鐵路企業(yè)項目成本支出管理存在問題及對策

韓斌

（中國鐵路西安局集團有限公司，陜西 西安 710054）

鐵路企業(yè)項目管理是指將大修、中修、維修、專項整治及更新改造項目劃分成不同的維修對象，以項目為對象的系統(tǒng)管理。鐵路企業(yè)項目成本管理是鐵路可持續(xù)發(fā)展，完成經(jīng)營目標的重要途徑，也是提高企業(yè)經(jīng)濟效益的重要舉措。近年來，鐵路企業(yè)通過不斷規(guī)范自身管理，項目成本支出管理水平取得了較大進展，同時也暴露出一些問題。明確項目成本管理內(nèi)容及流程，是確保項目真實、完整、規(guī)范和提高項目資金使用效率和效益的基礎和前提。

一、項目成本管理內(nèi)容

鐵路企業(yè)項目管理主要包括制度建設、立項管理、合同管理、過程控制管理、驗工計價和驗收、資金管理和會計核算、項目經(jīng)濟關系管理等方面。

（一）制度建設

制度建設是項目支出管理的重要保障，是依法管理、規(guī)范管理的前提基礎。鐵路企業(yè)按照內(nèi)部控制的要求，利用內(nèi)部控制的原理，針對項目管理，建立從立項、預算、招標、合同、實施、驗工、驗收、結(jié)算、付款、監(jiān)督檢查、責任追究等全過程、各環(huán)節(jié)的管理制度。根據(jù)項目支出管理的特點，從制度建設上明確各環(huán)節(jié)的權(quán)責和責任部門、責任人員，使之形成能夠相互控制的有效機制。針對不同項目實際情況，制定不同層面的內(nèi)控制度，增強制度的有效性。

（二）立項管理

項目立項是在適應鐵路運輸生產(chǎn)經(jīng)營需要的前提下，以最大限度地發(fā)揮資金使用效益效率為原則，經(jīng)履行規(guī)定程序后在年度預算內(nèi)的安排。具體流程為：項目需求單位和部門建立項目管理庫，根據(jù)輕重緩急，實行排隊機制；計劃、財務、工程、技術等部門根據(jù)職責分工，編制項目建議書、可行性研究分析等，進行論證工作，確定項目的效益、規(guī)模、標準、內(nèi)容、范圍及款項來源等，按權(quán)限和程序進行決策后，納入年度預算。嚴禁無預算、超預算或未履行規(guī)定程序批準而擅自安排項目。

（三）預算管理

項目預算管理單位和部門要加強對設計單位的項目設計質(zhì)量管理，不斷優(yōu)化設計方案，防止因設計深度不夠、設計缺陷等，造成施工組織、工期、工程質(zhì)量、投資失控以及生產(chǎn)運行成本過高等問題；加強概預算編制的管理，按照功能性價比最優(yōu)原則，合理確定工作量、相關定額標準和支出總價，確保概預算科學合理；加強對概預算的審核審批，按照項目管理權(quán)限，由鐵路企業(yè)概算審查機構(gòu)或委托具有相應資質(zhì)的中介機構(gòu)對項目概預算進行審核，審查編制依據(jù)、項目內(nèi)容、工作量的計算、定額套用、預算價格等是否合理、真實、完整和準確；加強概預算執(zhí)行過程的監(jiān)控，嚴格執(zhí)行已批準的內(nèi)容、范圍和標準等，未經(jīng)批準的項目或超標準、超范圍的支出，不得發(fā)生；加強項目成本支出內(nèi)容的審核，特別是核實實際工作內(nèi)容和相關定額、價格等要素，防止虛報工作量、高套定額、高估價格等不規(guī)范行為，嚴格按照合同規(guī)定的工作范圍、價格列支成本支出；加強變更控制，盡量減少項目實施過程中的變更，特別是防止變更引起的損失，對于合理且必須的變更，要堅持“先批準、后變更”的原則。

（四）招標管理

項目涉及的施工、監(jiān)理、物資供應、設備采購、設計咨詢、代理和勞務等業(yè)務，必須嚴格按照國家及鐵道部有關招投標管理的規(guī)定，凡符合公開招標條件的，必須通過公開招標，選擇具有資質(zhì)的單位。嚴禁化整為零規(guī)避招標或虛假招標，違反招標程序。嚴格招標過程管理，對關鍵內(nèi)容必須嚴格保密，在確定中標人前，不得與投標人就投標價格、投標方案等實質(zhì)性內(nèi)容進行談判。對投標文件中涉及的工作量、質(zhì)量、安全、價格、資金結(jié)算、違約責任追究等直接關系到項目實施的要約條款，要認真審核投標方的響應及承諾程度，嚴格按照招投標程序和有利于控制項目成本支出水平的原則，確定項目中標單位。充分拓展投標對象，形成競爭機制，通過競爭達到提高質(zhì)量降低成本的目的。

