未訴先辦：首都基層治理新探索

程行侖

接訴即辦是踐行初心使命的生動(dòng)實(shí)踐，是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)基層治理、服務(wù)群眾的有效機(jī)制。三年多來，接訴即辦改革經(jīng)歷了三個(gè)階段，即從最初的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”延伸到接訴即辦，然后在此基礎(chǔ)上正向“主動(dòng)治理、未訴先辦”深化。未訴先辦既是改革的目標(biāo)，也是一種重要的治理機(jī)制。未訴先辦蘊(yùn)含的治理理念、治理機(jī)制和方式方法的創(chuàng)新，需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究探索和持續(xù)深化。

未訴先辦的概念界定與治理意蘊(yùn)

未訴先辦是政府對(duì)民眾訴求的主動(dòng)回應(yīng)，屬于主動(dòng)治理范疇。未訴先辦是在群眾提出具體訴求前，政府主動(dòng)解決問題，從而避免產(chǎn)生投訴的一種工作機(jī)制。它是原有接訴即辦工作的延伸，是接訴即辦特定語境下的主動(dòng)治理，標(biāo)志著接訴即辦改革進(jìn)入新階段。

未訴先辦通常與城市治理、主動(dòng)治理和接訴即辦改革相聯(lián)系。2020年北京市《政府工作報(bào)告》就將其內(nèi)含在“加強(qiáng)精治共治法治，不斷提升城市治理能力和治理水平”的相關(guān)論述之中；2020年10月，市委市政府聯(lián)合印發(fā)的《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》提出“推動(dòng)‘接訴即辦’從‘有一辦一、舉一反三’向‘主動(dòng)治理、未訴先辦’轉(zhuǎn)化，通過一個(gè)訴求解決一類問題，通過一個(gè)案例帶動(dòng)一片治理”。①《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》（2020年10月28日），《北京日?qǐng)?bào)》2020年11月5日，第4版。2021年9月頒布的《北京市接訴即辦工作條例》為主動(dòng)治理設(shè)置了專章，依據(jù)條例對(duì)接訴即辦工作的定義，未訴先辦屬于“主動(dòng)治理”范疇；②《北京市接訴即辦工作條例》，《北京日?qǐng)?bào)》2021年9月25日，第12版。2021年12月，市委深改委“接訴即辦”改革專項(xiàng)小組印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)主動(dòng)治理未訴先辦的指導(dǎo)意見》，這是北京市首個(gè)關(guān)于未訴先辦的專門文件，文件中多次出現(xiàn)“建立健全主動(dòng)治理未訴先辦工作機(jī)制”等表述，未對(duì)未訴先辦與主動(dòng)治理的概念進(jìn)行明確區(qū)分。2022年5月發(fā)布的《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施意見》進(jìn)一步提出“總結(jié)固化主動(dòng)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)接訴即辦與主動(dòng)治理有機(jī)銜接并向未訴先辦深化”。③《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施意見》，《北京日?qǐng)?bào)》2022年5月30日，第2版。

未訴先辦是政府主動(dòng)作為，前瞻性地發(fā)現(xiàn)并解決問題的有效治理模式。有學(xué)者認(rèn)為未訴先辦始于居民訴求，又超越居民訴求，“是對(duì)民眾訴求的系統(tǒng)建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)以小見大，見微知著”；①李文釗：《“主動(dòng)治理、未訴先辦”的邏輯要義》，《前線》2021年第7期，第70頁。也有學(xué)者認(rèn)為“未訴先辦，是未雨綢繆、主動(dòng)了解民眾需求”，開展前瞻性治理的過程，“讓接訴即辦、未訴先辦與不訴自辦形成完整閉環(huán)”，而構(gòu)成首都基層治理新模式；②李明圣：《接訴即辦未訴先辦與不訴自辦》，《前線》2022年第1期，第68頁、70頁。還有學(xué)者從訴辦關(guān)系變遷和政府回應(yīng)的角度，指出未訴先辦是一種政府主動(dòng)式回應(yīng)的基層治理樣態(tài)，“從遇訴不辦，到應(yīng)訴慢辦，再到接訴即辦，進(jìn)而到未訴先辦，并發(fā)展到不訴自辦，這是訴辦關(guān)系的不斷優(yōu)化與完善，也是基層治理樣態(tài)的不斷更新與升級(jí)發(fā)展”。③楊守濤：《訴辦關(guān)系變遷與基層治理樣態(tài)演化——被動(dòng)式回應(yīng)與主動(dòng)式回應(yīng)的兩分及其超越》，《中國行政管理》2022年第1期，第110頁。

