中小學(xué)教師行使學(xué)生管理權(quán)的困局與突破

陳金玲 王吉林

摘要：近年來(lái)出現(xiàn)了中小學(xué)教師不敢管學(xué)生的教育“怪”象。隨著學(xué)生權(quán)利不斷增加，教師的學(xué)生管理權(quán)不斷削弱，中小學(xué)師生權(quán)利保護(hù)失衡。教師行使學(xué)生管理權(quán)引發(fā)與學(xué)生及家長(zhǎng)、學(xué)校和教育行政部門之間的糾紛凸顯出教師與學(xué)生之間、學(xué)校和教育行政部門與教師之間的管理邊界不清晰。中小學(xué)教師陷入“自我傷害”的困局，無(wú)奈選擇放棄學(xué)生管理權(quán)。為突破困局，國(guó)家通過(guò)修訂《教師法》和制定《中小學(xué)教師依法執(zhí)教行為規(guī)范》以平衡師生權(quán)利，明確教師管理尺度，加強(qiáng)教師的自我保護(hù)和事前防護(hù)，規(guī)范學(xué)校、教育行政部門、法院對(duì)教師的處罰權(quán)限，使我國(guó)中小學(xué)教師能安心依法行使學(xué)生管理權(quán)。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)教師? 學(xué)生管理權(quán)? 《民法典》? 教育懲戒? 依法執(zhí)教

引用格式：陳金玲，王吉林.中小學(xué)教師行使學(xué)生管理權(quán)的困局與突破[J].教學(xué)與管理，2022（34）：34-39.

近年來(lái)我國(guó)教育領(lǐng)域?qū)覍页霈F(xiàn)中小學(xué)教師不敢管學(xué)生、不敢批評(píng)學(xué)生等教育“怪”象，人民日?qǐng)?bào)發(fā)表文章《“老師不敢批評(píng)學(xué)生”誰(shuí)之過(guò)？》，突顯出學(xué)生及學(xué)生背后的家長(zhǎng)對(duì)中小學(xué)教師教育教學(xué)活動(dòng)的不良影響，也折射出我國(guó)中小學(xué)教師學(xué)生管理權(quán)保障的薄弱與不足。相對(duì)于學(xué)生權(quán)益不斷增加，中小學(xué)教師的權(quán)利紅線不斷后退，教師權(quán)益保障不到位，教師們普遍存在不知道該如何行使學(xué)生管理權(quán)的困惑。

一、中小學(xué)學(xué)生權(quán)利與中小學(xué)教師學(xué)生管理權(quán)的現(xiàn)實(shí)對(duì)照

1.法律規(guī)定中有關(guān)中小學(xué)學(xué)生的權(quán)利增加

（1）依據(jù)《民法典》，作為民事主體的中小學(xué)學(xué)生享有其人格權(quán)和其他民事權(quán)利

2020年5月28日頒布，2021年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）增加了第四編人格權(quán)，對(duì)公民享有的生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)等人格權(quán)進(jìn)行了規(guī)范，明確規(guī)定民事主體的人格權(quán)受法律保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵害?！睹穹ǖ洹氛{(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。中小學(xué)學(xué)生作為平等和獨(dú)立的民事主體，依法享有其身體權(quán)、健康權(quán)、隱私權(quán)等人身權(quán)利，同時(shí)依法享有財(cái)產(chǎn)權(quán)等民事權(quán)利。中小學(xué)學(xué)生的民事權(quán)利隨著《民法典》賦予民事主體權(quán)利的增加而相應(yīng)增加。

（2）教育部相關(guān)法規(guī)中對(duì)中小學(xué)學(xué)生在校學(xué)習(xí)、生活期間的合法權(quán)益予以明確的規(guī)定和保護(hù)

2021年9月1日施行的教育部《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《學(xué)校保護(hù)規(guī)定》）依據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）、《民法典》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》）等法律制定，第二章“一般保護(hù)”部分對(duì)中小學(xué)生在校園內(nèi)的平等權(quán)、人身安全、生命健康、人身自由、人格尊嚴(yán)、個(gè)人信息、隱私權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、肖像權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、申訴權(quán)等方面權(quán)利保護(hù)進(jìn)行了具體規(guī)范，其中在《民法典》基礎(chǔ)上新增加的中小學(xué)學(xué)生在校學(xué)習(xí)、生活期間的人格權(quán)保護(hù)的規(guī)定尤為引起公眾的關(guān)注。

（3）教育部相關(guān)法規(guī)中規(guī)定學(xué)生及家長(zhǎng)對(duì)教師實(shí)施的教育懲戒享有充分的救濟(jì)權(quán)

