《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》大修，能否重塑中國銀行業(yè)？

洛洋

《征求意見稿》強化了對銀行業(yè)的監(jiān)管，對現(xiàn)有監(jiān)管制度進行補充和完善，提高了對銀行業(yè)監(jiān)管的針對性和有效性。圖/視覺中國

時隔16年，銀行業(yè)監(jiān)管法律迎來大修。

11月11日，銀保監(jiān)會就《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）向社會公開征求意見。

“很欣慰，《征求意見稿》將專家、從業(yè)者這兩年都在關(guān)注和提及的建議考慮在內(nèi)。并且將一些過于原則性的規(guī)定修改得更加具體、可操作性強。”上海新金融研究院副院長、浙商銀行原行長劉曉春對《中國新聞周刊》說。

現(xiàn)行《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》共六章五十二條，于2004年2月實施，2006年進行過一次修改。近年來，隨著銀行業(yè)改革加速，金融市場化程度不斷提高，其部分規(guī)定相對滯后，某些重要領(lǐng)域存在空白，難以滿足監(jiān)管實踐的需要。

此次《征求意見稿》共六章九十二條，與前者相比，新增了四十個條文，包括股東股權(quán)管理、第三方監(jiān)管、完善風(fēng)險處置、提高違法成本等。

資深銀行人沈磊表示，原來的監(jiān)管法偏重業(yè)務(wù)監(jiān)管，《征求意見稿》轉(zhuǎn)變?yōu)槿姹O(jiān)管，突出公司治理的重要性，與前者相比，前進了不少。

“總體上，《征求意見稿》強化了對銀行業(yè)的監(jiān)管，對現(xiàn)有監(jiān)管制度進行補充和完善，提高了對銀行業(yè)監(jiān)管的針對性和有效性，是對我國銀行業(yè)的一次重塑?！敝袊鐣茖W(xué)院金融研究所銀行研究室主任李廣子說。

股東行為管理，早已成為金融業(yè)公司治理“顯學(xué)”。

銀行業(yè)金融機構(gòu)超360萬億元的總資產(chǎn)背后，離不開社會資本踴躍參與。烈火烹油下，亂象冒頭。股權(quán)關(guān)系不清、股東行為失范成為近年來銀行業(yè)保險業(yè)市場亂象叢生的根源。

包商銀行破產(chǎn)就是一個標志性事件。2019年5月，包商銀行因出現(xiàn)嚴重信用風(fēng)險，被人民銀行、銀保監(jiān)會聯(lián)合接管。2021年2月，包商銀行被法院裁定破產(chǎn)。

包商銀行接管組組長周學(xué)東曾撰文指出，包商銀行的風(fēng)險根源于公司治理全面失靈?！懊魈煜怠币还瑟毚蟛倏v股東大會，2005年以來，明天集團通過大量的不正當關(guān)聯(lián)交易、資金擔保及資金占用等手段進行利益輸送，包商銀行被逐漸“掏空”，造成嚴重的財務(wù)與經(jīng)營風(fēng)險，直接侵害其他股東及存款人的利益。資料顯示，截至2020年10月31日，包商銀行凈資產(chǎn)為-2055.16億元。

“以包商銀行破產(chǎn)事件為代表，近年來我國銀行業(yè)出現(xiàn)的主要風(fēng)險大多數(shù)與銀行公司治理失效有關(guān)。其中又以主要股東或?qū)嶋H控制人的行為不規(guī)范最為突出，包括出資不實、非公允關(guān)聯(lián)交易、對銀行經(jīng)營決策的干預(yù)等等，股東行為的不規(guī)范對銀行造成了嚴重的風(fēng)險隱患，是導(dǎo)致部分銀行風(fēng)險暴露的直接誘因。”李廣子對《中國新聞周刊》分析。

針對股東股權(quán)亂象，銀保監(jiān)會近年來已相繼發(fā)布《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》《銀行保險機構(gòu)大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》《銀行保險機構(gòu)關(guān)聯(lián)交易管理辦法》等文件進行整治，并已分五批向社會公開124個違法違規(guī)股東。例如，第二批公布的9家重大違法違規(guī)股東共涉及6家金融機構(gòu)，其中有5家為“明天系”背景。

