省級部門預(yù)算績效管理一體化建設(shè)現(xiàn)狀與建議

李 洋

（西安石油大學(xué)，陜西 西安 710000）

預(yù)算績效管理一體化是指把預(yù)算管理和績效管理兩個系統(tǒng)整合為一個有機系統(tǒng)的過程，通過深度融合兩個系統(tǒng)的各項工作內(nèi)容，創(chuàng)新管理方法，充分實現(xiàn)預(yù)算管理和績效管理的綜合職能，提升財政資金使用效率。當(dāng)前，面對國內(nèi)嚴峻的疫情防控形勢及收緊的防疫措施，我國在經(jīng)濟增長、財政收入等方面將面臨更大的挑戰(zhàn)。作為政府部門，除了帶頭壓減支出、“過緊日子”，更重要的是如何把錢花在“刀刃上”，因此，通過實施預(yù)算績效管理一體化，將事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價嵌入到預(yù)算編制、國庫支付、會計核算、決算分析等整個預(yù)算執(zhí)行體系中，突出責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，保證財政支出有效性，確?！盎ㄥX必問效、無效必問責(zé)”，促進財政資金聚力增效，最大限度發(fā)揮自身效益。

一、省級預(yù)算績效管理一體化現(xiàn)狀

中共中央 國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》，要求實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，全國各省相繼出臺本省的實施意見，從總體要求、具體目標(biāo)、配套措施等方面進行了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)，力爭用 3-5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。各省級財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)陸續(xù)建成，初步構(gòu)建了省級部門預(yù)算績效管理一體化框架。

（一）構(gòu)建制度支撐體系

為促進預(yù)算績效管理一體化工作能夠有有章可循、有規(guī)可依，各省級財政部門根據(jù)自身實際情況，制定修改了本省一系列管理辦法，涵蓋事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價等全流程管理辦法和業(yè)務(wù)規(guī)范，為省級部門貫徹落實預(yù)算績效一體化提供了依據(jù)，省級部門對預(yù)算績效一體化工作實施環(huán)節(jié)、具體要求等有了初步的認識。

（二）預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全面上線

財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)以項目庫為源頭，貫通了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會計核算、財務(wù)報告等財政業(yè)務(wù)全流程，加速推進預(yù)算績效操作流程一體化。目前，江蘇、安徽、江西、陜西、海南等省份的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)均已上線。以陜西財政云為例，在預(yù)算編制之前，要求省級部門建立“項目庫”，只有上報項目概況、實施方案、資金測算、績效目標(biāo)并通過財政部門審批的項目才能夠作為儲備項目，存放至“項目庫”中，才有資格分配預(yù)算，從源頭上要求省級部門開展項目事前績效評估。預(yù)算執(zhí)行過程中，國庫集中支付數(shù)據(jù)可以直接生成記賬憑證，大數(shù)據(jù)后臺能夠?qū)崟r監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進度，資金支付方式、資金支付對象，篩查是否混用項目資金等，從以上方面進行績效事中監(jiān)控。年度終了，省級部門還需要在云平臺完成年度預(yù)算資金績效自評工作。省級部門還要按時在官網(wǎng)公開預(yù)算績效目標(biāo)及決算績效自評結(jié)果，這是從社會監(jiān)督的角度深入推進預(yù)算績效管理一體化工作開展的另一種方式。

二、省級部門預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效目標(biāo)未完成

績效目標(biāo)是指能清晰反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，并以相應(yīng)的績效指標(biāo)予以細化、量化的描述。按照預(yù)算績效自評范圍，省級部門需要分別對中央專項轉(zhuǎn)移支付資金、省級專項資金、省級部門預(yù)算項目支出、省級部門整體支出開展績效自評。目前，省級部門存在部分項目績效目標(biāo)沒有按時完成的問題。首先，預(yù)算執(zhí)行支付進度沒有達到預(yù)期目標(biāo)。由于各種原因，一些項目沒有按照計劃時間節(jié)點完成實施，預(yù)算支付進度緩慢。其次，表現(xiàn)在項目雖然實施完畢，但是績效目標(biāo)沒有達到預(yù)期的要求。受具體項目預(yù)算調(diào)整、項目未完成等因素影響，部門整體支出績效自評中“預(yù)算編制準確率”“預(yù)算調(diào)整率”等預(yù)算績效整體指標(biāo)未完成，存在預(yù)算編制準確率不高，預(yù)算調(diào)整率過大、預(yù)算執(zhí)行率較低等問題。