2021年3月1日施行的教育部《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《教育懲戒規(guī)則》）依據(jù)《教育法》、《中華人民共和國(guó)教師法》（以下簡(jiǎn)稱《教師法》）、《未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》等法律制定，賦予中小學(xué)教師教育懲戒權(quán)的同時(shí)，也賦予學(xué)生及家長(zhǎng)針對(duì)教師實(shí)施的教育懲戒享有充分的救濟(jì)權(quán)，包括：學(xué)生有權(quán)陳述和申辯，學(xué)生或者家長(zhǎng)有權(quán)向?qū)W校申請(qǐng)聽證，家長(zhǎng)有權(quán)向?qū)W?；蚪逃姓块T投訴、舉報(bào)，學(xué)生及其家長(zhǎng)有權(quán)向?qū)W校提起申訴，對(duì)申訴處理決定不服有權(quán)向?qū)W校教育主管部門申請(qǐng)復(fù)核，對(duì)復(fù)核決定不服有權(quán)提起行政復(fù)議，直至提起行政訴訟。

2.現(xiàn)實(shí)中的中小學(xué)教師學(xué)生管理權(quán)削弱

（1）法律對(duì)教師的學(xué)生管理權(quán)規(guī)定不明晰

教師的學(xué)生管理權(quán)沒(méi)有在立法中予以明確規(guī)定?！督逃ā泛汀吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《義務(wù)教育法》）都只規(guī)定：教師享有法律規(guī)定的權(quán)利?！督處煼ā芬?guī)定教師享有教育教學(xué)權(quán)和指導(dǎo)、評(píng)定學(xué)生品行及成績(jī)權(quán)，這兩項(xiàng)權(quán)利涉及教師對(duì)學(xué)生的管理。一般認(rèn)為，教師的學(xué)生管理權(quán)“應(yīng)然”包含在教育教學(xué)活動(dòng)中，既有教育方面的學(xué)生管理，又有教學(xué)方面的學(xué)生管理。雖然有以上隱性規(guī)定，但是教師仍然苦于行使學(xué)生管理權(quán)無(wú)法可依。針對(duì)中小學(xué)教師是否有權(quán)批評(píng)學(xué)生和是否有權(quán)懲戒學(xué)生，學(xué)界和教師界爭(zhēng)論了多年，直到《中小學(xué)班主任工作規(guī)定》《教育懲戒規(guī)則》的頒布才得以明確。2021年11月29日教育部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)教師法（修訂草案）（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）擬將批評(píng)、教育懲戒明確規(guī)定為教師享有的法定權(quán)利。

（2）教師的學(xué)生管理權(quán)依法讓渡學(xué)生的合法權(quán)利

中小學(xué)學(xué)生和中小學(xué)教師在《民法典》規(guī)范的法律關(guān)系面前是平等的主體，享有平等的權(quán)利。依據(jù)《民法典》的規(guī)定，教師在管理學(xué)生時(shí)不能侵犯同樣享有平等民事主體身份的中小學(xué)生的人身權(quán)、名譽(yù)權(quán)、個(gè)人信息權(quán)、隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等民事權(quán)益。之后在《民法典》等法律的基礎(chǔ)上頒布的《學(xué)校保護(hù)規(guī)定》規(guī)定，中小學(xué)教師在行使學(xué)生管理權(quán)時(shí)還不得侵犯學(xué)生的受教育權(quán)、休息權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、肖像權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、申訴權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。當(dāng)教師的學(xué)生管理權(quán)與學(xué)生的民事權(quán)利和其他合法權(quán)利相碰撞時(shí)，教師的學(xué)生管理權(quán)應(yīng)當(dāng)依法讓渡學(xué)生的法定權(quán)利。如：中小學(xué)教師進(jìn)行教學(xué)管理時(shí)，不得公開學(xué)生的考試成績(jī)、名次等信息，不得查閱學(xué)生的信件、日記等內(nèi)容，不得毀壞學(xué)生的財(cái)物等。

（3）教師的懲戒權(quán)在實(shí)施中難以把握尺度

《義務(wù)教育法》和《未成年人保護(hù)法》僅規(guī)定義務(wù)性條款：教師不得對(duì)學(xué)生實(shí)施體罰、變相體罰。教師的教育懲戒權(quán)過(guò)去一直處于法律的盲區(qū)?！督逃龖徒湟?guī)則》界定教育懲戒是教師對(duì)違規(guī)違紀(jì)學(xué)生進(jìn)行管理的教育行為，明確教育懲戒是教師進(jìn)行學(xué)生管理時(shí)的教育行為?！墩髑笠庖姼濉窋M將教師對(duì)學(xué)生管理行為之一的教育懲戒上升為《教師法》授權(quán)。雖然《教育懲戒規(guī)則》賦予中小學(xué)教師在十二種情形下實(shí)施教育懲戒，教師具有了實(shí)施教育懲戒的法律依據(jù)，但是《教育懲戒規(guī)則》對(duì)教育懲戒適用的關(guān)鍵用語(yǔ)模糊，多為原則性規(guī)定，比如：“確有必要”“必要措施”等，而且程序性規(guī)定和正當(dāng)實(shí)施保障不足[1]，中小學(xué)教師對(duì)教育懲戒的施行仍然難以把握尺度?！秾W(xué)校保護(hù)規(guī)定》施行以后，教師在實(shí)施教育懲戒時(shí)還應(yīng)遵守該規(guī)定，不得侵犯學(xué)生在校期間的各項(xiàng)合法權(quán)益。

