運(yùn)作等方面皆存在著顯著的差異：治理讓社會(huì)乃至個(gè)人都成了主體，實(shí)現(xiàn)了主體由單一走向多元的轉(zhuǎn)變；治理的存在賦予了人民一定的直接治理權(quán)，促進(jìn)了共治與自治；治理擺脫了單向、剛性的既有特征，形成了交互包容的運(yùn)作模式。

二、深圳市F街道黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理的實(shí)踐

F街道定位明確、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，約有15.4萬常住人口，既是所屬行政區(qū)的交通樞紐，又是當(dāng)?shù)馗咝缕髽I(yè)、大型企業(yè)的聚集區(qū)域，但到目前為止該街道在治理方面仍存在著較大劣勢(shì)：一方面，“原關(guān)外后發(fā)地區(qū)”的屬性導(dǎo)致F街道的發(fā)展不如原關(guān)內(nèi)地區(qū)，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也還不夠完善；另一方面，F(xiàn)街道成立時(shí)間只有短短5年，基礎(chǔ)網(wǎng)格于行業(yè)網(wǎng)格交叉重疊的問題促使F街道的治理基礎(chǔ)較為薄弱。為切實(shí)改進(jìn)街道內(nèi)存在的諸多問題，更好地為街道居民提供服務(wù)，F(xiàn)街道積極投入黨建引領(lǐng)的熱潮，充分發(fā)揮所屬行政區(qū)已形成的網(wǎng)格化治理優(yōu)勢(shì)，走出了極具當(dāng)?shù)靥厣狞h建引領(lǐng)全科網(wǎng)格基層治理之路，構(gòu)建了黨建引領(lǐng)“滿天星-全科網(wǎng)格”基層治理模式。

筆者將F街道5年來開展黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理的過程分為萌芽、成長和發(fā)展階段。在萌芽階段（2017-2018年），F(xiàn)街道在“抓基層黨建，強(qiáng)基層基礎(chǔ)，促隊(duì)伍建設(shè)”和“理順基層網(wǎng)格化管理體制和運(yùn)行機(jī)制”的基礎(chǔ)上，為全面貫徹“黨政一體”精神，嘗試以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌推進(jìn)黨建工作與業(yè)務(wù)工作的融合，捕捉二者的契合要點(diǎn)與切入口徑。隨后，F(xiàn)街道以開展“三個(gè)三”網(wǎng)格結(jié)對(duì)共建試點(diǎn)的方式成功定位了實(shí)現(xiàn)黨建、業(yè)務(wù)兩類工作融合的平衡點(diǎn)，創(chuàng)建了“三個(gè)三”+“三張清單”+“五個(gè)必訪”+“六員角色”的工作模式，提升了街道網(wǎng)格事件整治率，將治理思路往黨建引領(lǐng)、黨政融合的方向靠攏，努力推動(dòng)基層黨建和社會(huì)治理縱深發(fā)展。在成長階段（2019-2020年），F(xiàn)街道研制出了用于完善以黨建引領(lǐng)為核心的基層治理體制的良方——“滿天星”志愿行動(dòng)。該行動(dòng)將有相同或相似服務(wù)意向的黨員納入同一星群，組建“七色”黨員志愿服務(wù)星群隊(duì)伍，其常態(tài)化運(yùn)行將黨員骨干力量下沉至社區(qū)，更好地實(shí)現(xiàn)了黨建工作與網(wǎng)格化治理的深度融合，提升了黨建工作的延展性，成功打破體制藩籬，把黨建的觸角延伸到機(jī)關(guān)圍墻之外，初步構(gòu)建出具有“多網(wǎng)合一、一員多能、全域覆蓋”特征，以“街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)-社區(qū)黨委統(tǒng)籌-網(wǎng)格黨支部管理-樓棟黨小組包格-黨員包樓”為指揮鏈的黨建引領(lǐng)“滿天星-全科網(wǎng)格”基層治理模式。在發(fā)展階段（2021年至今），F(xiàn)街道進(jìn)一步發(fā)揮“網(wǎng)格化”對(duì)基層治理的激活作用，在工作過程中堅(jiān)持以“全領(lǐng)域、全周期、全人群”的理念持續(xù)深化黨建引領(lǐng)“滿天星-全科網(wǎng)格”基層治理模式，在綜合考慮片區(qū)實(shí)有人口數(shù)量、區(qū)域特定功能等要素后，將基礎(chǔ)網(wǎng)格重新劃分，順利建成22個(gè)黨建網(wǎng)格并成立全科網(wǎng)格黨支部。在隨后的實(shí)踐中初步建立以“全科指數(shù)”和黨員“先鋒指數(shù)”為核心的全科網(wǎng)格隊(duì)伍考評(píng)體系，成功打通便民服務(wù)“最后一公里”。

