關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下農(nóng)村養(yǎng)老保障新模式的研究*

南京審計(jì)大學(xué) 陳宗群，陶鴻婷，劉正歡，陸寶如，成海薇

一、研究背景

目前我國農(nóng)村老齡化問題正日漸顯著，傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式中土地的養(yǎng)老保障作用逐漸不再適用。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，農(nóng)村土地的經(jīng)營方式早已多元化，包括家庭農(nóng)場、農(nóng)村企業(yè)等集體性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營及生產(chǎn)活動。電商平臺紅火以后，也出現(xiàn)不少電商與農(nóng)業(yè)結(jié)合的市場，電子售賣農(nóng)產(chǎn)品等。2014年，中央政府首次提出將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，積極鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)。新政策的頒布對于農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障模式是否有實(shí)質(zhì)性的改變有待進(jìn)一步調(diào)查[1]。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度有著緊密的聯(lián)系，在傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中，養(yǎng)老主要依靠農(nóng)村土地的社會保障功能，這是由于農(nóng)村沒有建立起一個(gè)現(xiàn)代化的養(yǎng)老保障體系，而土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展創(chuàng)新了農(nóng)村養(yǎng)老的新方式，為農(nóng)民的養(yǎng)老問題提供了新的對策。

目前我國人口老齡化問題嚴(yán)重，農(nóng)村老齡人口基數(shù)大，養(yǎng)老問題正成為社會治理難題，這也使得本次農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的研究更加具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、研究目的

本次研究希望能通過數(shù)據(jù)的收集來分析農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施情況，以及在該政策下農(nóng)村養(yǎng)老保障模式是否發(fā)生了改變。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)實(shí)行了一段時(shí)間，目前的養(yǎng)老保障模式應(yīng)屬較為穩(wěn)定，本組成員希望能在此模式下發(fā)現(xiàn)一些不足之處，為我國日后農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的調(diào)整提供可靠數(shù)據(jù)以及解決難題的思路。

同時(shí)，針對目前老齡化嚴(yán)重的問題，希望能夠一定程度上提供解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的辦法。當(dāng)前，我國農(nóng)村老齡化人口承受著老齡化問題和城市化進(jìn)程雙重影響，相當(dāng)比重的農(nóng)村年輕人選擇去往城市就業(yè)，進(jìn)一步加深農(nóng)村老齡化人口問題解決的重要性[2]。農(nóng)村養(yǎng)老在我國的養(yǎng)老保障體系中占著重要的比重，能夠透徹了解目前農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障中存在的問題，才能更好地提供解決思路。我們希望本次研究有助于在人口老齡化背景下解決我國農(nóng)村養(yǎng)老保障問題。

三、研究方法

（一）文獻(xiàn)分析法

我們團(tuán)隊(duì)以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和養(yǎng)老保障模式為中心，通過互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫等途徑對文獻(xiàn)資料大量查詢，其中包括學(xué)術(shù)論文、政府文件、新聞報(bào)道等，研究了當(dāng)前的學(xué)術(shù)成果，探索中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與政策大環(huán)境，了解江蘇省土地流轉(zhuǎn)政策及農(nóng)村養(yǎng)老政策的重要事項(xiàng)，以及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對農(nóng)村養(yǎng)老保障產(chǎn)生的影響。并且在借鑒吸收已有的研究成果基礎(chǔ)上，尋找當(dāng)前研究的不足之處，明確本項(xiàng)目的研究重點(diǎn)和方法，提出新的思路與創(chuàng)新，為團(tuán)隊(duì)今后的研究奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）問卷調(diào)查法