二、中小學(xué)教師學(xué)生管理權(quán)行使的困局

1.中小學(xué)教師行使學(xué)生管理權(quán)引發(fā)與學(xué)生及家長(zhǎng)之間的糾紛

學(xué)生是教師行使學(xué)生管理權(quán)的直接對(duì)象，教師出于教育教學(xué)目的，采取批評(píng)、懲戒或制止等形式對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理。師生之間由于價(jià)值觀、目標(biāo)、地位、資源多寡等方面的差異，容易在直接的、公開的、旨在遏止對(duì)方并實(shí)現(xiàn)自己目的的互動(dòng)過(guò)程中發(fā)生沖突[2]。教師與學(xué)生之間的糾紛一般表現(xiàn)為三種情形：第一種是中小學(xué)教師行使學(xué)生管理權(quán)越界，侵犯學(xué)生合法權(quán)益，違反教師職業(yè)道德。例如教育部師德警示教育（二）違反中小學(xué)教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則典型案例：2019年某學(xué)校教師許某用笤帚木把體罰學(xué)生;2021年某中學(xué)老師肖某在課堂上歧視、侮辱學(xué)生。第二種是教師行使學(xué)生管理權(quán)引起學(xué)生的抵觸情緒，從而發(fā)生學(xué)生用語(yǔ)言或行為傷害老師。例如：2019年四川省某中學(xué)生不滿班主任老師的日常管理，在教室內(nèi)用磚頭狠擊老師頭部，致其昏迷后死亡。第三種是教師行使學(xué)生管理權(quán)引發(fā)心理脆弱、性情沖動(dòng)的學(xué)生做出自我傷害的行為。例如：2018年山西省某中學(xué)生在課堂上玩手機(jī)，被班主任暫扣手機(jī)后回家跳樓身亡。

教師與家長(zhǎng)的沖突多為基于教師的有限滿足與家長(zhǎng)的無(wú)限要求，相互之間因利益、傷害、觀念差異、處事偏好等造成的沖突[3]。家長(zhǎng)在意的不是教師該不該管學(xué)生，而是孩子有沒(méi)有受到來(lái)自老師管理導(dǎo)致的身體或心理的“委屈”。“熊孩子”背后是“熊大人”，一聽孩子受了“委屈”，心里便老大不痛快：我都舍不得批評(píng)，你竟敢批評(píng)，那還了得[4]？教師與家長(zhǎng)之間的糾紛一般表現(xiàn)為兩種情形：一種是家長(zhǎng)不滿教師管理學(xué)生，實(shí)施“校鬧”，直接報(bào)復(fù)、傷害教師。例如：2018年湖南省某小學(xué)老師因懲罰遲到的學(xué)生而被學(xué)生家長(zhǎng)利用職權(quán)關(guān)進(jìn)派出所;2017年湖南省某中學(xué)教師因教育一名語(yǔ)文考試僅得三分的學(xué)生而被其家長(zhǎng)毆打致住院。另一種是教師管理學(xué)生后，家長(zhǎng)到學(xué)校和教育行政部門狀告教師，教師因此受到處罰。2018年《半月談》記者在江蘇、山東、江西等地采訪數(shù)十位中小學(xué)教師，普遍反映罰站不敢罰久，批評(píng)不敢說(shuō)重，只要家長(zhǎng)一來(lái)鬧，學(xué)校多半處于弱勢(shì)，接著老師被要求寫檢討、扣工資[5]。2018年河南省某小學(xué)老師的一封辭職信引起熱議，源于“差生”家長(zhǎng)認(rèn)為老師將學(xué)生的默寫成績(jī)發(fā)到微信群傷害了他們的自尊，要求老師登門道歉，威脅要將老師告到教體局。

2.中小學(xué)教師行使學(xué)生管理權(quán)引發(fā)與學(xué)校、教育行政部門之間的糾紛

學(xué)校、教育行政部門對(duì)中小學(xué)教師管理學(xué)生的行為的處罰具有很強(qiáng)的隨意性。根據(jù)《教師法》《教師資格條例》《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法（2018年修訂）》《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)教師違法違規(guī)行使學(xué)生管理權(quán)，公辦學(xué)校具有處理權(quán)和處分建議權(quán)，民辦學(xué)校由學(xué)校決定并報(bào)教育部門備案，教育行政部門具有決定處分、處罰、撤銷教師資格，以及受理教師申訴等權(quán)利。2019年山東五蓮二中楊守梅老師用書本抽打逃課學(xué)生，學(xué)校對(duì)老師作出停職、賠禮道歉、負(fù)擔(dān)學(xué)生醫(yī)療費(fèi)等多項(xiàng)處理，教體局對(duì)老師作出追加處理：扣發(fā)工資、責(zé)成學(xué)校解聘、納入“黑名單”。在輿論的壓力下，教體局撤銷追加處理決定?！度嗣袢?qǐng)?bào)》指出，輕率的“追加處理”，一旦任性擴(kuò)大“自由裁量權(quán)”，不僅會(huì)消解制度尊嚴(yán)，更會(huì)造成執(zhí)“罰”混亂[6]。由于法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定具體的責(zé)任認(rèn)定和處理標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校與教育行政部門對(duì)教師行使學(xué)生管理權(quán)作出的處理、處分、處罰具有很強(qiáng)的隨意性。

