碳達(dá)峰碳中和背景下政府碳審計(jì)工作探討

劉 玲

吉安市審計(jì)局井岡山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)審計(jì)中心 江西·吉安

一、引言

作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，國家審計(jì)在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮著十分重要的作用，一直被寄予厚望，理應(yīng)擔(dān)負(fù)起時(shí)代使命，積極作為將審計(jì)工作自覺融入國家碳治理實(shí)踐中去，助力我國如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的工作目標(biāo)。

二、相關(guān)文獻(xiàn)及研究背景

在我國碳審計(jì)方面工作才剛剛起步，相關(guān)理論研究主要集中于碳審計(jì)主體、國外碳審計(jì)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和注冊會(huì)計(jì)師外部碳審計(jì)等方面。在碳審計(jì)主體方面，王小雨（2021）從內(nèi)部審計(jì)的角度探討了國有企業(yè)碳審計(jì)方面存在的困境及對策；李曉靜（2021）等從注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)的角度分析了碳審計(jì)市場前景與執(zhí)業(yè)現(xiàn)狀；在碳審計(jì)經(jīng)驗(yàn)方面，宋平等（2016）通過對荷蘭、美國、英國等國家碳審計(jì)實(shí)踐和研究成果進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，提出了加強(qiáng)碳審計(jì)研究、完善碳審計(jì)環(huán)境以及明確實(shí)施重點(diǎn)等改進(jìn)我國碳審計(jì)工作的意見建議；范欽（2021）從碳審計(jì)實(shí)施程序入手提出了優(yōu)化碳審計(jì)對策；谷樹忠（2021）研究了審計(jì)助力碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的八大路徑；夏一銘（2021）從聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中選取了健康衛(wèi)生、氣候空氣、水資源等三個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行分析，提出了三層結(jié)構(gòu)的行業(yè)平臺生態(tài)文明審計(jì)分析框架；在分行業(yè)的碳審計(jì)實(shí)踐上，李鴻儒（2019）和金密等（2018）分別從能源和化工企業(yè)入手，提出了能源、化工行業(yè)在碳審計(jì)評價(jià)方面的應(yīng)用指標(biāo)體系。

上述研究雖然對碳審計(jì)進(jìn)行了有益的探索，但就目前來講，從政府審計(jì)的角度對碳審計(jì)探討較少。我國政府碳審計(jì)工作尚處于摸索階段，發(fā)展還很不成熟。這與發(fā)揮政府審計(jì)作用、助力國家2030年，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的期望仍有很大差距。因此，本文試圖從政府審計(jì)的角度，結(jié)合基層審計(jì)實(shí)務(wù)來探討碳達(dá)峰碳中和背景下碳審計(jì)工作的現(xiàn)實(shí)困境和發(fā)展方向。

三、碳審計(jì)工作開展存在的現(xiàn)實(shí)困境

1.碳審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)欠缺

一是相關(guān)法律法規(guī)不健全。有法可依是開展碳審計(jì)工作的前提。目前，我國碳審計(jì)立法仍處于起步階段，當(dāng)前并沒有關(guān)于碳審計(jì)工作的專門立法，相關(guān)法律規(guī)范散落于《審計(jì)法》、審計(jì)準(zhǔn)則和規(guī)定等形式出現(xiàn)，如2021年新修訂的《審計(jì)法》指出“領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，依照本法和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”；2019年中央兩辦發(fā)布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》將國有資產(chǎn)、資源以及生態(tài)文明建設(shè)等，有關(guān)項(xiàng)目、資金的管理使用和效益情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍。法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致審計(jì)人員在開展碳審計(jì)工作時(shí)，缺乏統(tǒng)一且客觀的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，容易產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二是缺乏科學(xué)的評價(jià)體系。目前，在基層碳審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員大多依托定量方面的數(shù)據(jù)來進(jìn)行審計(jì)評價(jià)，而定性方面資料分析評價(jià)則較少。但在定量數(shù)據(jù)難以獲得的情況下，僅從審計(jì)人員獲取的少量定量指標(biāo)來考察被審計(jì)單位碳達(dá)峰碳中和工作開展的情況，難免會(huì)影響碳審計(jì)評價(jià)的客觀性。

