深化5個(gè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)踐與思考
——以鶴壁市為例

李冠利 何晨明

深化市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸?shù)?個(gè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革，是深化地方機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及面廣、社會(huì)性強(qiáng)、關(guān)注度高。實(shí)踐中，應(yīng)秉持“實(shí)現(xiàn)規(guī)范公正文明執(zhí)法、有效維護(hù)人民群眾合法權(quán)益”的理念，始終圍繞提高行政執(zhí)法質(zhì)量和效率這條主線，科學(xué)謀劃改革實(shí)施路徑，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)改革措施落實(shí)，為5個(gè)領(lǐng)域的工作任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供有力的執(zhí)法體制機(jī)制保障。

一、改革主要做法及成效

（一）全面整合執(zhí)法職責(zé)，確保優(yōu)化協(xié)同高效

逐項(xiàng)厘清分散在5個(gè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)是改革的首要工作。從源頭上改變多頭執(zhí)法等現(xiàn)狀，應(yīng)在精簡(jiǎn)優(yōu)化執(zhí)法內(nèi)容相近、執(zhí)法方式相同的執(zhí)法機(jī)構(gòu)上下功夫。按照一個(gè)領(lǐng)域設(shè)置一支執(zhí)法隊(duì)伍的原則，鶴壁市對(duì)分散在多部門或部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其所屬事業(yè)單位的執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行了認(rèn)真梳理，整合組建各領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，以本領(lǐng)域主管部門名義統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)等執(zhí)法職責(zé)。如在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，將工商、質(zhì)監(jiān)、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專利、反壟斷、鹽業(yè)等執(zhí)法職責(zé)整合，組建市市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法支隊(duì)；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，將原環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)整合，組建市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法支隊(duì)；在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將獸醫(yī)獸藥、畜禽屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法職責(zé)整合，組建市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)；在文化市場(chǎng)領(lǐng)域，將旅游市場(chǎng)行政執(zhí)法職責(zé)劃入市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)，組建市文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)；在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，將交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)水路運(yùn)政、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理等執(zhí)法職責(zé)整合，組建市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法支隊(duì)。整合后，市、區(qū)兩級(jí)5個(gè)領(lǐng)域49個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政執(zhí)法職責(zé)全部劃歸新組建的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其所屬事業(yè)單位不再承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)。

在整合執(zhí)法職責(zé)的同時(shí)，優(yōu)化整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。對(duì)原來完全或主要承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)和人員編制隨職責(zé)整體并入新組建的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；對(duì)部分承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)，其行政執(zhí)法職責(zé)劃入新組建的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)后，確需保留的，將其與其他職責(zé)相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合；對(duì)主要承擔(dān)公益服務(wù)職責(zé)、承擔(dān)少量行政執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)，剝離執(zhí)法職責(zé)，整建制轉(zhuǎn)為公益類事業(yè)單位。如先后整合撤并原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、價(jià)格監(jiān)督、環(huán)境監(jiān)察、畜牧獸醫(yī)、旅游監(jiān)察等行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，改革后，市、區(qū)兩級(jí)共精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)20個(gè)。

（二）科學(xué)理順執(zhí)法體制，確保執(zhí)法統(tǒng)一高效

建立健全運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政執(zhí)法架構(gòu)體系，是開展綜合行政執(zhí)法的基礎(chǔ)。按照中央和省有關(guān)要求，結(jié)合鶴壁實(shí)際，適應(yīng)5個(gè)領(lǐng)域執(zhí)法各自的特點(diǎn)規(guī)律，探索實(shí)行不同的執(zhí)法體制。

在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，實(shí)行市對(duì)區(qū)垂直管理、市與縣分級(jí)管理體制。鑒于黨政機(jī)構(gòu)改革中市轄區(qū)原市場(chǎng)監(jiān)管局改為市市場(chǎng)監(jiān)管局所屬分局，作為市局派出機(jī)構(gòu)，由市市場(chǎng)監(jiān)管局實(shí)行垂直管理的實(shí)際，市局所屬各區(qū)分局加掛“鶴壁市市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法支隊(duì)××大隊(duì)”牌子，實(shí)行“局隊(duì)合一”體制。

在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，市對(duì)縣區(qū)均實(shí)行垂直管理體制。按照中央、省、市生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革和深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革要求，整合上收縣區(qū)環(huán)境執(zhí)法職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員編制，由市級(jí)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法。市局所屬各區(qū)分局加掛“鶴壁市生態(tài)環(huán)境局××綜合行政執(zhí)法大隊(duì)”牌子，實(shí)行“局隊(duì)合一”體制。