未訴先辦的治理特征與創(chuàng)新價(jià)值

未訴先辦是踐行以人民為中心的發(fā)展思想的高階形態(tài)，在這種治理模式下，政府提前預(yù)判并解決人民群眾的急難愁盼問題，人民群眾必將更具獲得感和滿意度。

基層治理中踐行以人民為中心的發(fā)展思想的高階形態(tài)，給人民群眾更多獲得感。以人民為中心是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義。與接訴即辦相比，未訴先辦在這方面又前進(jìn)了一大步。二者都是為民辦事，但前者關(guān)注點(diǎn)是“即”，強(qiáng)調(diào)的是民有所呼、我有所應(yīng)、有訴必接、即時(shí)辦好，針對(duì)的是遇訴不辦、接訴慢辦和辦了群眾不滿意的問題；后者關(guān)注點(diǎn)是“先”，強(qiáng)調(diào)的是民有所需、我有所動(dòng)、未雨綢繆、搶先一步，針對(duì)的是政府治理滯后和被動(dòng)的問題。從接訴即辦到未訴先辦，推動(dòng)政府治理真正實(shí)現(xiàn)了從“事后管理、被動(dòng)反應(yīng)”到“事前管理、主動(dòng)回應(yīng)”的轉(zhuǎn)變。

系統(tǒng)治理、源頭治理的生動(dòng)實(shí)踐，以更小的成本實(shí)現(xiàn)更好的治理?；鶎又卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)必須堅(jiān)持全周期管理理念，系統(tǒng)治理和源頭治理是其中兩個(gè)重要方面。未訴先辦為實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、源頭治理提供了現(xiàn)實(shí)路徑。如果說接訴即辦是“有一辦一”，一次解決一個(gè)人的問題，那么未訴先辦則是“舉一反三”，能從一個(gè)問題想到一類問題、從一個(gè)人的問題想到一群人的問題，真正實(shí)現(xiàn)由此及彼、由點(diǎn)到面的系統(tǒng)治理。如果說接訴即辦追求的是盡快解決問題，那么未訴先辦追求的是工作的前瞻性，要求提前預(yù)判問題、找到導(dǎo)致問題發(fā)生的原因，從源頭上防范問題發(fā)生。由于未訴先辦能將問題消除在萌芽狀態(tài)，避免危害結(jié)果的發(fā)生，因此它也更具有經(jīng)濟(jì)性，是以更小成本實(shí)現(xiàn)更好治理的典范。

砥礪干部作風(fēng)的新場(chǎng)景，有助于樹立主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為的新風(fēng)尚。隊(duì)伍建設(shè)是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)。各級(jí)干部的精神面貌和工作作風(fēng)直接影響基層治理的效果，也直接影響人民群眾的直觀感受。近年來，我們?cè)谵D(zhuǎn)變干部作風(fēng)方面做了很多有益的嘗試，比如要求做到“門好進(jìn)、臉好看、話好聽、事好辦”，又或是規(guī)定“首問負(fù)責(zé)、限時(shí)辦結(jié)”等，都取得了一定的效果。但總的說來，這些都是在群眾提出訴求之后的反應(yīng)。如何增強(qiáng)工作的主動(dòng)性始終是一個(gè)實(shí)踐中的難題。未訴先辦提供了一個(gè)促使干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變的新場(chǎng)景，它要求各級(jí)干部在群眾提出訴求之前，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，變“等事上門”為“主動(dòng)找事”?？梢哉f，工作主動(dòng)不主動(dòng)，未訴先辦就是一面鏡子。以“每月一題”為例，該機(jī)制聚焦群眾高頻、共性且難以解決的訴求，要求各級(jí)政府部門在推進(jìn)問題解決過程中深入基層并敢于動(dòng)真碰硬。市委月度點(diǎn)評(píng)會(huì)通過肯定、宣傳推廣典型經(jīng)驗(yàn)等方式，又進(jìn)一步激勵(lì)了各級(jí)各部門主動(dòng)作為，給敢于攻堅(jiān)克難的干部吃下了定心丸。在傳統(tǒng)的科層制模式下，每個(gè)政府部門職責(zé)明確、界限分明，一些政府工作人員也習(xí)慣于按照以前的工作模式來做，“不出圈”、不出錯(cuò)甚至成為部分人的現(xiàn)實(shí)選擇。未訴先辦可以打破傳統(tǒng)科層制下政府部門及其工作人員固守權(quán)責(zé)邊界、“各掃自家門前雪”的困境，有利于在政府機(jī)關(guān)中樹立擔(dān)當(dāng)作為、主動(dòng)服務(wù)、勇于創(chuàng)新的新風(fēng)尚。