股東“以小博大”的另一個典型案例是，玄盛資本控股有限公司通過虛構(gòu)關(guān)聯(lián)企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)，騙取延邊農(nóng)商銀行的3億元信貸資金，并變相入股，實際耗用3750萬元自有資金，就取得了延邊農(nóng)商銀行1.35億股股權(quán)，成為第二大股東。

違法違規(guī)的自然人股東中還有多人為重大涉黑案要犯。例如，最新一批公布的名單中，楊進生為“貴州遵義楊進生等29人重大涉黑案”的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，也曾是貴州銀行、綏陽黔北村鎮(zhèn)銀行、貴州遵義紅花崗農(nóng)商銀行股東；黃鴻發(fā)則為海南昌江特大黑社會性質(zhì)組織案首犯，持股的銀行包括昌江黎族自治縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社、海南昌江長江村鎮(zhèn)銀行等。

不過，針對股東違法亂象，在法律層面仍存在監(jiān)管短板——監(jiān)管力度不夠，事中監(jiān)管、事后懲戒依據(jù)不足。

為加強股東監(jiān)管，《征求意見稿》增加了至少10條與股東股權(quán)有關(guān)條文內(nèi)容——足以說明其分量。

“《征求意見稿》在準入審查環(huán)節(jié)從資金來源、財務(wù)狀況、資本補充能力、股權(quán)結(jié)構(gòu)和誠信狀況等方面規(guī)定主要股東、實際控制人應(yīng)符合的法定條件。在行為規(guī)范環(huán)節(jié)注重對股東的‘穿透式監(jiān)管’和股權(quán)結(jié)構(gòu)的審查，并賦予銀保監(jiān)會對主要股東的股東，實際控制人進行審查的能力。”北京數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字治理法治研究會會長楊東告訴《中國新聞周刊》。

《征求意見稿》為何還要對主要股東的控股股東、實際控制人進行監(jiān)管？

“近些年來，業(yè)內(nèi)通過一些被處置的銀行發(fā)現(xiàn)，股東表面好像沒有什么大問題，但最后給銀行造成重大風(fēng)險、掏空銀行的往往是股東背后的股東，即穿透到最后的實際控制人?！眲源赫f。

沈磊認為，從出險的機構(gòu)來看，按照規(guī)定登記的有些股東僅是形式上的，只是冰山一角，其背后的股東通過各種手段規(guī)避監(jiān)管，往往會滋生巨大風(fēng)險。

此前，憑借安邦保險集團直接持有的35％股權(quán)和十家關(guān)聯(lián)公司共持有的20.50％股權(quán)，“安邦系”成為成都農(nóng)商行控股股東及實際控制人，最終從該行“套取”90億資金。

銀行部分股東會通過增加持股層級、交叉持股、股權(quán)代持等多種方式規(guī)避監(jiān)管，對銀行形成控制?！耙虼?，有必要對銀行的股東持股進行穿透，不僅要規(guī)范銀行主要股東的行為，也要將主要股東的控股股東、實際控制人納入監(jiān)管?！崩顝V子說。

除審查外，《征求意見稿》中與股東有關(guān)的新增條文中，還包括對于股東監(jiān)管強制措施和股權(quán)轉(zhuǎn)讓強制執(zhí)行。劉曉春分析，這主要是為避免成為銀行股東后，濫用權(quán)力，行為失范，但依然可以控股銀行，不受法律約束。

換句話說，強制性措施是對事中持續(xù)監(jiān)管提供必要支撐?！耙坏┰诒O(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)股東存在不規(guī)范行為，可以按照這一規(guī)定，對問題股東進行處罰?！崩顝V子說。

沈磊介紹，他發(fā)現(xiàn)《征求意見稿》一大變化點是出現(xiàn)了專門對應(yīng)股東的罰則?！澳壳皩嵤┑谋O(jiān)管法律可以監(jiān)督銀行業(yè)體系內(nèi)人員，但沒有針對股東的處罰條款。在實際工作中，常常是股東違法，機構(gòu)卻受罰?！睘榧哟蠊蓶|違法成本，《征求意見稿》新增的“股東罰則”列舉了七種情形，包括未按規(guī)定如實說明股權(quán)結(jié)構(gòu)、濫用股東權(quán)利或者控制地位等。