三、存在的問題

（一）基層工作者面臨較大的工作負(fù)擔(dān)

F街道的黨建引領(lǐng)“滿天星-全科網(wǎng)格”基層治理模式，黨員作為密切聯(lián)系群眾的主體，在充分發(fā)揮不可忽視、難以替代的先鋒模范作用的同時(shí)，也面臨著較大的工作壓力。在F街道，疫情防控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地整備、開發(fā)建設(shè)等對(duì)專業(yè)型人力資源有較大需求的業(yè)務(wù)工作都已納入黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理的范疇，是“將街道所承擔(dān)的基本性職能下沉到網(wǎng)格”的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)，體現(xiàn)了在我國歷史傳統(tǒng)中強(qiáng)調(diào)“無限責(zé)任”的廣義政府的特征。在提升基層治理效率的同時(shí)，讓F街道的網(wǎng)格體系承擔(dān)了更多的責(zé)任，也確實(shí)增加了網(wǎng)格員的工作負(fù)擔(dān)。以“滿天星”志愿活動(dòng)為例，F(xiàn)街道35支滿天星行動(dòng)隊(duì)每年需在工作時(shí)間外開展各項(xiàng)志愿服務(wù)活動(dòng)近300場(chǎng)，派發(fā)宣傳單7000余份，服務(wù)群眾超過20000人次。常態(tài)化的志愿行動(dòng)雖然成功把黨建的觸角延伸到機(jī)關(guān)圍墻之外，伸長了感知群眾真實(shí)需要的觸角，但也確實(shí)占據(jù)了黨員同志不少閑暇時(shí)間。

（二）部分工作人員對(duì)“網(wǎng)格化治理”的認(rèn)識(shí)不足

網(wǎng)格化管理在十幾年的發(fā)展過程中逐漸被賦予了承載有關(guān)公共服務(wù)的責(zé)任，公共服務(wù)正逐漸成為網(wǎng)格化管理真正的價(jià)值和目標(biāo)，“網(wǎng)格化管理”也逐漸向“網(wǎng)格化治理”轉(zhuǎn)變。全科網(wǎng)格更是在原有基礎(chǔ)上，將疫情防控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地整備、基層治理等社會(huì)管理服務(wù)事項(xiàng)一并納入網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)“一張網(wǎng)”覆蓋社會(huì)治理全領(lǐng)域。F街道創(chuàng)建的黨建引領(lǐng)“滿天星-全科網(wǎng)格”基層治理模式制訂了基層治理服務(wù)事項(xiàng)清單，將綜合職能（如綜合治理、公共管理、城市建設(shè)、綜合執(zhí)法、應(yīng)急管理等）細(xì)化為20余個(gè)服務(wù)事項(xiàng)，力求在方方面面滿足居民的需求。然而，由于部分工作人員未能充分理解網(wǎng)格化治理背后的深刻意涵，難以從“管理者”的角色身份中脫離出來，在面臨諸多服務(wù)事項(xiàng)的考驗(yàn)時(shí)容易囿于傳統(tǒng)管理思維，將目標(biāo)框定在了“秩序維護(hù)”和“管理”的范疇，從而把基層治理的重點(diǎn)放在了矛盾糾紛和安全隱患排查等管理類型事務(wù)而非服務(wù)類型事務(wù)，更多體現(xiàn)了管理和維穩(wěn)層面的職能。