（二）預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置不合理，自評結(jié)果不準確

首先，績效指標(biāo)是績效目標(biāo)的細化和量化描述，主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等。省級部門作為項目績效指標(biāo)細化的主體單位，存在績效指標(biāo)細化程度不夠，部分項目績效指標(biāo)選取片面，不能真實全面反映項目總體情況等問題。其次，由于對“預(yù)算調(diào)整率”“預(yù)算完成率”等指標(biāo)對應(yīng)的數(shù)據(jù)口徑存在不同理解，預(yù)算績效自評結(jié)果不夠客觀、準確。

（三）尚未建立預(yù)算績效評價體系和管理制度

省級部門作為行業(yè)主管部門，在預(yù)算績效一體化工作中，大多數(shù)仍處于“被動”狀態(tài)。尚未按照政策要求及時構(gòu)建本部門、本行業(yè)預(yù)算績效評價體系，尚未制定預(yù)算績效管理制度和實施細則，未將重大政策制定和實施情況納入績效管理，未制定事前績效評估實施辦法并開展事前績效評估工作，造成部門預(yù)算績效管理一體化工作無章可依。

三、預(yù)算績效管理產(chǎn)生問題的原因

（一）預(yù)算績效責(zé)任主體意識不強

我國預(yù)算績效管理一體化概念提出時間不長，相關(guān)制度文件剛剛出臺，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)也上線不久，對于省級部門來說，首先，普遍存在“重預(yù)算、輕績效”現(xiàn)象，存在只要能夠通過“形式審核”，不影響預(yù)算編制上報工作就可以的思想，績效目標(biāo)編制、績效事中監(jiān)控、績效結(jié)果自評等工作流于形式。其次，預(yù)算績效管理工作責(zé)任分工不明確。由于預(yù)算績效管理工作由省級財政部門牽頭組織負責(zé)，一些部門也習(xí)慣性將預(yù)算績效工作安排給財務(wù)人員，沒有明確業(yè)務(wù)處室的職責(zé)分工，財務(wù)人員由于缺乏對項目內(nèi)容、實施方案、進展情況等具體情況的了解，只能從資金支付進度等情況進行績效目標(biāo)補充，造成績效目標(biāo)設(shè)置不全面等問題。

（二）工作人員時間精力不充裕

首先，省級部門作為中央和地方之間溝通的橋梁和紐帶，不僅負責(zé)傳達中央及上級指示精神，還要根據(jù)省內(nèi)實際情況，制定本省的政策，督促市、縣（區(qū)）貫徹落實，責(zé)任重壓力大。業(yè)務(wù)處室疲于完成日常工作，很難投入專門時間精力去研究有關(guān)職責(zé)對應(yīng)的績效目標(biāo)、指標(biāo)內(nèi)容等。其次，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，財務(wù)人員除了完成日常的財務(wù)支付、會計核算外，要將更多的精力放在預(yù)決算編制及公開、政府采購、資產(chǎn)管理、內(nèi)控制度建設(shè)、審計巡視等各項工作中。最后，績效管理作為預(yù)算管理中的一部分，經(jīng)常會出現(xiàn)只關(guān)注是否按時完成績效目標(biāo)編制、是否按時報送績效事中監(jiān)控情況、是否開展績效自評。而對于績效目標(biāo)設(shè)置是否合理、項目執(zhí)行是否存在問題、績效自評結(jié)果是否客觀準確等方面并沒有仔細探究。