劉曉春表示，整體而言，《征求意見稿》提高了對股東的要求。“并不是你有錢、有意愿就可以投資銀行，得需要成為合格的投資者才行，這也是為了讓行業(yè)更加健康穩(wěn)健發(fā)展?！?/p>

不過，也有業(yè)內(nèi)人士反映，與一般工商企業(yè)股東相比，銀行業(yè)金融機構(gòu)股東承擔的義務(wù)和制約越來越多，導(dǎo)致在實際工作中銀行中小股東參與公司治理的積極性降低，甚至不愿意成為銀行的股東。

“有意愿、有錢、合格的股東減少，可能會讓中小銀行，尤其是非上市銀行資本補充越來越難，或許需要在監(jiān)管和發(fā)展中找到平衡點，發(fā)揮市場化和資本激勵作用?！鄙蚶谡f。

“法律原來更多是從機構(gòu)監(jiān)管角度出發(fā)，考慮機構(gòu)自身的安全、穩(wěn)健經(jīng)營，并沒有過多關(guān)注機構(gòu)可能給外界帶來的影響。這次關(guān)于行為監(jiān)管的提法，就是要從金融消費者、社會利益的角度對銀行的經(jīng)營行為進行監(jiān)管?！眲源赫f。

以“競爭行為”為例，主要是指銀行在與其他金融機構(gòu)競爭過程中所采取的行為或措施。“一旦部分銀行在競爭中發(fā)生不當行為，將會對其他金融機構(gòu)產(chǎn)生不利影響。其中，銀行不正當競爭行為主要包括商業(yè)賄賂、限制競爭、虛假宣傳等等。本次《征求意見稿》將銀行的這類行為明確納入行為監(jiān)管范疇?！崩顝V子說。

股權(quán)關(guān)系不清、股東行為失范成為近年來銀行業(yè)保險業(yè)市場亂象叢生的根源，包商銀行破產(chǎn)是其中的一個標志性事件。圖/視覺中國

他還表示，與修訂前的版本相比，《征求意見稿》對監(jiān)管強制措施的規(guī)定更加具體和豐富，針對性更強，為監(jiān)管部門提供了更為豐富的監(jiān)督管理手段。

其中，限制風(fēng)險資產(chǎn)規(guī)模、調(diào)整監(jiān)管指標等措施對銀行的行為能夠產(chǎn)生直接影響，起到立竿見影的效果。通過運用這兩類措施，實際上就是減少銀行業(yè)務(wù)規(guī)模，從而影響其盈利能力。

不過，想要完善風(fēng)險處置機制，達到提升風(fēng)險識控前瞻性效果，日常監(jiān)督和強制措施遠遠不夠，要在早期干預(yù)、接管和破產(chǎn)清算等方面均作出制度安排。

李廣子解釋，早期干預(yù)主要針對的是銀行出現(xiàn)了一些風(fēng)險的苗頭，但風(fēng)險尚未充分暴露。在這種情況下，如果不及時采取有效的早期干預(yù)措施，那么銀行的風(fēng)險將會不斷累積，可能會對銀行造成較大的沖擊。

“通過進行早期干預(yù)，及時排除風(fēng)險隱患，避免損失擴大和風(fēng)險在大范圍內(nèi)的傳染。增加早期干預(yù)措施也是本次《征求意見稿》在監(jiān)督管理措施方面與之前版本相比的一個重大改進?！崩顝V子說。

目前，經(jīng)過幾年金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，“明天系”“安邦系”等風(fēng)險事件均已得到有序處置，有關(guān)部門也已結(jié)束對包商銀行在內(nèi)的10家“明天系”金融機構(gòu)接管，金融風(fēng)險整體收斂。但形勢仍然復(fù)雜嚴峻，新老問題交織疊加。

中國銀保監(jiān)會主席郭樹清曾表示，處置問題機構(gòu)，及早把“爛蘋果”撿出去，對于建設(shè)穩(wěn)健高效的風(fēng)險處置體系至關(guān)重要。必須以成本最小為原則，讓經(jīng)營失敗金融企業(yè)退出市場。

