基于廉政建設(shè)視角的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題研究

張智華

北京住房公積金管理中心 北京

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、落實(shí)措施和執(zhí)行程序，對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。有效的內(nèi)部控制體系不僅可以降低單位的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，還可以提高單位運(yùn)行管理效率，保證單位資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的安全有效。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，成為我國(guó)行政事業(yè)單位應(yīng)該考慮的重要問(wèn)題。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

當(dāng)前，全國(guó)各級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識(shí)逐步增強(qiáng)，內(nèi)部控制體系得以逐步建立和完善，形成以財(cái)務(wù)部門(mén)和內(nèi)審部門(mén)為主的工作模式，大部分行政事業(yè)單位成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組、內(nèi)部控制工作小組。對(duì)權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，并定期輪崗。內(nèi)部控制在有效防范行政事業(yè)單位內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)、防止舞弊、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、拓展會(huì)計(jì)職能、保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整等方面發(fā)揮了積極作用，更是為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了長(zhǎng)效保障機(jī)制。

雖然行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開(kāi)展已取得較大進(jìn)步，但行政事業(yè)單位內(nèi)部控制依然不夠完善和健全，仍然存在私設(shè)“小金庫(kù)”、財(cái)務(wù)舞弊等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，這影響到行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠完整。設(shè)置兩套賬、賬外賬，資產(chǎn)不清、會(huì)計(jì)賬務(wù)失準(zhǔn)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制失效，發(fā)生財(cái)務(wù)舞弊，造成國(guó)有資產(chǎn)流失和分配不公，影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題的主要原因

1.內(nèi)部控制制度不科學(xué)不完善

行政事業(yè)開(kāi)展內(nèi)部控制活動(dòng)過(guò)程中，需要有完善的內(nèi)部控制制度作為支撐，確保內(nèi)部控制的獨(dú)立性、客觀(guān)性、真實(shí)性，這樣才能更好地保障內(nèi)部控制工作有效開(kāi)展。

當(dāng)前部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度不夠完善、具體，內(nèi)部控制制度缺乏完整性與系統(tǒng)性，在內(nèi)部控制活動(dòng)中還存在較大的隨意性，沒(méi)有制定嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度作為日常業(yè)務(wù)的依據(jù)。在日常業(yè)務(wù)中憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展工作，管理者控制整個(gè)行政事業(yè)單位的運(yùn)行。內(nèi)部控制組織架構(gòu)、關(guān)鍵崗位職責(zé)權(quán)限、輪崗制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督制度不完善，容易導(dǎo)致財(cái)務(wù)問(wèn)題的出現(xiàn)。財(cái)務(wù)舞弊問(wèn)題的頻發(fā)，則與關(guān)鍵崗位定期輪崗制度及自由裁量權(quán)的不規(guī)范密切相關(guān)。

內(nèi)部控制的主要職責(zé)就是發(fā)現(xiàn)單位中存在的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素，但是部分行政事業(yè)單位只有在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，才建立新的內(nèi)部控制制度來(lái)規(guī)范人員行為。內(nèi)部控制制度不具備健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，往往只能在問(wèn)題出現(xiàn)后著手解決，無(wú)法系統(tǒng)、及時(shí)、有效地識(shí)別和控制風(fēng)險(xiǎn)，這種“亡羊補(bǔ)牢”式的制度制定形式?jīng)]有前瞻性和全局性。

現(xiàn)階段，由財(cái)政部門(mén)按照“統(tǒng)一部署、分級(jí)負(fù)責(zé)、逐級(jí)匯總、單向報(bào)送”方式，組織各級(jí)行政事業(yè)單位報(bào)送內(nèi)部控制報(bào)告。很多行政事業(yè)單位直接將內(nèi)部控制的權(quán)限放在財(cái)務(wù)部門(mén)，就會(huì)造成財(cái)務(wù)部門(mén)自己監(jiān)督自己，難以體現(xiàn)內(nèi)部控制的公正性和獨(dú)立性。

部分設(shè)置了內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的單位，所設(shè)內(nèi)部控制部門(mén)與其他部門(mén)是平行關(guān)系，獨(dú)立性受到限制，開(kāi)展的監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作浮于表面，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，難以順利履行自身的內(nèi)部控制監(jiān)督職能。

例如，2018年以來(lái)，巡視組三次提出A單位一直未單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部控制職能部門(mén)，都是由該單位綜合計(jì)劃處承擔(dān)該職能，直到2021年10月編制辦同意設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防控處（審計(jì)處），才將內(nèi)部控制工作單獨(dú)分出來(lái)。