在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，實(shí)行市對(duì)區(qū)垂直管理、市與縣分級(jí)管理體制。市區(qū)交通運(yùn)輸領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法工作由市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法支隊(duì)統(tǒng)一承擔(dān)，區(qū)級(jí)不再設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。

在文化市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)行市對(duì)區(qū)垂直管理、市與縣分級(jí)管理體制。市文化市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)在市轄區(qū)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的綜合行政執(zhí)法工作。

鑒于縣級(jí)5個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法任務(wù)較重、隊(duì)伍規(guī)模較大、人員較多，完全“局隊(duì)合一”不易“化學(xué)融合”，不便專業(yè)化管理，因此，在實(shí)行“局隊(duì)合一”體制方面，我們根據(jù)實(shí)際情況探索了具體落實(shí)的形式，既可實(shí)行完全的“局隊(duì)合一”體制，也可相對(duì)獨(dú)立設(shè)置執(zhí)法大隊(duì)，但隊(duì)長(zhǎng)必須由局長(zhǎng)擔(dān)任。

（三）切實(shí)建強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍，確保執(zhí)法規(guī)范高效

行政執(zhí)法人員隊(duì)伍是實(shí)施綜合行政執(zhí)法的基本依托，其管理和建設(shè)質(zhì)量事關(guān)依法行政大局，直接影響黨和人民政府形象和廣大人民群眾切身利益。通過合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和一線執(zhí)法機(jī)構(gòu)、下沉人員編制等辦法，切實(shí)加強(qiáng)一線執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，突出執(zhí)法協(xié)調(diào)和執(zhí)法監(jiān)督科室建設(shè)，在5個(gè)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法支隊(duì)均設(shè)置了行使執(zhí)法協(xié)調(diào)和執(zhí)法監(jiān)督職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或督察大隊(duì)。一是設(shè)置執(zhí)法協(xié)調(diào)科。主要職責(zé)是負(fù)責(zé)綜合行政執(zhí)法工作的組織協(xié)調(diào)以及跨縣區(qū)、跨部門執(zhí)法案件的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、組織所屬執(zhí)法大隊(duì)開展集中執(zhí)法和專項(xiàng)整治活動(dòng)等。通過設(shè)置執(zhí)法協(xié)調(diào)科，防止系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。二是設(shè)置執(zhí)法監(jiān)督科或督察大隊(duì)。主要職責(zé)是負(fù)責(zé)綜合行政執(zhí)法工作的監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)工作，對(duì)案件查辦工作進(jìn)行督促督辦，監(jiān)督執(zhí)行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄等行政執(zhí)法制度及重大執(zhí)法決定，提出對(duì)行政執(zhí)法失職失責(zé)和違規(guī)違紀(jì)執(zhí)法人員的追責(zé)建議，對(duì)公正執(zhí)法、文明執(zhí)法以及執(zhí)法不公、執(zhí)法失當(dāng)、不作為、慢作為、亂作為等情況進(jìn)行督察等。通過設(shè)置執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，嚴(yán)格隊(duì)伍管理，規(guī)范執(zhí)法行為，樹立執(zhí)法隊(duì)伍形象，提高執(zhí)法公信力。

在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，針對(duì)其執(zhí)法門類多、專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣等特點(diǎn)，按照食品安全、藥品安全、特種設(shè)備安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、廣告、工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量、價(jià)格、食鹽、反壟斷等不同專業(yè)，市市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法支隊(duì)設(shè)置10個(gè)一線執(zhí)法大隊(duì)。

在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，針對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)、流動(dòng)、分散的特點(diǎn)，按照高速執(zhí)法、貨運(yùn)執(zhí)法、路政執(zhí)法、駕駛員培訓(xùn)執(zhí)法、車輛技術(shù)管理執(zhí)法等不同執(zhí)法專業(yè)，市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法支隊(duì)設(shè)置7個(gè)一線執(zhí)法大隊(duì)。

在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，按照縣、區(qū)、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)等不同區(qū)域，市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法支隊(duì)設(shè)置8個(gè)一線執(zhí)法大隊(duì)。

在文化市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，按照縣、區(qū)、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)等不同區(qū)域管轄范圍及執(zhí)法任務(wù)大小，市文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)和市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)各綜合設(shè)置5個(gè)一線執(zhí)法大隊(duì)。

在人員編制上，堅(jiān)持向一線執(zhí)法機(jī)構(gòu)傾斜，確保人員編制重點(diǎn)用于執(zhí)法一線。按照“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般配備2至3名編制、其余編制除支隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子外全部下沉到一線執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的原則，改革后，5個(gè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法支隊(duì)的一線執(zhí)法大隊(duì)編制占支隊(duì)總編制的88%。