（五）合同管理

加強合同的規(guī)范及歸口管理工作。計劃、財務、技術、法律、審計等部門各司其職，履行聯(lián)簽制度，嚴格審查合同條款。合同條款應當明確合同各方權(quán)利和義務，特別是項目管理單位對項目承擔單位資金使用的監(jiān)控權(quán)利，以及工作量和價款的計算和結(jié)算方法、預付款項、尾款結(jié)算、質(zhì)量保證金、賠償違約等方面權(quán)利和義務。嚴禁簽訂開口合同，切實維護合同的嚴肅性。同類合同應當制定規(guī)范文本，硬化合同條款。合同一經(jīng)簽訂生效，非經(jīng)有權(quán)單位批準，合同執(zhí)行單位不得擅自變更。

（六）過程控制

加強項目實施過程的控制。嚴格按照設計文件、招標結(jié)果、合同約定等推進項目實施，特別是要加強對項目實施過程的現(xiàn)場盯控，確保項目實施過程中關鍵環(huán)節(jié)的有序銜接和依法合規(guī)。加強對項目實施主要內(nèi)容的適時監(jiān)控和真實完整記錄，防止無預算超預算實施，充分發(fā)揮項目監(jiān)理的作用，落實其職責，確保項目實施的標準、工作量、投資等關鍵指標的真實規(guī)范，確保項目在源頭、過程、結(jié)果做到依法規(guī)范管理，體現(xiàn)效率和規(guī)范的原則。

（七）驗工計價和驗收

所有驗工必須依據(jù)充分，在合同約定范圍內(nèi)據(jù)實驗工，并與實際進度相符，堅決杜絕超估冒驗和虛假驗工等現(xiàn)象。項目承擔單位要對驗工計價資料的真實性負責，項目管理單位和監(jiān)理單位要對驗工計價結(jié)果負責。確保合同工作量與驗工計價工作量、現(xiàn)場實物工作量三者之間的一致性。項目完成后及時組織技術、工程、計劃、財務、監(jiān)理等單位和部門，按照合同約定和技術標準進行驗收，對驗收不合格的項目，按合同規(guī)定嚴格追究相關責任方的責任。

（八）資金管理和會計核算

財務部門在深入了解項目特點、施工組織、工程進度、合同約定等基礎上，把握資金需求情況，做好資金預算編制和執(zhí)行工作，做到資金供應既保證項目結(jié)算資金及時撥付，又最大限度地避免資金滯留，節(jié)約籌資成本。嚴格資金撥付控制，項目管理、技術等部門依據(jù)合同提出真實完整的驗工計價等資料，財務部門審核項目資金結(jié)算依據(jù)，按合同協(xié)議和真實完整的驗工計價等資料，履行大額資金聯(lián)簽程序后，辦理預付款、驗工結(jié)算款、質(zhì)保金等資金支付，確保資金撥付依據(jù)、額度、程序等符合規(guī)定。保證項目資金按規(guī)定用途使用，禁止任何形式的擠占、挪用、墊付及串項使用等。加強資金流向的監(jiān)控，做到項目合同簽訂主體、執(zhí)行主體、收款主體與出具發(fā)票單位一致，確保資金能夠真正用于合同項目。依法及時取得合規(guī)憑據(jù)，嚴格按權(quán)責發(fā)生制原則辦理項目會計核算，確保項目成本支出計列的合法性、真實性和完整性。項目完成后，及時結(jié)轉(zhuǎn)成本費用，或及時清理在建工程辦理交付組固手續(xù)，進行相關款項結(jié)算，并及時清理應收應付款項，防止資產(chǎn)、負債及經(jīng)營結(jié)果不真實。

（九）項目經(jīng)濟關系

規(guī)范項目管理單位與承擔單位、物資設備供應單位、設計單位、監(jiān)理單位等利益相關單位之間的經(jīng)濟關系，減少業(yè)務外包，嚴禁項目管理單位利用其地位和優(yōu)勢，巧立名目違規(guī)收取各種費用或不合理占用項目實施參與方的資源，嚴禁在合同外違規(guī)收取費用等，防止形成“小金庫”等違規(guī)行為的發(fā)生。