“制定市場退出機制非常有必要?！眲源赫f，經(jīng)過多年實踐，業(yè)內(nèi)已形成銀行業(yè)金融機構(gòu)也會破產(chǎn)的共識。但在法律層面并不是很清晰。商業(yè)銀行法中有關(guān)規(guī)定又過于原則，現(xiàn)在《征求意見稿》作出非常具體的規(guī)定，以后再有機構(gòu)出險，就可以按照要求處置，做到有法可依。

為完善接管和市場退出機制，做好接管與破產(chǎn)程序的有序銜接，《征求意見稿》新增接管組職責(zé)、接管措施、行政重組、破產(chǎn)申請等7個法律條文。其中，增加具體的5項接管措施，接管組職責(zé)細化為7項，涵蓋接管財產(chǎn)、印章和賬簿、文書等資料；負責(zé)日常經(jīng)營管理；代表被接管機構(gòu)參加訴訟；清查被接管機構(gòu)財產(chǎn)等具體操作。

值得注意的是，《征求意見稿》提出，存款保險基金、信托業(yè)保障基金等行業(yè)保障基金管理機構(gòu)可以通過提供擔保、階段性持股、收購風(fēng)險資產(chǎn)、損失分攤等方式參與風(fēng)險處置。

存款保險基金是指在投保銀行出現(xiàn)經(jīng)營危機時，存款保險人用以承擔保險責(zé)任的專門資金。

近些年來，為推進金融風(fēng)險化解，部分資金被用于認購股份或出資設(shè)立銀行。例如，2020年使用88.9億元認購徽商銀行股份，66億元用于出資設(shè)立蒙商銀行；2021年使用10億元認購遼沈銀行股份。數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末，全國4027家吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)按規(guī)定辦理了投保手續(xù)。存款保險基金存款余額960.3億元。

而信托業(yè)保障基金是用于化解和處置信托業(yè)風(fēng)險的非政府性行業(yè)互助資金。截至2021年末，資產(chǎn)總額為1467.03億元，全年通過保障基金和資本金項下業(yè)務(wù)向信托行業(yè)合計提供超過742億元資金支持。

李廣子分析，這些方式代表著市場化風(fēng)險處置方式。為行業(yè)保障基金參與風(fēng)險處置提供了更多的選項，也意味著在未來的風(fēng)險處置中，行業(yè)保障基金將會更多地采取上述市場化方式處置風(fēng)險，而不單純采取直接救助方式。

除了使用方式更加完善之外，劉曉春認為，《征求意見稿》也轉(zhuǎn)變了保障型基金角色?！霸瓉硭鄬碚f更像是事后兜底用的，有點像‘發(fā)款箱’，比較被動。現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)樘幹谜?，主動和監(jiān)管機構(gòu)一起參與整個風(fēng)險處置，盡可能將風(fēng)險降到最低，減少最終損失?！?/p>

業(yè)務(wù)體量規(guī)模節(jié)節(jié)攀升的當下，以金融科技企業(yè)為首的第三方像齒輪般嵌入銀行業(yè)系統(tǒng)，幫助行業(yè)快速飛轉(zhuǎn)。有數(shù)據(jù)顯示，2021年，29家上市銀行對金融科技的投入合計超1700億元，遠超證券、保險行業(yè)。

在此情景下，《征求意見稿》除了加強行業(yè)管理外，還將監(jiān)管觸角觸達到第三方。

新增條文顯示，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)根據(jù)履行職責(zé)的需要，有權(quán)要求銀行業(yè)第三方機構(gòu)提供與銀行業(yè)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)活動相關(guān)的文件、資料、數(shù)據(jù)。違反規(guī)定且情節(jié)嚴重的，可以責(zé)令銀行業(yè)金融機構(gòu)暫?；蛘咄Ｖ古c其開展合作。

《征求意見稿》明確，銀行業(yè)第三方機構(gòu)是指為銀行業(yè)金融機構(gòu)提供資產(chǎn)評估、資信評級、信息科技、征信、審計、會計、法律等服務(wù)的機構(gòu)。

楊東表示，這些機構(gòu)通過和銀行合作實際上已經(jīng)對金融業(yè)務(wù)產(chǎn)生重要影響，出于對風(fēng)險審慎管理的要求，有必要注重行為監(jiān)管，將金融活動納入監(jiān)管范圍。