二、存在的問題

從改革的實(shí)踐來看，5個(gè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是綜合行政執(zhí)法改革中涉及不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和人員編制整合，整合后，如何統(tǒng)一規(guī)范管理缺乏相應(yīng)的配套政策支持。改革前，執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一，有的是行政機(jī)構(gòu)，有的是事業(yè)單位，還有的是參公事業(yè)單位；人員身份不統(tǒng)一，有的是行政編制公務(wù)員，有的是參公事業(yè)單位人員，有的是不參公事業(yè)單位人員。改革后，各種不同身份的人員整合在一起，人事政策不統(tǒng)一，工資待遇不平等，不便管理。如果這些問題長(zhǎng)期得不到解決，可能會(huì)引發(fā)新的矛盾和問題。

二是部分整合組建的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確導(dǎo)致編制資源閑置。由于對(duì)不同性質(zhì)執(zhí)法事業(yè)機(jī)構(gòu)整合組建的支隊(duì)既有參公身份人員，又有不參公身份人員，在人員招錄（聘）工作中，組織、人社部門均不同意其招收參公、事業(yè)身份人員，導(dǎo)致單位缺編問題突出，人員補(bǔ)充不及時(shí)。比如鶴壁市文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，整合前，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)為參公事業(yè)單位，旅游監(jiān)察支隊(duì)為不參公事業(yè)單位，整合后，由于該機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確，無(wú)法正常開展人員招錄（聘）工作，其執(zhí)法人員力量不能補(bǔ)充，制約了機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法效能發(fā)揮不明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法裝備及經(jīng)費(fèi)保障不足，沒有能力承接下放的行政執(zhí)法事項(xiàng)，日常工作以現(xiàn)場(chǎng)勸告說服并視情向相關(guān)領(lǐng)域的縣綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或市里派駐縣區(qū)的執(zhí)法大隊(duì)報(bào)告違法線索為主，對(duì)違法行為人缺乏剛性約束。從目前的情況看，基層執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)下放的權(quán)限“接不住、用不好”，基層行政執(zhí)法中“看得見、管不著”的問題仍然比較突出。

三、對(duì)策建議

一是建議出臺(tái)規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍人員編制管理的相關(guān)配套政策。探索實(shí)行行政執(zhí)法專項(xiàng)編制，并重新核定，從根源上破除執(zhí)法隊(duì)伍運(yùn)轉(zhuǎn)管理的障礙，著力調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的積極性，提升執(zhí)法工作效能。

二是建議規(guī)范性質(zhì)不明確的執(zhí)法事業(yè)機(jī)構(gòu)人員招錄（聘）政策規(guī)定。在堅(jiān)持“執(zhí)法隊(duì)伍不同性質(zhì)編制目前保持現(xiàn)狀，待中央統(tǒng)一明確政策意見后，逐步加以規(guī)范”的前提下，應(yīng)盡快明確目前此類機(jī)構(gòu)的人員招錄（聘）政策，確保編制資源及時(shí)發(fā)揮應(yīng)有效益。

三是建議根據(jù)中央和省有關(guān)基層治理、法治政府建設(shè)要求，借力新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法重心下移、力量下沉”，著力構(gòu)建執(zhí)法工作“屬地管理、以塊為主、條塊互動(dòng)”的格局。具體實(shí)施過程中，需針對(duì)不同執(zhí)法體制，分類精準(zhǔn)施策。在執(zhí)法層級(jí)設(shè)在縣（區(qū)）的領(lǐng)域，進(jìn)一步深化推進(jìn)行政執(zhí)法事項(xiàng)下放工作?？h（區(qū)）直屬有關(guān)部門應(yīng)按照“能放盡放、宜放則放、效益優(yōu)先”的原則，將屬于基層迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項(xiàng)逐項(xiàng)論證，按程序抓好人、財(cái)、物下放，同步加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍以及經(jīng)費(fèi)裝備保障能力建設(shè)。

在執(zhí)法層級(jí)設(shè)在市級(jí)的領(lǐng)域，著力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量相對(duì)集中。應(yīng)建立運(yùn)行向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派駐人員制度，加強(qiáng)派駐人員管理，對(duì)相關(guān)部門派駐縣（區(qū)）的相關(guān)執(zhí)法人員實(shí)行“市屬人員、鎮(zhèn)（街）使用”管理模式，其日常工作以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主，黨群關(guān)系遷到派駐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），并由相關(guān)市級(jí)部門制定派駐人員管理辦法，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人事建議權(quán)、考核獎(jiǎng)懲權(quán)等，理順派駐人員的指揮調(diào)度程序，建立完善順暢的行政執(zhí)法工作運(yùn)行機(jī)制。