（三）預(yù)算績效指標(biāo)細化難度高

目前，預(yù)算績效指標(biāo)體系主要由產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)三個一級指標(biāo)組成。在此基礎(chǔ)上，一級指標(biāo)又進一步細化為數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)、成本指標(biāo)、經(jīng)濟效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)等二級指標(biāo)。對于省級部門而言，如何將二級指標(biāo)細化成三級指標(biāo)，存在很大的難度。首先，在實際預(yù)算編制過程中，指標(biāo)評價的標(biāo)準并非單一的、線性的，一個項目，從不同的角度、會有不同的評價指標(biāo)，尤其是很多工作人員首次接觸“績效”這個概念，評價內(nèi)容要換算成簡單的指標(biāo)難度很大。其次，由于信息不對稱，績效指標(biāo)設(shè)置的標(biāo)準在省級部門，省級部門可以根據(jù)自己的實際工作目標(biāo)，降低指標(biāo)要求，造成績效指標(biāo)形同虛設(shè)。最后，預(yù)算績效編制審核程序過于復(fù)雜。以陜西財政云為例，在實際操作中，二級預(yù)算單位提交項目庫后，要依次通過一級預(yù)算單位、財政廳業(yè)務(wù)處、績效處、評審中心四道關(guān)口審核，由于省財政廳業(yè)務(wù)處室需要短時間內(nèi)完成省級相當(dāng)部門的項目庫審核工作，時間短、任務(wù)重，為了最終確保按時完成預(yù)算編制，審核處室最后只能向預(yù)算單位妥協(xié)，從而出現(xiàn)績效編制不太合適、不甚合理的項目入庫的情況。

四、加強省級部門預(yù)算績效管理的相關(guān)建議

（一）樹牢績效意識明確主體責(zé)任

省級部門要認真履行預(yù)算績效管理主體責(zé)任，根據(jù)部門實際情況，制定預(yù)算績效管理制度和實施細則。首先，明確職責(zé)和分工，確立以財務(wù)處室牽頭組織，業(yè)務(wù)處室配合實施的預(yù)算績效一體化管理制度，財務(wù)人員負責(zé)項目預(yù)算資金的編制，績效自評結(jié)果的匯總上報等工作；業(yè)務(wù)人員負責(zé)具體績效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)定、績效指標(biāo)自評等工作，從而推動單位業(yè)務(wù)管理與預(yù)算管理相融合，將績效管理理念融入到項目預(yù)算中。其次，制定績效事前評估、事中監(jiān)控、事后評價工作機制，將重大政策制定和實施情況納入績效管理，從制度上明確績效一體化工作實施步驟。

（二）建立本行業(yè)項目績效評價指標(biāo)和體系

首先，建設(shè)高質(zhì)量的績效指標(biāo)體系是開展績效事中監(jiān)控、績效結(jié)果自評等工作的基礎(chǔ)，如果績效指標(biāo)設(shè)置本身存在問題，則績效評價結(jié)果也不準確，預(yù)算績效管理一體化的實施意義就大打折扣。其次，針對預(yù)算績效指標(biāo)細化不全面、不合理等問題，省級部門可以適時引入第三方績效評價機構(gòu)或行業(yè)專家，梳理本行業(yè)近幾年實施的重點項目的主要類型、資金規(guī)模、完成情況、存在的問題、項目實施效果等，從而針對性的建立本行業(yè)項目績效評價指標(biāo)和體系，全面、準確的完成項目績效指標(biāo)的細化，為部門績效事中監(jiān)控、績效結(jié)果自評的有效開展奠定基礎(chǔ)。

（三）建立溝通協(xié)調(diào)機制

首先，加強技術(shù)層面溝通交流，財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線時間不長，部分功能尚需進一步優(yōu)化。財務(wù)人員作為一體化系統(tǒng)的使用者，要針對自身在項目庫填報、預(yù)算編制、國庫集中支付、憑證編制等操作環(huán)節(jié)中遇到的問題，向財政部門及時進行意見反饋，從而促進系統(tǒng)的優(yōu)化升級，提高用戶體驗，降低因技術(shù)問題造成的時間成本，提高工作效率。其次，開展業(yè)務(wù)層面溝通交流，就預(yù)算績效管理過程中遇到的問題適時和財政部門及同級政府部門進行溝通，了解最新的管理精神，學(xué)習(xí)其他部門先進經(jīng)驗和工作方法，提升本部門績效管理工作水平。最后，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，可以邀請財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)研發(fā)人員、其他部門業(yè)務(wù)骨干、財政主管部門等進行具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高本部門業(yè)務(wù)人員預(yù)算績效管理意識及業(yè)務(wù)水平。