（三）居民主動(dòng)參與治理程度低

網(wǎng)格劃分的最初目的是促使空間基礎(chǔ)網(wǎng)格成為各政府部門構(gòu)筑其基本工作單元的統(tǒng)一基礎(chǔ)，從而營造有助于數(shù)據(jù)的積累、交換、轉(zhuǎn)換和決策支持的優(yōu)良環(huán)境。這一目的體現(xiàn)了網(wǎng)格化管理的邊界感，形成了更小單元的“共同體”意涵[4]。當(dāng)國家治理邏輯延伸到基層治理后，雖在基層政府治理、社會(huì)服務(wù)、秩序維護(hù)等方面取得了較好的成效，但居民參與公共治理的空間仍不廣闊。網(wǎng)格人員開展服務(wù)工作僅僅是手段，全科網(wǎng)格建設(shè)最大的目的是發(fā)掘基層自治力量，實(shí)現(xiàn)全民參與共建網(wǎng)格治理，促進(jìn)政府治理和基層自治的互補(bǔ)。當(dāng)前，F(xiàn)街道的黨建引領(lǐng)“滿天星-全科網(wǎng)格”基層治理模式雖已步入新的發(fā)展階段，但全民參與的氛圍卻不濃厚，居民參與治理的主體地位也不明確。街道居民本應(yīng)為基層治理中不可或缺的微觀力量，卻受制于傳統(tǒng)思想和觀念的影響，“主人翁”意識(shí)較弱，在網(wǎng)格中仍然處于“被管理者”的角色中，主動(dòng)參與治理的積極性較低。不屬于任何組織的居民也相對(duì)游離于社區(qū)治理體系之外，不利于居民歸屬感和認(rèn)同感的培養(yǎng)。

（四）缺乏健全的網(wǎng)格化治理考核評(píng)價(jià)體系

黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理，織密了黨的組織體系，密切了黨群關(guān)系，夯實(shí)了黨的執(zhí)政根基，提升了基層治理水平。但到目前為止，F(xiàn)街道只以“全科指數(shù)”和黨員“先鋒指數(shù)”的方式量化考評(píng)全科網(wǎng)格隊(duì)伍，尚未形成健全的治理考核評(píng)價(jià)體系。首先，量化的考評(píng)方式容易導(dǎo)致“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”的后果。上級(jí)在考核時(shí)，關(guān)注考核事件的數(shù)量和辦結(jié)率，并沒有結(jié)合實(shí)際情況，導(dǎo)致網(wǎng)格事件真正上報(bào)的都是網(wǎng)格員自身可以解決或者已經(jīng)解決的，反而一些需要上級(jí)部門或者各部門聯(lián)合真正需要解決的事件往往都沒有得以上報(bào)。其次，考評(píng)方式過于單一化。單一的考評(píng)主體具有較濃厚的主觀色彩，往往不能全面考察工作成效，對(duì)綜合因素的考量較少，容易忽視網(wǎng)格化真正的受眾即居民的真實(shí)滿意度、感受。最后，既有的考評(píng)方式尚未明確事項(xiàng)的權(quán)重劃定，容易造成管理偏頗和目標(biāo)選擇性執(zhí)行，而“選擇性執(zhí)行”行為導(dǎo)致治理目標(biāo)的不完全實(shí)現(xiàn)。