本項(xiàng)目主要針對江蘇的農(nóng)村情況設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，共設(shè)置19個(gè)問題，其中第1-5題是對于被調(diào)查者基本信息的采集，第6-12題是對被調(diào)查者關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面信息的調(diào)查，第13-19題是關(guān)于被調(diào)查對象對土地流轉(zhuǎn)帶來的養(yǎng)老問題的情況調(diào)查。由于疫情原因，無法進(jìn)行實(shí)地探訪調(diào)查，所以我們采取線上問卷調(diào)查模式，通過在微信、QQ等通信軟件進(jìn)行發(fā)放，收集大眾對土地流轉(zhuǎn)帶來的養(yǎng)老問題的看法及建議，得到一手調(diào)研數(shù)據(jù)，為后續(xù)的研究提供數(shù)據(jù)支持。

（三）統(tǒng)計(jì)分析法

本項(xiàng)目根據(jù)大量的調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，并且結(jié)合中國農(nóng)業(yè)年鑒、中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒等相關(guān)數(shù)據(jù)，運(yùn)用SPSS、EViews等分析軟件，進(jìn)行深度挖掘和分析，并且制作成統(tǒng)計(jì)圖表，代替人工閱讀和分析的煩瑣工作，為研究提供理論支撐。綜合考慮土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村養(yǎng)老保障新模式的影響。

（四）歸納分析法

我們通過對已有的研究成果及學(xué)術(shù)文獻(xiàn)進(jìn)行分析與整理，歸納土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀，結(jié)合實(shí)際，探究土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下農(nóng)村養(yǎng)老保障新模式及實(shí)際調(diào)查下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對農(nóng)村養(yǎng)老保障產(chǎn)生的影響。并且在對江蘇省土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下農(nóng)村老人養(yǎng)老問題研究的基礎(chǔ)上，探索問題存在的原因，并提出相應(yīng)的建議。

四、研究成果

以往對此課題的研究大多是從土地流轉(zhuǎn)或養(yǎng)老保障的一方面為主要切入點(diǎn)，本次研究將土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保障新模式兩方面結(jié)合起來，在已有研究成果及學(xué)術(shù)文獻(xiàn)背景下，采用線上調(diào)研的方式，通過多維度、多層次、多角度的數(shù)據(jù)模型分析土地流轉(zhuǎn)背景下的養(yǎng)老保障新模式，初步得出以下結(jié)論。

（一）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村養(yǎng)老保障新模式的形成和發(fā)展

1.土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為解決部分農(nóng)民增收難題開辟新途徑，拓寬養(yǎng)老資金的來源

問卷數(shù)據(jù)顯示，超過半數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)人群認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)能夠帶來收入的增加，分為以下兩種情況：一是絕大部分空閑土地較多的農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的方式是通過轉(zhuǎn)包或者出租土地，該種方式帶來的土地租金收入占家庭年收入的比重為30%左右，相較于自耕自給獲得的收入顯著提高；二是部分擁有閑置土地但數(shù)量不多的農(nóng)戶，通過出租和轉(zhuǎn)包的方式參與土地流轉(zhuǎn)所帶來的收入占家庭年收入的比重為10%左右。并且有30%左右的人群認(rèn)為可以依靠土地流轉(zhuǎn)帶來的收益養(yǎng)老，土地流轉(zhuǎn)給養(yǎng)老保障帶來了新的方式和機(jī)遇，已經(jīng)成為農(nóng)村老年人養(yǎng)老的一種保障。

總體上，土地流轉(zhuǎn)使家庭生活和養(yǎng)老的可支配收入增加[3-4]，開辟了農(nóng)民增收新途徑，拓寬了養(yǎng)老資金的來源。

2.土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下，土地租入方通過對土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營獲得較高收益，且土地租出方獲得了相應(yīng)的租金收入，從整體方面提高了農(nóng)村的收入水平；租入土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營帶來的收益有利于提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，加上政府給予的政策和資金支持，有利于鼓勵(lì)外出務(wù)工的青壯年勞動力回流，從而進(jìn)一步提高農(nóng)民收入，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，進(jìn)而有利于農(nóng)村養(yǎng)老保障新模式的形成和發(fā)展。

3.土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變和提高農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)意識