“合作涉及雙方發(fā)展問題，第三方要有為銀行服務(wù)的資格，理應(yīng)接受監(jiān)管部門監(jiān)督和檢查?！眲源赫f。

記者發(fā)現(xiàn)，與其他第三方不同，對于信息科技服務(wù)機構(gòu)，《征求意見稿》提到可對其進行現(xiàn)場檢查。包括查閱、復(fù)制與檢查事項有關(guān)的文件、資料、數(shù)據(jù)，并對可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者毀損的予以封存、扣押；檢查相關(guān)機構(gòu)運用電子計算機管理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)等。

此前引發(fā)河南、安徽5家村鎮(zhèn)銀行事件的犯罪團伙正是利用第三方平臺以及資金掮客等方式非法吸收并占有公眾資金，并專門設(shè)立信息技術(shù)公司刪改數(shù)據(jù)、屏蔽瞞報，涉嫌多種嚴重犯罪。

“在金融科技發(fā)展的背景下，很多銀行通過與外部科技公司的合作實現(xiàn)對銀行的科技賦能，而這種賦能對銀行風(fēng)險會產(chǎn)生重要影響，比如信息系統(tǒng)的安全性、風(fēng)控模型的可靠性等。因此，在對第三方機構(gòu)進行監(jiān)管的過程中，對信息科技服務(wù)業(yè)的監(jiān)管尤為重要。”李廣子說。

劉曉春表示，金融科技企業(yè)例如獲客模型、風(fēng)險管理模型等產(chǎn)品需經(jīng)得起審查檢驗，這也有助于加深銀行業(yè)機構(gòu)與金融科技企業(yè)的合作?！氨O(jiān)管機構(gòu)圍繞第三方機構(gòu)能力、產(chǎn)品安全度、服務(wù)等維度，監(jiān)督檢查與行業(yè)有關(guān)的業(yè)務(wù)活動，這是《征求意見稿》非常大的特點。”

除了可以監(jiān)管第三方機構(gòu)外，《征求意見稿》也規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以委托專業(yè)機構(gòu)，對銀行業(yè)金融機構(gòu)的財務(wù)狀況、內(nèi)部控制狀況、資產(chǎn)價值、業(yè)務(wù)合規(guī)情況等進行審計或者評估。沈磊提醒，委托第三方過程中，有關(guān)部門要加大監(jiān)督，防止委托機構(gòu)權(quán)力尋租。

此外，《征求意見稿》通過完善或新增從業(yè)人員罰則、人員雙罰、違法行為罰則、資料報送罰則等十二個法條增加了從業(yè)人員的監(jiān)管規(guī)定和罰則，解決人員單罰法律依據(jù)不足的問題，并提高違法成本，擴大法律責(zé)任覆蓋面。

例如，違法行為罰則新增對于提供虛假數(shù)據(jù)、嚴重違反行為監(jiān)管規(guī)則的處罰，相比較現(xiàn)行法律，區(qū)分了有無非法所得，并將罰款金額從20萬元-50萬元提高到了違法所得一倍以上十倍以下，或50萬元-500萬元。

不過，對股東股權(quán)、第三方與行業(yè)業(yè)務(wù)相關(guān)活動的監(jiān)管以及法律責(zé)任覆蓋面擴大，也讓一些業(yè)內(nèi)人士疑惑，監(jiān)管權(quán)力是否在大幅度擴大和延伸？

劉曉春告訴記者，與其說是權(quán)力擴大，不如說是權(quán)力細化?！熬拖褡闱虿门幸粯?，你進入場內(nèi)踢球，就要對你進行管理。球場內(nèi)人多了，在管理上要細化，但始終還是在自己的管理范圍內(nèi)進行?！?/p>

他也坦言：“如何處理好規(guī)范和創(chuàng)新活力之間的關(guān)系，還需要進一步深入探討?！?/p>

“監(jiān)管永遠無法覆蓋到各個方面，行業(yè)的良性發(fā)展不僅要靠監(jiān)管，也需要更加發(fā)揮市場的資源配置作用、各個主體的主觀能動性，一起推動行業(yè)健康、穩(wěn)健發(fā)展?！?沈磊建議，要加強對監(jiān)管人員的監(jiān)督，防止腐敗滋生，與此同時也要加強市場的作用。

（文中沈磊為化名）