四、完善的對(duì)策

（一）發(fā)揮居民參與治理的主體作用

第一，加快理念轉(zhuǎn)變。部分觀念滯后的工作者要加速實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，避免長期囿于傳統(tǒng)管理思維，將目標(biāo)局限在“秩序維護(hù)”和“管理”的范疇。雖然F街道進(jìn)行網(wǎng)格化建設(shè)的初衷是以更加直觀、清晰的方式將基層維穩(wěn)機(jī)制進(jìn)行全覆蓋從而推進(jìn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定地發(fā)展，但這并不代表著一味將基層治理的重點(diǎn)放在化解矛盾糾紛和排查安全隱患等管理類型事務(wù)上。當(dāng)然，基層工作者也要意識(shí)到，加速角色轉(zhuǎn)換并不意味著要將各種各樣的行政事項(xiàng)無休止地納入網(wǎng)格，基層工作者應(yīng)有著對(duì)網(wǎng)格所能承載最大閾值的基本判斷。權(quán)力的下放要真正落到實(shí)處，而不是將原本屬于街道的職責(zé)全權(quán)交給網(wǎng)格。黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理雖然有著“盡可能為人民群眾的生活提供便利”的目標(biāo)，但實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑并非全權(quán)將市場(chǎng)和社會(huì)可以承擔(dān)的公共服務(wù)和社會(huì)治理職能納入其中。事事交由網(wǎng)格，不僅沒有實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格力量的增長，反而加重了網(wǎng)格的負(fù)擔(dān)，使得網(wǎng)格在繁重任務(wù)之下，無法針對(duì)性解決問題，甚至面臨全線崩盤的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，激發(fā)群眾參與熱情。居民參與是增進(jìn)社區(qū)內(nèi)居民交往，形成共同價(jià)值和行為規(guī)范等社會(huì)資本的重要外在形式與載體，無論是從治理的合法性的象征意義，還是源于對(duì)效率的追求，鼓勵(lì)和促進(jìn)居民參與都是社區(qū)治理的必然選擇[5]。一方面是加大政府信息公開力度。F街道開展黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理已有5年時(shí)間，但轄區(qū)居民對(duì)此項(xiàng)工作的認(rèn)知依然不夠全面，這與居民主動(dòng)獲取政府信息渠道有限有一定的相關(guān)性。除了傳統(tǒng)的官網(wǎng)通告、媒體報(bào)道、宣傳海報(bào)、工作總結(jié)會(huì)議等信息公開方式，還應(yīng)充分利用短視頻、微信公眾號(hào)、微信群聊等新媒體傳播渠道，讓轄區(qū)居民知曉所處網(wǎng)格的日常動(dòng)態(tài)、實(shí)施成效等信息，以此來提升居民參與基層治理的積極性，化被動(dòng)為主動(dòng)，不斷引導(dǎo)居民主人翁意識(shí)的覺醒。另一方面是注重培養(yǎng)居民的民權(quán)意識(shí)。當(dāng)前，F(xiàn)街道黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理已經(jīng)步入新的發(fā)展階段，但全民參與的氛圍卻不濃厚，當(dāng)?shù)鼐用袢匀惶幱凇氨还芾碚摺钡慕巧校?xí)慣性地認(rèn)為自己與“基層治理”之間并無關(guān)聯(lián)，只需要被動(dòng)接受街道采取的一系列治理措施即可。因此，F(xiàn)街道居民往往缺乏“主人翁”意識(shí)，主動(dòng)參與治理的積極性較低。F街道應(yīng)高度重視網(wǎng)格居民提出的寶貴建議，參照民意對(duì)相關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)化處理，讓居民的建議落地，充分調(diào)動(dòng)其積極參與全科網(wǎng)格治理的熱情。

（二）建立健全網(wǎng)格化治理考評(píng)體系

習(xí)近平總書記指出：“標(biāo)準(zhǔn)決定質(zhì)量，有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)就有什么樣的質(zhì)量，只有高標(biāo)準(zhǔn)才有高質(zhì)量[6]”建立健全科學(xué)有效的網(wǎng)格化治理多元考評(píng)體系是堅(jiān)持問題導(dǎo)向、更好發(fā)揮黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理作用的重要保障。

筆者以為，應(yīng)當(dāng)充分強(qiáng)化科技支撐，通過互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)提高考評(píng)的效率，以“互聯(lián)網(wǎng)+”的形式搭建有效的治理績效考評(píng)平臺(tái)，在行政主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，拓寬市場(chǎng)評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)，引入專門的專家評(píng)審團(tuán)，從領(lǐng)導(dǎo)重視、制度健全、責(zé)任落實(shí)、解決問題、日常管理、監(jiān)督檢查、群眾評(píng)議等方面進(jìn)行監(jiān)督，奠定多維度考評(píng)的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)之上，從考評(píng)對(duì)象、考評(píng)主體、考評(píng)內(nèi)容、考評(píng)方式四個(gè)要素出發(fā)，健全全科網(wǎng)格化治理考評(píng)體系。