教師行使學(xué)生管理權(quán)，因?qū)W生和家長(zhǎng)的狀告或媒體報(bào)道等而被學(xué)校、教育行政部門處罰。如果教師不服處罰，只能尋求法律救濟(jì)。雖然《教師法》規(guī)定教師有申訴的權(quán)利，但是教育行政法規(guī)或規(guī)章未對(duì)申訴救濟(jì)途徑規(guī)定具體的實(shí)施辦法，各地制定的申訴辦法規(guī)定不一。由于申訴機(jī)關(guān)同為教育行政部門，實(shí)踐中教師想通過(guò)申訴扭轉(zhuǎn)處理結(jié)果的難度很大。即使教師對(duì)行政處理不服可以轉(zhuǎn)而尋求勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁之后提起民事訴訟，或者對(duì)于撤銷教師資格證等行政處罰申請(qǐng)行政復(fù)議后提起行政訴訟，但都會(huì)面對(duì)較為漫長(zhǎng)而艱難的維權(quán)之路。

3.中小學(xué)教師因行使學(xué)生管理權(quán)而陷入“自我傷害”的困局

中小學(xué)教師履行教育教學(xué)職責(zé)對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理，而家長(zhǎng)認(rèn)為教師的管理行為導(dǎo)致學(xué)生身體或精神受到傷害，家長(zhǎng)出于保護(hù)孩子的目的向?qū)W校和教育行政管理部門投訴教師，有的學(xué)校或教育行政部門為了平息家長(zhǎng)的不滿或“校鬧”，一味對(duì)教師的管理行為追責(zé)，不但縱容了部分學(xué)生家長(zhǎng)的無(wú)理取鬧行為，更讓行使學(xué)生管理權(quán)的教師寒心。隨著學(xué)生權(quán)利的大量增加，中小學(xué)教師行使學(xué)生管理權(quán)很容易陷入“自我傷害”的困局。當(dāng)教師的學(xué)生管理權(quán)與學(xué)生諸多的合法權(quán)益相碰撞時(shí)，教師一不留神就可能侵犯學(xué)生的權(quán)益，引發(fā)學(xué)生及家長(zhǎng)的維權(quán)，最后教師受到處罰。相反，如果教師不行使學(xué)生管理權(quán)，則不會(huì)引起學(xué)生的不滿和抵觸，也不會(huì)引起家長(zhǎng)投訴，也就不會(huì)被學(xué)校和教育行政管理部門處罰，不會(huì)被法院判決要求承擔(dān)民事賠償責(zé)任。教師處于進(jìn)退兩難的境地：管學(xué)生，可能受傷害的是自己;不管學(xué)生，與教育職責(zé)相違背。為避免和學(xué)生及家長(zhǎng)發(fā)生沖突以及后續(xù)無(wú)法預(yù)料的處罰后果，為保護(hù)自身權(quán)益，權(quán)衡利弊，中小學(xué)教師往往會(huì)退而求其次，放棄學(xué)生管理權(quán)，選擇“不敢管”。

三、中小學(xué)教師學(xué)生管理權(quán)行使困局的成因

1.中小學(xué)學(xué)生和教師的權(quán)利保護(hù)失衡

教育權(quán)主體的權(quán)利往往與受教育權(quán)主體的義務(wù)相對(duì)應(yīng)，反之，受教育權(quán)主體的權(quán)利也往往與教育權(quán)主體的義務(wù)相對(duì)應(yīng)[7]。學(xué)生依法享有的權(quán)利增加，與之相對(duì)應(yīng)，教師的法定義務(wù)隨之增加。反之，教師依法享有的權(quán)利增加，學(xué)生的法定義務(wù)相應(yīng)增加。隨著《未成年人保護(hù)法》和《教育懲戒規(guī)則》相繼頒布，中小學(xué)學(xué)生的民事權(quán)利和其他權(quán)利大量增加，教師保護(hù)學(xué)生權(quán)利的義務(wù)相應(yīng)增加。《征求意見稿》第十條教師應(yīng)履行的義務(wù)增加規(guī)定：教師應(yīng)尊重學(xué)生的基本權(quán)利。教師行使學(xué)生管理權(quán)時(shí)不可避免與學(xué)生享有的多項(xiàng)合法權(quán)利發(fā)生交叉，教師會(huì)擔(dān)心行使學(xué)生管理權(quán)很可能不小心侵犯學(xué)生的某項(xiàng)或某些權(quán)利而受到行政處理、處分或處罰。