問卷數(shù)據(jù)顯示，69.57%的人群認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠轉(zhuǎn)變和提高農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)意識。超過一半的人群認(rèn)為主要由家庭養(yǎng)老或子女贍養(yǎng)及用個(gè)人儲蓄進(jìn)行養(yǎng)老，實(shí)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，有30.43%的人群認(rèn)為可以依靠土地流轉(zhuǎn)帶來的收益養(yǎng)老，農(nóng)民的養(yǎng)老意識有所轉(zhuǎn)變。推行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使農(nóng)村老年人獲得了租金收入，并使用這筆收入?yún)⒓羽B(yǎng)老保險(xiǎn)，既可以解決土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村養(yǎng)老問題，又能夠促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)的順利完成還有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)村老人擁有了相對穩(wěn)定的土地轉(zhuǎn)出收入，積累了隱形的養(yǎng)老保障資金。由此，農(nóng)村養(yǎng)老保障也獲得了土地制度的配合支持，農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)意識不斷提高。

（二）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下農(nóng)村養(yǎng)老保障新模式存在的問題

1.部分農(nóng)戶不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致養(yǎng)老收入占家庭收入的比重減少

經(jīng)過對調(diào)研問卷的數(shù)據(jù)整理分析可知，在推動農(nóng)村發(fā)展、增加農(nóng)民收入的進(jìn)程中，并不是一帆風(fēng)順的，市場規(guī)則的不完整、信息不對稱等因素制約著土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)速度，致使土地規(guī)?；?jīng)營進(jìn)程受到了一定的影響[5]。由于土地制度的不完善，農(nóng)民們對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式不了解，擔(dān)心流轉(zhuǎn)出去的土地收不回來，加上租金低、沒有好的生產(chǎn)項(xiàng)目、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用高、流轉(zhuǎn)程序煩瑣，農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施、養(yǎng)老保障制度不完善，土地仍成為農(nóng)民基本養(yǎng)老保障的形式之一等原因，部分農(nóng)戶不愿進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，特別是年邁的農(nóng)民，即使無力經(jīng)營土地，將土地空著，也不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，這導(dǎo)致農(nóng)民養(yǎng)老收入占家庭收入的比重減少，從而影響?zhàn)B老保障。

2.土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后能否縮小農(nóng)民之間的收入差距仍存在爭議

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下，對于農(nóng)民來說，出租方的租金收入遠(yuǎn)低于租入方的生產(chǎn)收益，一定程度上可能會導(dǎo)致農(nóng)民之間的收入差距擴(kuò)大，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不完善可能導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障存在一定風(fēng)險(xiǎn)。問卷數(shù)據(jù)顯示，73.91%的被調(diào)查者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)制度不健全導(dǎo)致農(nóng)村的養(yǎng)老保障存在漏洞，超過半數(shù)的被調(diào)查者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害，即空巢老人或者被迫接受土地流轉(zhuǎn)的老年人養(yǎng)老保障受到威脅。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易方式的不正規(guī)如口頭約定、協(xié)議簽訂混亂，也可能使農(nóng)戶面臨租金難以收回的問題，故土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后能否縮小農(nóng)民之間的收入差距仍存在爭議。

3.進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從事非農(nóng)業(yè)活動和不進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下從事農(nóng)業(yè)活動的農(nóng)戶兩者的家庭收入情況不確定

在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面，隨著城市化和科技化的不斷發(fā)展，加上政府給予的政策和資金支持及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)制度的不斷完善，部分農(nóng)戶愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而獲得租金收入。因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)戶養(yǎng)老的基本保障，這一部分農(nóng)戶將土地承包出去進(jìn)入城市進(jìn)行非農(nóng)生產(chǎn)活動，將會面臨著失去土地保障的風(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)戶面臨著兩種選擇，即將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)而從事非農(nóng)生產(chǎn)活動和不進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動[6]。這將出現(xiàn)以下兩種情況。一是如果農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動得到的收入比不進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動地得到的收入高，那么大部分的農(nóng)戶都會進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，以獲得高收入。二是如果土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動獲得的收入比不進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動獲得的收入低，那么大部分農(nóng)戶將選擇自己從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。至于現(xiàn)實(shí)情況是情況一還是情況二，目前還存在不確定性。