三是碳會(huì)計(jì)核算和碳信息披露有待加強(qiáng)。目前，在碳匯的核算、碳產(chǎn)權(quán)的界定、碳交易權(quán)的定價(jià)等方面仍缺乏一個(gè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，碳足跡的追蹤也不同于存貨、固定資產(chǎn)等具有實(shí)物流或資金流的形態(tài)。在碳核算過程中往往因?yàn)樽粉欇^為困難，影響了碳數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。此外，地方或部門出于自身利益的考慮，往往選擇少披露或不披露碳信息報(bào)告，降低了審計(jì)人員對碳信息的可獲取性，影響了審計(jì)質(zhì)量。

2.碳審計(jì)人才缺乏

一是人少事多的矛盾較為突出。隨著改革的步伐不斷推進(jìn)和國家對審計(jì)重要性認(rèn)識的不斷深化，對新時(shí)代的審計(jì)工作也提出了新的要求，客觀上要求增加審計(jì)力量，來開展國家重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、大數(shù)據(jù)審計(jì)等大量新的業(yè)務(wù)形態(tài)，但“編制法定”的原則導(dǎo)致各地審計(jì)機(jī)關(guān)增加編制較為困難、人少事多的矛盾在各級審計(jì)機(jī)關(guān)中普遍存在，特別在市縣一級審計(jì)機(jī)關(guān)這種矛盾尤為突出。如何在有限的人力資源下，發(fā)揮全覆蓋且高質(zhì)量的審計(jì)效果成為擺在審計(jì)機(jī)關(guān)面前的一道難題。

二是審計(jì)人員碳審計(jì)知識儲(chǔ)備不足。碳審計(jì)工作開展過程中所涉及的政策性較強(qiáng)、知識面較廣，往往需要跨學(xué)科、多業(yè)務(wù)背景的綜合型人才，而現(xiàn)階段我國從事審計(jì)工作的大多為財(cái)會(huì)專業(yè)人員，審計(jì)人員對低碳零碳負(fù)碳、碳封存、ArcGIS、RS、GNSS等技術(shù)和圖像數(shù)據(jù)了解相對較少，無法滿足碳審計(jì)業(yè)務(wù)開展的需要。

三是碳審計(jì)方法有待更新。傳統(tǒng)的碳審計(jì)方法仍局限于賬戶、報(bào)表審計(jì)為主，但碳審計(jì)過程中很多時(shí)候還要關(guān)注大量的非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，如相關(guān)的政策文件、統(tǒng)計(jì)年鑒、碳排放量數(shù)據(jù)等，加之相關(guān)數(shù)據(jù)的分散性，審計(jì)過程中要想實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的有效銜接，需要花費(fèi)大量的時(shí)間，對來自不同部門且格式不一的數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的穿透與整理，對傳統(tǒng)審計(jì)業(yè)務(wù)模式提出了新的挑戰(zhàn)。

3.碳審計(jì)成果運(yùn)用效果不理想

一是報(bào)告質(zhì)量不高。由于碳審計(jì)是基于一定政治經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，必然與一定的政治經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，這要求審計(jì)人員不僅需要必要的專業(yè)知識，還需要有較高的政治素養(yǎng)。審計(jì)人員綜合素質(zhì)的高低往往會(huì)影響審計(jì)人員的評價(jià)，進(jìn)而影響碳審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量。如果審計(jì)人員無法正確看待發(fā)展過程中存在的問題，對碳審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題反應(yīng)過度，對被審計(jì)對象評價(jià)不客觀，會(huì)對審計(jì)成果的運(yùn)用造成比較負(fù)面的影響。

二是思想認(rèn)識存在偏差。目前，地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍以GDP 論英雄，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的重視程度還不夠，導(dǎo)致對碳審計(jì)過程中發(fā)展的問題整改不重視，許多問題往往是“屢審屢犯”。碳審計(jì)成果未能及時(shí)轉(zhuǎn)化成推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和的具體行動(dòng)。

三是整改問責(zé)機(jī)制不健全。缺乏審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的暢通渠道，很多時(shí)候?qū)徲?jì)結(jié)果交給被審計(jì)單位后，被審計(jì)單位在敷衍整改后便將審計(jì)報(bào)告扔在角落、丟進(jìn)檔案室，未成為干部任用、考核問責(zé)、督促建章立制的重要抓手。