教師管理學(xué)生的義務(wù)多于學(xué)生管理權(quán)。《征求意見稿》第十條教師應(yīng)履行的義務(wù)增加規(guī)定：教師應(yīng)科學(xué)管理學(xué)生，第一次將“管理學(xué)生”明確規(guī)定為教師的義務(wù)。但是立法沒(méi)有明確將管理學(xué)生規(guī)定為教師的權(quán)利，《征求意見稿》只是將教師管理學(xué)生的一部分內(nèi)容規(guī)定為教師權(quán)利，僅規(guī)定教師享有表?yè)P(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)、批評(píng)以及教育懲戒權(quán)四種學(xué)生管理權(quán)。同時(shí)法律介入懲戒權(quán)的行使之中，強(qiáng)調(diào)在合法范圍內(nèi)行使懲戒權(quán)，不得侵害學(xué)生的合法權(quán)益[8]。教育法規(guī)對(duì)懲戒權(quán)行使情形規(guī)定得較為概括、模糊和限制，中小學(xué)教師的學(xué)生管理權(quán)因?yàn)閷?shí)施受限而在實(shí)踐中更為減少。教師無(wú)法把握什么情形是“確有必要”行使教育懲戒權(quán)，怎樣行使是采取的“必要措施”，采取怎樣的方式和尺度行使學(xué)生管理權(quán)才受到法律保護(hù)，怎樣行使是逾越學(xué)生管理權(quán)的限度而會(huì)受到責(zé)罰，教師因無(wú)法掌握而不敢行使。

2.中小學(xué)教師與學(xué)生之間的責(zé)權(quán)界限不明

教師與學(xué)生的關(guān)系是教育活動(dòng)中最核心的關(guān)系，教師與學(xué)生之間主要是教育教學(xué)管理關(guān)系。中小學(xué)教師行使學(xué)生管理權(quán)與學(xué)生以及家長(zhǎng)對(duì)子女的保護(hù)之間存在必然和普遍的沖突。同時(shí)，教師與學(xué)生同為自然人或公民，兩者之間還具有平等的民事法律關(guān)系。未成年學(xué)生作為無(wú)民事行為能力人或者限制民事行為能力人，本身的心智發(fā)育不成熟，不具備辨認(rèn)或完全辨認(rèn)自己行為的能力，體現(xiàn)在青春期沖動(dòng)和叛逆的中學(xué)生身上尤其顯著。繼《民法典》頒布之后，《學(xué)校保護(hù)規(guī)定》《教育懲戒規(guī)則》的頒布使中小學(xué)教師與學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任發(fā)生了新的變化，教師與學(xué)生之間的教育教學(xué)管理關(guān)系和民事法律關(guān)系更加集中地呈現(xiàn)出來(lái)，二者更為緊密地交織到一起，教師和學(xué)生之間法律上的權(quán)責(zé)界限增加。

現(xiàn)實(shí)中，教師行使學(xué)生管理權(quán)很多時(shí)候會(huì)表現(xiàn)出兩種截然相反的傾向：要么亂作為，認(rèn)為有權(quán)利就可以隨便使用，以管理的名義隨意侵犯學(xué)生權(quán)益，引起涉生教育糾紛;要么消極不作為，認(rèn)為怎么管都是錯(cuò)的，擔(dān)心陷入“自我傷害”的困境，不敢管學(xué)生。由此凸顯出教師與學(xué)生之間的管理邊界問(wèn)題。因?yàn)榻處熍c學(xué)生之間的權(quán)責(zé)邊界不明晰，教師不知道應(yīng)該如何合法行使學(xué)生管理權(quán);也不知道怎樣行使學(xué)生管理權(quán)是行為過(guò)當(dāng)，屬于違法行為，應(yīng)該承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任;更擔(dān)心學(xué)生及家長(zhǎng)對(duì)教師行使學(xué)生管理權(quán)的行為可能產(chǎn)生更多的異議，擔(dān)心對(duì)學(xué)生實(shí)施懲戒可能會(huì)引起學(xué)生及家長(zhǎng)提起一系列的投訴、舉報(bào)、申請(qǐng)聽證、申訴、復(fù)核、行政復(fù)議直至行政訴訟程序，甚至維權(quán)行為可能會(huì)因此而增多，教師不僅疲于應(yīng)對(duì)，而且還擔(dān)心是否會(huì)影響自己的職業(yè)利益。

3.學(xué)校、教育行政部門與中小學(xué)教師之間的管理邊界不清

學(xué)校、教育行政部門與中小學(xué)教師之間是行政管理關(guān)系?！督處煼ā芬?guī)定，學(xué)校自主進(jìn)行教師管理工作。《教育法》規(guī)定，中等及中等以下教育在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府管理。針對(duì)教師對(duì)學(xué)生的教育管理，學(xué)校、教育行政管理部門與中小學(xué)教師的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任也在發(fā)生變化。一方面學(xué)校有支持教師正當(dāng)履行職務(wù)的義務(wù)，另一方面學(xué)校有監(jiān)督教師履行職務(wù)的權(quán)利，同時(shí)學(xué)校如果未履行《未成年人保護(hù)法》規(guī)定的職責(zé)還要承擔(dān)法律責(zé)任。此時(shí)學(xué)校和教育行政部門可能面臨兩方面的抉擇：保護(hù)學(xué)生還是保護(hù)教師，對(duì)教師權(quán)益保障是否完全讓位于學(xué)生保護(hù)。