二、項目成本管理存在的主要問題

鐵路企業(yè)項目支出方面存在的問題，主要表現(xiàn)在立項管理、預算管理、招投標管理、合同管理、物資管理、資金管理、支出控制等方面。

（一）項目外包不合規(guī)

有的鐵路企業(yè)基層單位以施工任務重、能力不足、時間要求緊、不影響既有線安全為由，把外包項目安全、技術、質(zhì)量與自辦同等對待，將應由本單位承擔的部分工程轉(zhuǎn)包、分包給企業(yè)下屬非運輸企業(yè)或路外有資質(zhì)的施工企業(yè)。這樣做存在的問題為：一是用工管理不規(guī)范。二是資金支付不規(guī)范。三是增加了稅金、間管費等管理成本，降低了支出效率。

（二）合同管理不到位

一是合同登記、保管不善，造成丟失。項目預算批復前實施招標、簽訂合同。合同標的、中標金額缺失或條款不全，不利于明確甲乙雙方權(quán)責，容易引發(fā)糾紛。二是部分項目工程質(zhì)量管理沒有確定監(jiān)理單位，未簽訂監(jiān)理協(xié)議。三是未辦理《法人受權(quán)委托書》，越權(quán)簽訂物資采購合同。

（三）預算標準不匹配

一是施工標準變化造成超支。例如，2020年，襄渝、太西線換軌大修117.10公里，為25米普通軌，施工中上級部門要求使用百米軌，由于單價、運費增加，造成超支749萬元。二是檢修標準變化造成超支?！惰F路機車車輪管理辦法》要求，機車中修及小修時，如遇輪對主要件裂紋，必須對機車輪對進行大修，增加了機車輪對大修工作量。例如，某機車檢修單位2019年初機車輪對大修預算240對，年末工作量達到580對，增幅142%，造成機車輪對大修超支。三是材料價格上漲造成超支。例如，2021年隴海線線路道岔大修22組，預算670萬元，平均單價30.45萬元，招標的大修道岔主要材料費用達到666萬元，每組平均成本30.27萬元，與預算基本持平，但輔料、工費、機械費、配合費、設計費、其他工程費等項目必將造成超支。

（四）會計核算不規(guī)范

一是項目支出集中列支，未及時結(jié)轉(zhuǎn)成本。個別單位財會人員對工程進度掌握不夠全面，對已發(fā)生支出未列賬“未達支出”不夠重視，督促業(yè)務部門對完工項目竣工驗收不夠及時，大多在季末、年末集中核算，造成工程進度與財務支出不匹配，會計信息失真，企業(yè)財務狀況和經(jīng)營成果得不到真實反映。二是設計預算執(zhí)行不夠嚴格。未按預算金額據(jù)實列支間接管理費，也未按《運輸成本核算規(guī)程》規(guī)定比例合理分攤間接管理費，采用“倒擠預算”的方法，根據(jù)預算調(diào)節(jié)攤列，影響成本支出真實性。

（五）驗工手續(xù)不完整

一是部分項目無驗工記錄。比如，2019年某工務段路基7項大修項目和11項復舊項目無驗工記錄，工作量缺失。二是部分項目缺少施工小結(jié)，或內(nèi)容不完善，造成合同工作量與驗工工作量、實際工作量三者工作量一致性無法核對。

（六）考核機制不完善

施工過程中沒有將預算標準、技術標準、施工組織有機聯(lián)系起來，對項目執(zhí)行單位約束力不強，項目實施過程管理考核不到位。

三、項目成本管理問題形成的原因

（一）施工能力不足

一是隨著生產(chǎn)資源整合、勞動組織改革深化，各基層單位生產(chǎn)人員欠員嚴重，加之承擔項目任務的能力受限，從而采取外包的形式。二是運輸能力緊張，特別是施工“天窗”有限，施工單位主要采取集中會戰(zhàn)的方式，大量使用外購勞務，增加了人工成本。