四、碳達(dá)峰碳中和背景下碳審計(jì)的幾點(diǎn)建議

1.建立健全碳審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)和指標(biāo)體系

一是全面梳理現(xiàn)有的法律法規(guī)。要抓緊對照碳達(dá)峰碳中和工作意見和行動(dòng)計(jì)劃要求，盡快修訂并完善節(jié)能減排相關(guān)法律法規(guī)，對與碳達(dá)峰碳中和不相適應(yīng)的內(nèi)容、條款要及時(shí)進(jìn)行修訂和完善，對相關(guān)法律法規(guī)方面的“空白點(diǎn)”要加快立法，及時(shí)堵塞漏洞。同時(shí)進(jìn)一步細(xì)分產(chǎn)品能耗、環(huán)保分級標(biāo)準(zhǔn)，建立綠色采購和工程項(xiàng)目節(jié)能強(qiáng)制性審查制度等相關(guān)配套制度，啟動(dòng)審計(jì)條例、準(zhǔn)則的修訂工作，及時(shí)出臺碳審計(jì)有關(guān)業(yè)務(wù)指南，明確碳審計(jì)工作的范圍、組織實(shí)施方式、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及報(bào)告形式等，讓碳審計(jì)工作有章可循并成體系。

二是建立科學(xué)的碳審計(jì)評價(jià)體系。由于碳審計(jì)工作涉及電力、石油、交通、建筑等諸多行業(yè)，每個(gè)不同的行業(yè)會(huì)有不同的特點(diǎn)，因此在碳審計(jì)評價(jià)體系的構(gòu)建中要考慮各行業(yè)特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況，充分聽取各部門意見，要將定量與定性指標(biāo)統(tǒng)籌考慮，細(xì)化評價(jià)指標(biāo)權(quán)重，力求碳審計(jì)評價(jià)體系科學(xué)完善、便于操作。

三是建立健全碳會(huì)計(jì)和碳信息披露報(bào)告制度。要加強(qiáng)碳會(huì)計(jì)理論創(chuàng)新，科學(xué)界定碳匯、碳交易權(quán)等相關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債，綜合實(shí)物流、資金流、信息流等方面科學(xué)準(zhǔn)確追蹤碳足跡，及時(shí)報(bào)告碳信息，全面落實(shí)碳信息披露和責(zé)任追究制度。

2.加強(qiáng)碳審計(jì)人才的培養(yǎng)和科學(xué)調(diào)度

一是推動(dòng)“1+N”審計(jì)實(shí)踐。要立足于現(xiàn)有的人員結(jié)構(gòu)，探索將碳審計(jì)與跟蹤審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、資源環(huán)保審計(jì)等相結(jié)合的發(fā)展模式，推動(dòng)一“果”多用。

二是加強(qiáng)碳審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)。要加大能源環(huán)境學(xué)、氣象學(xué)等方面人才的招錄力度，加強(qiáng)一線審計(jì)人員培養(yǎng)，充分運(yùn)用集中整訓(xùn)、以審代訓(xùn)等平臺開展碳審計(jì)知識培訓(xùn)，豐富審計(jì)人員知識儲(chǔ)備。要加強(qiáng)與高校的對接合作，鼓勵(lì)高校進(jìn)一步完善人才培養(yǎng)方式，建立碳達(dá)峰碳中和學(xué)科體系，同時(shí)吸納高校優(yōu)秀畢業(yè)生到審計(jì)機(jī)關(guān)開展實(shí)訓(xùn)，建立健全雙向溝通交流機(jī)制。

三是向大數(shù)據(jù)審計(jì)要資源、要效率。要加快建立國家碳審計(jì)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，打破碳數(shù)據(jù)“條塊分割”的數(shù)據(jù)現(xiàn)狀。要充分對接并整合財(cái)政、發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)和信息化等部門以及其下屬行業(yè)協(xié)會(huì)有關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，加快數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建起碳審計(jì)實(shí)踐數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。審計(jì)過程中要充分利用大數(shù)據(jù)審計(jì)覆蓋面廣、運(yùn)行高效、數(shù)據(jù)間穿透性強(qiáng)等技術(shù)優(yōu)勢，綜合運(yùn)用ArcGIS、RS、GNSS、Python等技術(shù)工具實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)間的分析比對，生成數(shù)據(jù)疑點(diǎn)，從而縮小現(xiàn)場核查范圍，提高審計(jì)工作效率、降低審計(jì)成本。