學(xué)校、教育行政部門與教師之間的管理邊界不清晰。雖然公辦中小學(xué)教師定位為國(guó)家公職人員，教師所在的學(xué)校、教育行政部門非因法定事由，以及法定程序，不能隨意解聘中小學(xué)教師，然而法定事由的認(rèn)定缺乏法律依據(jù)。雖然《教育懲戒規(guī)則》規(guī)定，教師因?qū)嵤┙逃龖徒渑c學(xué)生及其家長(zhǎng)發(fā)生糾紛，教師無(wú)過(guò)錯(cuò)的，不得因教師實(shí)施教育懲戒而給予其處分或者其他不利處理，然而教師行使學(xué)生管理權(quán)有無(wú)過(guò)錯(cuò)缺乏法律認(rèn)定依據(jù)，實(shí)踐中教師是否有過(guò)錯(cuò)很難判定。學(xué)校、教育行政部門對(duì)教師處理、處分、處罰的隨意性凸顯出學(xué)校、教育行政部門與教師之間的管理邊界問(wèn)題。因?yàn)闄?quán)責(zé)邊界不明晰，中小學(xué)學(xué)校和教育行政部門對(duì)教師行使學(xué)生管理權(quán)表現(xiàn)出兩種不同的傾向：要么受家長(zhǎng)或社會(huì)輿論、媒體影響，完全偏袒學(xué)生，侵犯教師權(quán)益，導(dǎo)致教師不敢管學(xué)生、不敢批評(píng)學(xué)生;要么完全偏袒教師，放任教師侵犯學(xué)生權(quán)利，違反教師職業(yè)道德，引起涉校教育糾紛。這兩種傾向都不是客觀公正地維護(hù)教師的權(quán)益，前者讓老師寒心，后者讓學(xué)生及家長(zhǎng)寒心，兩種傾向都過(guò)猶不及?，F(xiàn)實(shí)中學(xué)校和教育行政部門的第一種傾向可能更為顯著。

四、中小學(xué)教師學(xué)生管理權(quán)行使困局的突破

1.修改《教師法》和制定《中小學(xué)教師依法執(zhí)教行為規(guī)范》，平衡教師與學(xué)生的權(quán)利，明確中小學(xué)教師學(xué)生管理權(quán)的行使尺度

立法賦予學(xué)生的權(quán)利不斷增加，賦予教師的學(xué)生管理權(quán)也要相應(yīng)增加。為平衡教師與學(xué)生的權(quán)利，《教師法》修訂應(yīng)將“依法管理學(xué)生”明確規(guī)定為教師的權(quán)利，以與《征求意見稿》中賦予教師“科學(xué)管理學(xué)生”的義務(wù)相對(duì)應(yīng)，使教師管理學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)相一致，間接擴(kuò)大教師的學(xué)生管理權(quán)。教師的學(xué)生管理權(quán)不應(yīng)僅限制在表?yè)P(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)、批評(píng)以及教育懲戒權(quán)四種行為和權(quán)利，應(yīng)從立法上為教師管理學(xué)生提供更大的自主管理、自由裁量和權(quán)限空間。比如：制止學(xué)生打架斗毆，屬于《教師法》規(guī)定的教師的義務(wù)，但是是否屬于教師的懲戒權(quán)并不明確，實(shí)踐中教師在制止打斗過(guò)程中用力拉開雙方不可避免造成學(xué)生身體輕微受傷，家長(zhǎng)以此為由要求教師承擔(dān)醫(yī)藥費(fèi)。如果教師的學(xué)生管理權(quán)較大，教師制止學(xué)生的違法違紀(jì)行為屬于合法行為，教師因制止學(xué)生造成學(xué)生損傷應(yīng)給予免責(zé)認(rèn)定，同時(shí)有助于校園霸凌等不良現(xiàn)象的治理。