2.監(jiān)督機(jī)制不健全

內(nèi)部控制監(jiān)督是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的重要組成部分，科學(xué)有效的內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)是進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平的重要手段。有效的監(jiān)督手段和評(píng)價(jià)方法，能更好地發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制管理中存在的問(wèn)題。

部分單位在日常管理過(guò)程中，對(duì)于內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)價(jià)不重視，未能采取有效的措施加強(qiáng)內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，也未能根據(jù)實(shí)際需求構(gòu)建一套科學(xué)、完善的內(nèi)部控制監(jiān)督制度，監(jiān)督機(jī)制不健全，沒(méi)有明確應(yīng)該怎樣開(kāi)展監(jiān)督工作。

例如，A單位分支機(jī)構(gòu)沒(méi)有財(cái)權(quán)，相應(yīng)的資金收付權(quán)限集中于單位總部，總部財(cái)務(wù)處每年應(yīng)對(duì)各分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的賬務(wù)和業(yè)務(wù)核查。

面對(duì)各類(lèi)財(cái)務(wù)和內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)發(fā)揮派駐監(jiān)督作用。

3.內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

行政事業(yè)單位作為政府行政主體，承擔(dān)著相應(yīng)的行政職能與社會(huì)職能。行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人大多將工作重心放在業(yè)務(wù)層面，對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度不高。尤其對(duì)于某些基層或者偏遠(yuǎn)地區(qū)的行政事業(yè)單位而言，內(nèi)部控制還是新生事物，大多數(shù)人對(duì)于內(nèi)部控制的主要內(nèi)容、作用與功能并不十分清楚，普遍沒(méi)有意識(shí)到實(shí)施內(nèi)部控制的必要性，內(nèi)部控制的深度、廣度不夠，沒(méi)有持續(xù)推進(jìn)內(nèi)部控制，導(dǎo)致內(nèi)部控制效果不理想。

對(duì)于單位管理層而言，意識(shí)不到內(nèi)部控制的必要性和重要性，難以為內(nèi)部控制提供強(qiáng)有力的支持，缺乏對(duì)權(quán)力制衡的認(rèn)識(shí)，在人、財(cái)、物配置方面存在欠缺，影響了內(nèi)部控制工作的落實(shí)。管理層對(duì)部門(mén)員工的內(nèi)部控制培訓(xùn)不到位，導(dǎo)致基層人員對(duì)內(nèi)部控制的內(nèi)涵不理解，認(rèn)為實(shí)施內(nèi)部控制只會(huì)增加工作量，對(duì)內(nèi)部控制工作任務(wù)的配合度較低，甚至?xí)趦?nèi)部控制工作中進(jìn)行消極抵制，嚴(yán)重影響內(nèi)部控制實(shí)施的有效性。這也導(dǎo)致內(nèi)部控制很多時(shí)候就是走過(guò)場(chǎng)，無(wú)法真正發(fā)揮出管理效能。

有些單位雖然設(shè)置了內(nèi)部控制工作小組，建立了內(nèi)部控制體系及內(nèi)部審批流程，但是由于缺乏內(nèi)部控制意識(shí)，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)存在流于形式的現(xiàn)象，制度形同虛設(shè)，沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行，應(yīng)付了事，并沒(méi)有發(fā)揮內(nèi)部控制應(yīng)有的作用與價(jià)值。

三、推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

1.健全內(nèi)部控制制度體系

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組，保證內(nèi)部控制的獨(dú)立性，全面組織協(xié)調(diào)，擬訂有關(guān)制度，開(kāi)展內(nèi)部控制措施評(píng)估和流程建設(shè)，為開(kāi)展內(nèi)部控制管理工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在制定內(nèi)部控制制度的過(guò)程中，需要嚴(yán)格遵循我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)有法可依、有章可循。在內(nèi)部控制建設(shè)中，形成“設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、報(bào)告”的閉環(huán)模式，財(cái)政部已經(jīng)初步提供了制度框架體系，且在近年來(lái)不斷更新相應(yīng)的軟件，實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)填報(bào)、佐證資料庫(kù)等功能，大大提升了內(nèi)部控制報(bào)告的填報(bào)效率和真實(shí)性。

二是建立權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制。針對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)建立明確分工、相互分離、分別行權(quán)的制度。對(duì)業(yè)務(wù)層面關(guān)鍵崗位，建立按職定崗、分崗定權(quán)、權(quán)責(zé)明確的制度。對(duì)管理層相關(guān)崗位，建立分別授權(quán)的制度，明確授權(quán)范圍、授權(quán)對(duì)象、授權(quán)期限、授權(quán)和行權(quán)責(zé)任、一般授權(quán)與特殊授權(quán)界限。對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位，應(yīng)當(dāng)通過(guò)壓縮和規(guī)范自由裁量權(quán)，強(qiáng)化制約和監(jiān)督，完善定期交流和輪崗機(jī)制，對(duì)職責(zé)無(wú)法分離或無(wú)法進(jìn)行定期輪崗的關(guān)鍵崗位開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。