第一，明確考評(píng)對(duì)象?？荚u(píng)對(duì)象的明確，解決了“考評(píng)誰”的問題，是建立健全考評(píng)體系的前提?？疾鞂?duì)象包括兩個(gè)方面，一方面，要對(duì)黨組織進(jìn)行考評(píng)，包括對(duì)街道黨工委、社區(qū)黨委、網(wǎng)格黨支部、樓棟黨小組的考察。黨組織是黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理模式的核心，從根本上決定了該模式的實(shí)施成效；另一方面，要對(duì)黨員進(jìn)行考評(píng)。廣大黨員作為黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理的執(zhí)行主體，作為與群眾聯(lián)系最為密切的群體，其行為表現(xiàn)與工作能力很大程度影響著人民群眾對(duì)黨的直觀印象。

第二，明確考評(píng)主體?？荚u(píng)主體的明確，解決了“誰來考評(píng)”的問題，是建立健全考評(píng)體系的重要組成部分。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是上級(jí)考評(píng)。區(qū)級(jí)黨委要注重對(duì)黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理模式的考評(píng)，確?！敖值傈h工委領(lǐng)導(dǎo)-社區(qū)黨委統(tǒng)籌-網(wǎng)格黨支部管理-樓棟黨小組包格-黨員包樓”五級(jí)工作統(tǒng)籌機(jī)制的能夠穩(wěn)定高效運(yùn)行。同時(shí)街道黨工委要注重對(duì)社區(qū)黨委、網(wǎng)格黨支部、樓棟黨小組的考評(píng)，以此類推。二是群眾考評(píng)。F街道居民對(duì)黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理的觀感與建議都是評(píng)價(jià)該模式實(shí)施成效的核心依據(jù)。要暢通群眾考評(píng)渠道，如通過不定期走訪，了解居民對(duì)黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理的認(rèn)知和評(píng)價(jià)；定期舉辦群眾座談會(huì)，傾聽群眾心聲，確定工作方向。三是同級(jí)考評(píng)。黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理過程中，各個(gè)同級(jí)網(wǎng)格之間相互聯(lián)系、相互依托、互惠互利。在部分事務(wù)的處理和解決方面，同級(jí)網(wǎng)格之間交流合作頻繁，其他網(wǎng)格通常更能發(fā)現(xiàn)本網(wǎng)格存在的問題。因此要將同級(jí)網(wǎng)格之間的評(píng)價(jià)納入考評(píng)體系之中，以促進(jìn)網(wǎng)格之間的溝通，進(jìn)而更好地為人民服務(wù)。

第三，明確考評(píng)內(nèi)容?？荚u(píng)內(nèi)容的明確，解決了“考評(píng)什么”的問題，是建立健全考評(píng)體系的核心內(nèi)容?？荚u(píng)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是具有因地制宜、因時(shí)制宜、因事制宜特征的。換言之，F(xiàn)街道應(yīng)根據(jù)黨支部任務(wù)的變更、網(wǎng)格化治理對(duì)象的差異等動(dòng)態(tài)調(diào)整考評(píng)內(nèi)容。

第四，明確考評(píng)方式。考評(píng)內(nèi)容的明確，解決了“怎么考”的問題，是建立健全考評(píng)體系的基礎(chǔ)。截至目前，F(xiàn)街道只以“全科指數(shù)”和黨員“先鋒指數(shù)”的方式量化考評(píng)全科網(wǎng)格隊(duì)伍，容易導(dǎo)致“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”“選擇性執(zhí)行”“主觀色彩濃厚”“指標(biāo)脫離實(shí)際”等問題的出現(xiàn)。因此，黨建引領(lǐng)-全科網(wǎng)格基層治理的考評(píng)方式的確定可在既有指標(biāo)的基礎(chǔ)上增加非量化因素，如引入對(duì)比機(jī)制和多元要素。前者為縱觀同一特定層次下的評(píng)價(jià)對(duì)象，選擇最優(yōu)評(píng)價(jià)者為其他評(píng)價(jià)對(duì)象的學(xué)習(xí)對(duì)象，進(jìn)而增加網(wǎng)格內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)，提升各網(wǎng)格的自我調(diào)節(jié)能力；后者為綜合考量來自公眾、上級(jí)、同級(jí)以及自我評(píng)價(jià)等要素。