立法明確中小學(xué)教師學(xué)生管理權(quán)的行使尺度。2019年6月中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》明確提出，依法保障教師權(quán)益，依法依規(guī)妥善處理涉及學(xué)校和教師的矛盾糾紛，堅(jiān)決維護(hù)教師合法權(quán)益。而目前解決涉及學(xué)校和教師矛盾糾紛的關(guān)鍵問(wèn)題是缺乏規(guī)范教師行使學(xué)生管理權(quán)的權(quán)責(zé)邊界的法律法規(guī)。如何判斷教師有無(wú)過(guò)錯(cuò)缺乏法律依據(jù)和判定標(biāo)準(zhǔn)，這是確定教師與學(xué)生之間權(quán)責(zé)邊界的關(guān)鍵因素，也是教師不敢管學(xué)生的最重要的原因。為保護(hù)中小學(xué)學(xué)生權(quán)利制定《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》，為保護(hù)教師權(quán)利，有必要制定《中小學(xué)教師依法執(zhí)教行為規(guī)范》，遵循教育規(guī)律、教育心理學(xué)以及有關(guān)教育的法律法規(guī)，規(guī)范中小學(xué)教師依法執(zhí)教行為，明確中小學(xué)教師學(xué)生管理權(quán)的行使尺度，解除中小學(xué)教師管理學(xué)生的顧慮和擔(dān)憂。比如：要解決訓(xùn)導(dǎo)不得侵犯學(xué)生的休息權(quán)、身體健康、人格尊嚴(yán)等問(wèn)題，可以規(guī)定為：教師在課后訓(xùn)導(dǎo)學(xué)生必須在有錄像錄音設(shè)施的教導(dǎo)室進(jìn)行，訓(xùn)導(dǎo)時(shí)間為半小時(shí)左右，最長(zhǎng)不超過(guò)一個(gè)小時(shí)，不得有肢體接觸，不得使用侮辱性言語(yǔ)等。教師嚴(yán)格依據(jù)規(guī)范行使學(xué)生管理權(quán)，作為認(rèn)定教師管理學(xué)生行為無(wú)過(guò)錯(cuò)的依據(jù)。

2.制定《中小學(xué)教師依法執(zhí)教行為規(guī)范》，增強(qiáng)教師的自我保護(hù)和事前保護(hù)意識(shí)，預(yù)防教師逾越學(xué)生管理界限，同時(shí)保護(hù)學(xué)生權(quán)益

我國(guó)與其他國(guó)家的情況有所不同。在美國(guó)，雖然有些州的成文法規(guī)定對(duì)學(xué)生進(jìn)行身體虐待或者言語(yǔ)侮辱是解雇教師的理由[9]，但是教師管理學(xué)生行為的合法性判定主要依據(jù)各地方制定的中小學(xué)《學(xué)生行為守則》，如果學(xué)校對(duì)學(xué)生的懲罰是依據(jù)《學(xué)生行為守則》而做出的，那么學(xué)校的行為多數(shù)會(huì)受到法官的支持[10]。同樣，德國(guó)的“學(xué)校行為守則”對(duì)教育懲戒有明確的法律依據(jù)[11]。日本制定《學(xué)校教育法》《少年法》《禁止濫用與懲戒相關(guān)的權(quán)限》。英國(guó)制定《教育與督學(xué)法》，新加坡制定《處理學(xué)生紀(jì)律問(wèn)題的指導(dǎo)原則》等。多國(guó)主要通過(guò)制定具有操作性和懲戒性的學(xué)生行為規(guī)范來(lái)明確和保護(hù)教師管理學(xué)生的權(quán)利。目前我國(guó)中小學(xué)教師職業(yè)行為規(guī)范多為原則性規(guī)定，雖然也制定了《中小學(xué)班主任工作規(guī)定》《教育懲戒規(guī)則》，規(guī)定中小學(xué)教師有權(quán)批評(píng)和懲戒學(xué)生，但不同的是，由于來(lái)自學(xué)生家長(zhǎng)、媒體輿論、學(xué)校和教育行政部門等多方面的壓力，我國(guó)的中小學(xué)教師出現(xiàn)了不敢行使學(xué)生管理權(quán)的問(wèn)題。

《教育懲戒規(guī)則》是為了依法治校[12]，中小學(xué)教師也需要依法執(zhí)教。中小學(xué)教師的法律觀念比較淡薄，權(quán)益保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。即使對(duì)教師進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)，教師們也很難達(dá)到對(duì)法律知識(shí)掌握到熟練和精通的程度，很難在學(xué)生管理中正確運(yùn)用自如。將與教育相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容融入《中小學(xué)教師依法執(zhí)教行為規(guī)范》，使其具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性、實(shí)用性和操作性，可以有效指導(dǎo)教師把握與學(xué)生之間的權(quán)責(zé)邊界，幫助教師提高自我防護(hù)意識(shí)，對(duì)教師的學(xué)生管理行為予以全方位的規(guī)范和保護(hù)，同時(shí)兼顧保護(hù)學(xué)生權(quán)益。具體內(nèi)容可以設(shè)定為：懲戒的規(guī)范、教導(dǎo)的規(guī)范、課堂管理的規(guī)范、學(xué)生成績(jī)管理的規(guī)范、學(xué)生信息管理的規(guī)范、補(bǔ)課的規(guī)范、監(jiān)考的規(guī)范、搜查學(xué)生身體和物品的規(guī)范、沒(méi)收和代管學(xué)生財(cái)物的規(guī)范、制止學(xué)生打架斗毆的規(guī)范等。將中小學(xué)教師對(duì)事后責(zé)任與救濟(jì)不確定性的擔(dān)憂轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)中小學(xué)教師進(jìn)行事前法律保護(hù)，使中小學(xué)教師清楚認(rèn)識(shí)到嚴(yán)格依法執(zhí)教就不會(huì)出現(xiàn)無(wú)法預(yù)料的處罰后果，教師們也就能放心行使學(xué)生管理權(quán)。