四是做好審前調(diào)查，明確審計(jì)重點(diǎn)。搞好審前調(diào)查是編制有效碳審計(jì)實(shí)施方案的基礎(chǔ)。審計(jì)人員要充分認(rèn)識審前調(diào)查的重要性，要通過收集被審計(jì)單位出臺的節(jié)能減排、低碳環(huán)保、資金分配等相關(guān)文件制度，詢問被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)班子、相關(guān)科室負(fù)責(zé)人和有關(guān)業(yè)務(wù)人員，發(fā)放有關(guān)調(diào)查問卷、相關(guān)報(bào)告報(bào)表等方式收集信息，綜合運(yùn)用被審計(jì)單位內(nèi)部和外部、財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)信息，了解被審計(jì)單位降碳減排工作的開展環(huán)境，分析被審計(jì)單位可能存在的問題，制訂科學(xué)有效的審計(jì)實(shí)施方案。審計(jì)過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)單位和地區(qū)碳達(dá)峰碳中和推進(jìn)的情況，年度目標(biāo)達(dá)成情況，碳達(dá)峰碳中和相關(guān)政策措施貫徹落實(shí)情況，低碳城市、低碳機(jī)關(guān)創(chuàng)建情況，碳排放權(quán)分配與交易市場建立情況，碳交易過程中定價(jià)和招標(biāo)情況，碳匯市場建設(shè)過程中專項(xiàng)資金使用情況，碳會(huì)計(jì)核算以及信息披露情況等。調(diào)查了解是否存在上級下達(dá)的節(jié)能減排任務(wù)未完成，碳達(dá)峰碳中和工作推進(jìn)緩慢，擠占挪用生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，工程建設(shè)項(xiàng)目節(jié)能評估和審查手續(xù)未辦理，公務(wù)支出中存在鋪張浪費(fèi)，碳排放權(quán)交易過程中權(quán)力尋租等現(xiàn)象的發(fā)生，切實(shí)推動(dòng)被審計(jì)單位轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)低碳方式下的高質(zhì)量發(fā)展。

3.準(zhǔn)確客觀評價(jià)，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)問題整改

一是準(zhǔn)確客觀評價(jià)，提高報(bào)告質(zhì)量。要提高審計(jì)人員的政治理論水平，對涉及能源安全、糧食安全、企業(yè)和群眾正常生產(chǎn)生活等方面，要把握審計(jì)工作節(jié)奏，準(zhǔn)確客觀評價(jià)，要全面落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的要求，建立審計(jì)容錯(cuò)糾錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，防止過度反映，確保安全降碳。

二是加強(qiáng)碳審計(jì)工作的宣傳力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。要利用“兩微一端”、學(xué)習(xí)強(qiáng)國、干部講堂等平臺積極宣傳生態(tài)文明理念和碳審計(jì)工作，把落實(shí)碳審計(jì)整改納入政府考核機(jī)制，發(fā)揮正面引導(dǎo)和反向倒逼作用，將領(lǐng)導(dǎo)干部思想和行動(dòng)統(tǒng)一到碳達(dá)峰碳中和上來。

三是加強(qiáng)部門溝通，建立整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制?？梢蕴剿鞒闪⒂牲h委、政府、人大、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、審計(jì)以及發(fā)展改革、能源交通、工業(yè)和信息化、生態(tài)環(huán)境等行業(yè)主管部門共同參與的碳審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)，加大部門間溝通協(xié)作的力度，加強(qiáng)碳審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用?？梢詫徲?jì)發(fā)現(xiàn)的問題納入干部任用、考核問責(zé)范疇，對帶有普遍性的問題，還要督促行業(yè)主管部門建章立制，切實(shí)將審計(jì)成果轉(zhuǎn)化成推動(dòng)地方實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的實(shí)踐動(dòng)力。

五、回顧和展望

本文在分析我國碳審計(jì)研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對目前我國政府碳審計(jì)工作中存在的諸多問題，結(jié)合自身基層碳審計(jì)工作實(shí)際，就如何做好新時(shí)代下碳審計(jì)工作提出了幾點(diǎn)意見建議。研究雖力求全面，但囿于我國政府碳審計(jì)工作仍處于起步階段，政府碳審計(jì)的相關(guān)探討還需隨著國家審計(jì)實(shí)踐的推進(jìn)而不斷豐富和完善。不久前，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過了《關(guān)于建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的意見》，我國碳審計(jì)又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。作為碳達(dá)峰碳中和的重要參與者和實(shí)踐者，政府審計(jì)部門應(yīng)主動(dòng)作為，進(jìn)一步發(fā)揮引領(lǐng)和“助推器”作用，加快構(gòu)建科學(xué)有效的碳審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)碳審計(jì)人才隊(duì)伍培養(yǎng)，科學(xué)做好碳審計(jì)評價(jià)，推動(dòng)碳審計(jì)成果運(yùn)用和問題整改，我國碳達(dá)峰碳中和“3060”目標(biāo)一定能早日實(shí)現(xiàn)。