進(jìn)一步深化未訴先辦機(jī)制的思路舉措

群眾滿意度，是最根本的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是北京市推行接訴即辦改革一直秉承的重要理念。2022年5月出臺(tái)的《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施意見》再次重申了這一理念，提出“以群眾滿意為目標(biāo)完善接訴即辦工作機(jī)制”。①《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施意見》，《北京日?qǐng)?bào)》2022年5月30日，第2版。從接訴即辦到未訴先辦，只有群眾滿意度進(jìn)一步提升了，才能說明改革取得了新的成效。

合理確定未訴先辦的適用范圍。未訴先辦的邊界，涉及未訴先辦與常規(guī)工作的關(guān)系。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將未訴先辦范圍限于對(duì)接訴即辦高頻、共性問題的辦理。如果超出該范圍，未訴先辦就失去了與接訴即辦改革的聯(lián)系，也容易造成未訴先辦與常規(guī)工作的范圍混同。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，只要是有可能引發(fā)群眾訴求的領(lǐng)域都應(yīng)當(dāng)實(shí)行未訴先辦，這個(gè)范圍包括政府工作的方方面面。未訴先辦作為政府治理中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的一種理念、一種思維，貫徹到日常工作始終?？梢钥紤]以高頻、共性訴求作為未訴先辦的重點(diǎn)，并且做適當(dāng)拓展，從日常工作中及時(shí)洞察問題線索開展前瞻性治理。因?yàn)楦哳l、共性訴求是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念，今日未成為高頻、共性訴求的問題，極有可能在未來成為高頻、共性訴求。

明確未訴先辦的重點(diǎn)工作領(lǐng)域。明確未訴先辦的重點(diǎn)工作領(lǐng)域，工作時(shí)才能做到有的放矢?；谖丛V先辦概念內(nèi)涵的挖掘，以及對(duì)《關(guān)于推動(dòng)主動(dòng)治理未訴先辦的指導(dǎo)意見》及其他政策文本的解讀，未訴先辦的重點(diǎn)工作領(lǐng)域大體包括以下幾類：一是接訴即辦反映的高頻、共性問題。二是季節(jié)性、周期性問題。三是舉一反三的問題，如在解決投訴時(shí)發(fā)現(xiàn)其他問題一并解決。四是由此及彼的問題，如某區(qū)出現(xiàn)問題引發(fā)社會(huì)關(guān)注，其他區(qū)主動(dòng)排查類似問題。五是重點(diǎn)區(qū)域的問題。六是突發(fā)事件引發(fā)的問題。突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)研判可能發(fā)生的問題，提前做好相關(guān)工作。七是新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域問題。八是歷史遺留問題。這類問題的相關(guān)群體每隔一段時(shí)間就會(huì)提出重復(fù)的訴求。九是政策性問題。這類問題通常可以在政策咨詢過程中或是社會(huì)輿情中發(fā)現(xiàn)。