（二）效益意識淡薄

一些部門和基層單位缺乏大局意識和效益意識，只算安全、任務賬，不算經(jīng)濟賬，重視安全生產(chǎn)、忽視經(jīng)營管理的問題依然存在。

（三）單位利益驅(qū)動

部分基層單位隨意轉(zhuǎn)包大修項目，提取施工管理費用；隨意分攤間接管理費，彌補單位成本不足。

（四）預算安排不足

山區(qū)線路比重較大，長大坡道、小半徑區(qū)段多，線路磨損嚴重，大修周期相應縮短。近年來成本預算緊張，加之材料價格上漲，預算安排與實際需求相差較大，造成超支。

（五）隨意簡化手續(xù)

部分基層單位缺乏規(guī)范管理的意識，業(yè)務部門和財務部門配合不夠緊密，隨意簡化施工記錄、驗工計價等手續(xù)，不能嚴格按照規(guī)定填報相關資料，影響財務核算資料的完整性。

四、強化項目成本管理的措施建議

建立和完善項目負責制、投資效果綜合評價機制和監(jiān)督約束機制，通過強化源頭控制和過程控制，規(guī)范項目支出管理，提高資金支出效率。

（一）建立項目負責制

借鑒基本建設管理的做法，建立項目負責制，全過程落實管理責任。一是明確責任主體，按照執(zhí)行和監(jiān)督兩個層面劃分責任主體。項目執(zhí)行單位是項目管理的主要責任人，負責項目立項申報、組織施工、驗工計價、辦理結(jié)算等工作。執(zhí)行單位的上級主管業(yè)務部門，以及計劃、財務、審計等部門，是項目管理的指導、監(jiān)督者，各部門按照專業(yè)分工，分別負責立項審批、預算安排、概預算審查、施工檢查、支出控制、審計檢查等工作。二是強化責任落實。簽訂項目管理責任狀，交納項目管理風險抵押金。在項目管理責任狀中，明確各責任主體的職責和施工質(zhì)量、支出控制、監(jiān)督檢查等管理目標，明確風險抵押金額和考核兌現(xiàn)條件，實施利益聯(lián)掛考核和問責追究。

（二）建立投資效果綜合評價機制

建立兼顧安全、質(zhì)量、效益的綜合評價機制，通過全面評價、實施科學投資，提高支出效率。一是安全效果評價。由安全管理部門牽頭，組織相關業(yè)務部門，對一定周期內(nèi)設備保安作用發(fā)揮情況，從管理角度全面評估項目保安效果。二是項目質(zhì)量評價。由主管業(yè)務部門負責，從項目功能運用情況、設備運行狀態(tài)等方面開展綜合鑒定和評價，從技術角度全面評估項目實施質(zhì)量。三是經(jīng)濟效益評價。由計劃、財務部門牽頭，從項目實施產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、設備維護投入等方面開展投入產(chǎn)出評價，并與立項時經(jīng)濟效益估算進行比對，從效益角度全面評估項目投資質(zhì)量。投資效果綜合評價根據(jù)項目重要性和投資額，可以采取三種形式：一是項目執(zhí)行單位自我評價；二是鐵路企業(yè)相關部門綜合評價；三是委托社會中介機構(gòu)外部評價。評價結(jié)果可作為驗工計價、財務結(jié)算、次年項目預算安排、項目責任主體考核的重要依據(jù)。

（三）完善監(jiān)督約束機制

拓寬監(jiān)督約束范圍，完善監(jiān)督約束內(nèi)容，提高監(jiān)督約束介入深度，把監(jiān)督約束貫穿于項目立項、施工組織、預算執(zhí)行、驗工計價、財務結(jié)算等各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)全過程、全流程、全方位監(jiān)督約束。一是加強立項管理。嚴格立項管理，督促業(yè)務部門增強自我約束、規(guī)范管理的能力，按照項目“輕、重、緩、急”嚴格審批立項，堅決杜絕無預算施工。二是加強施工管理。借鑒建設項目用工管理模式，采取直接用工方式，由實施單位對雇傭人員進行管理，依據(jù)考勤和工作量向個人支付人工費用。勞資、財務部門通過用工審批和外購勞務預算安排加強監(jiān)督卡控，降低用工成本。三是加強資金調(diào)控。以資金調(diào)控項目支出，采取單位請款，逐級、逐項審批，以及“開工預撥、季度驗工據(jù)實撥付、年終考核結(jié)算”的方式撥付資金，杜絕超進度撥款、超預算支出的問題。四是加強驗工結(jié)算。以支出真實性、結(jié)算及時性、手續(xù)完整性為重點，及時組織驗工計價，禁止虛驗虛列，全面加強結(jié)算管理。