4.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放不合理

經(jīng)過查找相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，絕大部分的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼仍舊支付給把土地經(jīng)營權(quán)流出去而從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，而承包土地進(jìn)行耕種的農(nóng)戶卻得不到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。這一情況會造成了兩方面的不利影響，一方面使得國家發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的真正目的不能達(dá)到，另一方面使直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地承包方收益更加微薄，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的積極性[7]。

五、對策建議

根據(jù)上述研究成果可以得出，雖然目前土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村的養(yǎng)老保障帶來了諸多積極影響，但大部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)政策缺乏了解，土地流轉(zhuǎn)制度不健全、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范等都是亟待解決的問題。本次研究將從土地流轉(zhuǎn)政策的完善、土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳普及等方面對目前土地流轉(zhuǎn)帶來的農(nóng)村養(yǎng)老保障新模式中存在的問題給出對策建議，提供一些新的思路。

政府應(yīng)當(dāng)完善土地流轉(zhuǎn)政策，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，健全土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系，為土地流轉(zhuǎn)下農(nóng)村養(yǎng)老保障新模式提供穩(wěn)固的政策支持

在目前的土地流轉(zhuǎn)政策下，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易方式的不正規(guī)如口頭約定、協(xié)議簽訂混亂，可能使農(nóng)戶面臨租金難以收回的問題，土地流轉(zhuǎn)收益缺乏保障，農(nóng)民的養(yǎng)老資金來源不穩(wěn)定，出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避心理，農(nóng)戶可能不愿意將大部分土地用于土地流轉(zhuǎn)，也從減少土地租出畝數(shù)的角度減少土地流轉(zhuǎn)收益。政府應(yīng)當(dāng)完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，并且加強(qiáng)有關(guān)部門對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，健全土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系，促使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的正常運(yùn)行，也為農(nóng)民以土地流轉(zhuǎn)帶來的收益作為養(yǎng)老資金來源提供穩(wěn)固保障。

政府應(yīng)當(dāng)指定土地流轉(zhuǎn)的鼓勵(lì)和支持政策，提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，提高土地流轉(zhuǎn)收益占農(nóng)民養(yǎng)老收入來源的比重。

根據(jù)線上調(diào)查問卷顯示，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的收益較低，絕大部分人群土地流轉(zhuǎn)的凈收益占家庭年收入的30%以下，政府可以通過適當(dāng)給予補(bǔ)貼提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，能在一定程度上提高農(nóng)民的收益，增加農(nóng)民的養(yǎng)老資金，提高土地流轉(zhuǎn)收益占農(nóng)民養(yǎng)老收入來源的比重。

在對參與土地流轉(zhuǎn)人群的流轉(zhuǎn)期限進(jìn)行調(diào)查時(shí)，得到土地流轉(zhuǎn)期限主要分布在十年以內(nèi)，大部分人群土地流轉(zhuǎn)期限較短。政府應(yīng)當(dāng)完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，提高長期參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶的收益，提高其參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，也能夠增強(qiáng)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，穩(wěn)定養(yǎng)老資金的來源。

相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳和普及，讓更多農(nóng)民了解并參與到土地流轉(zhuǎn)中。從問卷數(shù)據(jù)可以看出，超過74%的被調(diào)查者目前為止都沒有了解過土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，土地流轉(zhuǎn)政策的普及度較低，政府還需進(jìn)一步加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳普及力度，得到更多農(nóng)戶的認(rèn)可和參與。讓農(nóng)民在充分了解土地流轉(zhuǎn)程序及收益方式的情況下，能夠更加放心地參與土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，增加養(yǎng)老資金的來源。在提供土地流轉(zhuǎn)程序咨詢方面，可以有專業(yè)人員推薦入股，出租，簽訂正規(guī)合同，并且提高土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，降低失地保險(xiǎn)等方式來獲取較為穩(wěn)定的養(yǎng)老來源保障。