健全未訴先辦的運(yùn)行機(jī)制。接訴即辦之所以能得到社會(huì)各方面的認(rèn)可，就在于能夠解決問題，百姓認(rèn)為管用，而這背后有著一整套科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制作保障。整合投訴熱線、全面接訴、分類處置、精準(zhǔn)派單、首接負(fù)責(zé)、限時(shí)辦理、回訪、點(diǎn)評(píng)、考核等一系列制度形成了一個(gè)全周期制度體系，使接訴即辦工作實(shí)現(xiàn)了閉環(huán)管理。相比之下，目前未訴先辦在運(yùn)行機(jī)制方面還不健全，未訴先辦的發(fā)起機(jī)制主要還是一種內(nèi)部機(jī)制，屬于政府機(jī)關(guān)的自我加壓，缺乏類似接訴即辦用戶端監(jiān)督的倒逼機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制，也缺乏明確的辦理時(shí)限、檢查標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的督促檢查考核，未能形成有效的管理閉環(huán)。要解決這一問題，最重要的就是要建立行之有效的動(dòng)力機(jī)制。各單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真梳理未訴先辦事項(xiàng)，實(shí)行清單式管理、項(xiàng)目化推進(jìn)，明確解決方案、進(jìn)度安排和辦理時(shí)限，并對(duì)外公開，通過引進(jìn)外部機(jī)制，接受社會(huì)的監(jiān)督和評(píng)議。市級(jí)層面也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)制度和獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。

拓展未訴先辦發(fā)現(xiàn)問題的渠道。發(fā)揮12345市民服務(wù)熱線的作用，從群眾投訴的高頻、共性問題中尋找未訴先辦工作的目標(biāo)；調(diào)動(dòng)各級(jí)政府部門工作人員的積極性，在與管理、服務(wù)對(duì)象打交道的過程中，主動(dòng)總結(jié)分析具有規(guī)律性的經(jīng)驗(yàn)做法，及時(shí)掌握群眾關(guān)心關(guān)切問題；充分發(fā)揮各區(qū)城市管理網(wǎng)格平臺(tái)發(fā)現(xiàn)問題的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)12345市民服務(wù)熱線與城市管理網(wǎng)格平臺(tái)深度融合、協(xié)同發(fā)力；積極發(fā)揮好原有的社區(qū)議事廳和社區(qū)專員的作用，推廣“網(wǎng)格民情工作法”“拉家常議事會(huì)”等社區(qū)群眾協(xié)商議事機(jī)制，定期在村（社區(qū)）、村組（小區(qū)）召開協(xié)商會(huì)，面對(duì)面答疑解惑、及時(shí)聽取意見、解決群眾關(guān)心關(guān)切問題，推動(dòng)民意在群眾家門口聽取、矛盾在群眾家門口化解、難題在群眾家門口解決。

處理好未訴先辦“前方”與“后方”的關(guān)系。基層辦事單位是未訴先辦工作的“前方”，需要對(duì)他們提供更強(qiáng)有力的支持和保障。首先要加強(qiáng)對(duì)基層單位的賦能，特別是不斷提高街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的行政執(zhí)行、為民服務(wù)、議事協(xié)商、應(yīng)急管理和平安建設(shè)能力，讓他們有能力為群眾解決更多的實(shí)際問題。其次要切實(shí)為基層辦事單位減負(fù)，讓他們從不應(yīng)有的事務(wù)性工作中脫身出來，有足夠的精力和時(shí)間去為群眾辦實(shí)事。市級(jí)部門作為未訴先辦工作的“后方”，需要加強(qiáng)政策支持和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是需要對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行解釋甚至調(diào)整的，要迅速回應(yīng)，及時(shí)出臺(tái)政策解釋、修改現(xiàn)有政策或是出臺(tái)新的政策，幫助基層辦事單位解決問題。二是在出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)，要做到充分征求群眾意見，不斷提高制定政策的質(zhì)量，避免因出臺(tái)不適當(dāng)?shù)恼咴斐尚碌膯栴}。三是加大對(duì)基層單位的權(quán)力下放，要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，切實(shí)解決基層辦事單位人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等方面的現(xiàn)實(shí)問題。四是充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，建立數(shù)據(jù)共享開放機(jī)制，為各基層單位開展主動(dòng)治理、科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策提供數(shù)據(jù)支撐。