三是開(kāi)展內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，至少做到每年一次，評(píng)估范圍覆蓋組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、關(guān)鍵崗位、制度體系、信息系統(tǒng)等單位層面，以及預(yù)算業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)層面。時(shí)刻將內(nèi)部控制五要素貫穿于內(nèi)部控制的建立、實(shí)施、評(píng)價(jià)與監(jiān)督的全過(guò)程，聚焦業(yè)務(wù)流程的關(guān)鍵控制點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從單位層面與業(yè)務(wù)層面著手，全面構(gòu)建內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

2.健全內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位需要充分借助內(nèi)外部力量，加強(qiáng)內(nèi)部檢查監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)、外部監(jiān)督、外部審計(jì)。對(duì)重要的事項(xiàng)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督和檢查，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)，提出改進(jìn)建議，不斷完善內(nèi)部控制。2017年進(jìn)行的監(jiān)察體制改革，已實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，發(fā)揮派駐紀(jì)檢監(jiān)察組和巡視的監(jiān)督探頭與前哨作用，充分履行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控職能。

3.提升單位財(cái)務(wù)管理水平

健全單位預(yù)算管理制度，完善預(yù)算績(jī)效流程與目標(biāo)，及時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和資金支出進(jìn)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正項(xiàng)目偏差，將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到各個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)和下屬單位，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行分析和報(bào)告制度，落實(shí)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。

加強(qiáng)采購(gòu)內(nèi)部控制，規(guī)范單位集中采購(gòu)流程，健全采購(gòu)制度，加強(qiáng)招投標(biāo)管理。建立采購(gòu)需求與采購(gòu)歸口部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高采購(gòu)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、合理性。

嚴(yán)格支出審核與審批制度，大額支出應(yīng)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子辦公會(huì)集體研究，班子成員一致同意方可支付。在報(bào)銷(xiāo)時(shí)除提供發(fā)票外，還應(yīng)提供審批單及各項(xiàng)明細(xì)單據(jù)。對(duì)財(cái)政資金使用情況定期進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查，努力提高財(cái)政資金使用效益。

健全固定資產(chǎn)管理制度。建立固定資產(chǎn)臺(tái)賬，梳理資產(chǎn)存量和配置管理流程，對(duì)固定資產(chǎn)從購(gòu)置、領(lǐng)用、轉(zhuǎn)移、盤(pán)點(diǎn)、清理、處置等方面進(jìn)行全方位監(jiān)管，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

規(guī)范基建項(xiàng)目工程管控，完善項(xiàng)目概算編制。嚴(yán)格落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神，從源頭上保證資金使用效益，減少低效無(wú)效支出，加強(qiáng)對(duì)大型重點(diǎn)基本建設(shè)項(xiàng)目的論證與審批，控制成本。

4.推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)向縱深發(fā)展

當(dāng)前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)已初見(jiàn)成效，內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)由面上推進(jìn)逐步向重點(diǎn)突破轉(zhuǎn)變。做好行政事業(yè)單位“一把手”工程，單位負(fù)責(zé)人對(duì)于內(nèi)部控制的重視程度將直接影響內(nèi)部控制的建設(shè)及實(shí)施效果；應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部控制建設(shè)作為單位戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的一部分，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，強(qiáng)化單位全體員工的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)；結(jié)合內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)結(jié)果，制定年度工作目標(biāo)，將建設(shè)及執(zhí)行情況作為衡量管理層工作能力、考核部門(mén)績(jī)效的依據(jù)；增強(qiáng)各內(nèi)部控制主體的責(zé)任意識(shí)，切實(shí)落實(shí)各責(zé)任主體的內(nèi)部控制建設(shè)與報(bào)告責(zé)任。

財(cái)政部門(mén)每年組織各級(jí)行政事業(yè)單位報(bào)送內(nèi)部控制報(bào)告，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在深入了解各單位內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，組織內(nèi)部控制建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，總結(jié)和推廣內(nèi)部控制建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，全面推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)。

廉政文化是內(nèi)部控制文化的核心，防范舞弊和預(yù)防腐敗是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要目標(biāo)。應(yīng)將“清廉公正”作為組織的核心價(jià)值理念，為全員熟知和高度認(rèn)同。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，現(xiàn)階段的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中，仍然存在很多問(wèn)題需要解決。內(nèi)部控制是單位持續(xù)運(yùn)行的有力保障，也是防止個(gè)人違紀(jì)違法的必要措施，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位健康有序發(fā)展。