3.制定《中小學(xué)教師依法執(zhí)教行為規(guī)范》，明確教師進(jìn)行學(xué)生管理的法律責(zé)任，規(guī)范學(xué)校、教育行政部門、法院對(duì)教師管理學(xué)生行為的追責(zé)

依法保護(hù)基層教師合法權(quán)益，讓老師更有動(dòng)力教書育人，在教書育人中更有尊嚴(yán)和獲得感，職能部門責(zé)無(wú)旁貸[13]。但是職能部門也苦于沒(méi)有執(zhí)法依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中小學(xué)教師錯(cuò)誤行使學(xué)生管理權(quán)的行為處罰無(wú)法把握尺度。2021年12月27日教育部頒布《中小學(xué)法治副校長(zhǎng)聘任與管理辦法》，在中小學(xué)推行法治副校長(zhǎng)，但因?yàn)榉煞ㄒ?guī)對(duì)中小學(xué)教師管理學(xué)生的法律責(zé)任規(guī)定不明晰，法治副校長(zhǎng)、法律顧問(wèn)也很難依法公正處理教師與學(xué)生之間的糾紛。同時(shí)學(xué)校和教育行政部門對(duì)教師的行政制裁權(quán)力很大，需要通過(guò)制定法律規(guī)范對(duì)學(xué)校和教育行政部門的管理權(quán)予以限制和制約?！吨行W(xué)教師依法執(zhí)教行為規(guī)范》應(yīng)當(dāng)設(shè)立中小學(xué)教師違法行使學(xué)生管理權(quán)的追責(zé)原則，并對(duì)教師承擔(dān)法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，設(shè)立教師責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任承擔(dān)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，作為學(xué)校、教育行政部門對(duì)教師追究行政責(zé)任的法律依據(jù)。如果教師的管理行為符合依法執(zhí)教規(guī)范，則認(rèn)定教師無(wú)過(guò)錯(cuò)進(jìn)而對(duì)教師予以免責(zé)，即使學(xué)生與家長(zhǎng)有意見，學(xué)校和教育行政部門也不能對(duì)教師處分或給予其他處理，從而樹立起學(xué)校、教育行政部門與教師之間的管理邊界。

2019年6月，教育部、最高法、最高檢、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《完善安全事故處理機(jī)制維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序意見的通知》，規(guī)定學(xué)校已經(jīng)依法履行教育管理職責(zé)，行為無(wú)過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)依法裁判學(xué)校不承擔(dān)責(zé)任。堅(jiān)決避免超越法定責(zé)任邊界，為息事寧人，片面加重學(xué)校負(fù)擔(dān)。但是與學(xué)校和教育行政部門的問(wèn)題一樣，法院對(duì)教師管理學(xué)生的行為有無(wú)過(guò)錯(cuò)也缺乏判定依據(jù)。法院更多采用的是自由裁量，基于學(xué)生傷害或自殺等嚴(yán)重后果的發(fā)生而推定教師具有一定的管理過(guò)錯(cuò)和責(zé)任?！吨行W(xué)教師依法執(zhí)教行為規(guī)范》作為教育部門規(guī)章可以成為法院審理和認(rèn)定教師是否有過(guò)錯(cuò)的法律依據(jù)，教師依法行使學(xué)生管理權(quán)后出現(xiàn)學(xué)生跳樓等意外后果，不能“倒推”教師失職，法院應(yīng)依法認(rèn)定教師沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，學(xué)校不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，從而為中小學(xué)教師行使學(xué)生管理權(quán)提供最后一道法制保障。

國(guó)將興必尊師而重傅。中小學(xué)學(xué)生家長(zhǎng)不希望教師“亂作為”，隨意侵犯學(xué)生的合法權(quán)益，同時(shí)大部分理性的家長(zhǎng)也不希望教師“不作為”——不管學(xué)生。為解決當(dāng)下較為緊張的中小學(xué)師生關(guān)系，解決阻礙中小學(xué)教師依法行使學(xué)生管理權(quán)的難題，破解影響和制約中小學(xué)辦學(xué)活力的困難和問(wèn)題，使中小學(xué)教師既能履行保護(hù)未成年學(xué)生和教育未成年學(xué)生的義務(wù)，同時(shí)還能兼顧自身權(quán)益的保障，應(yīng)當(dāng)從修訂《教師法》和制定《中小學(xué)教師依法執(zhí)教行為規(guī)范》入手，根據(jù)《教育法》規(guī)定保護(hù)教師的合法權(quán)益，遵循依法治校、依法辦學(xué)理念，賦予中小學(xué)教師更多的學(xué)生管理權(quán)，同時(shí)依法規(guī)范教師的執(zhí)教行為，解除教師的后顧之憂?？傊?，只有用法律重建正常的師生關(guān)系，才能保障中小學(xué)教師能安心育人，更好地履行教育教學(xué)職責(zé)。

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*該文為2021年度天津市教育科學(xué)規(guī)劃課題“民法典背景下天津市中小學(xué)教師權(quán)益的法律保障研究”（HHE210368）的研究成果