上?！笆奈濉毙鲁前l(fā)力政策背景下的新城建設(shè)思考

上海交通大學(xué) 許蓉

一、引言

上海作為中國(guó)核心城市，中心城區(qū)人口密度大，人均資源緊張，生態(tài)環(huán)境承載力飽和，隨著城市的不斷發(fā)展吸引，上海中心城區(qū)已無法承載增量人口與效能，在城市用地趨緊的空間結(jié)構(gòu)下，城市投入產(chǎn)出效率、城市管理成本、人均資源平衡等問題成為日益凸顯的矛盾，也將成為上海進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)展的突出問題。

當(dāng)城市仍存在二元結(jié)構(gòu)不平衡，將優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、企業(yè)、公共交通等大量資源集中在市中心，積累效應(yīng)明顯，導(dǎo)致人口大量涌入，房?jī)r(jià)房租的級(jí)差地租隨之上升，對(duì)城市的安全韌性也提出了考驗(yàn)，對(duì)自然災(zāi)害和流行性傳染疾病的預(yù)防與控制成本加大。與此同時(shí)，郊區(qū)的土地資源卻無法充分發(fā)揮價(jià)值，外部動(dòng)因和內(nèi)部動(dòng)能無法抗衡中心城，缺乏人口磁力。根據(jù)《2020年上海城市體檢工作成果的報(bào)告》，上?！俺鞘泄δ懿季帜媳薄黄胶狻?、東西‘不充分’的特征仍顯著”。為更好均衡發(fā)展上海，提升郊區(qū)新城的發(fā)展，上?！笆奈濉币?guī)劃綱要明確提出，加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局，并將其能級(jí)提升為長(zhǎng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

二、上海的“新城”發(fā)展演變概述

基于霍華德的“田園城市”理念，上海在民國(guó)時(shí)期組織制定的《大上海都市計(jì)劃》體現(xiàn)了“衛(wèi)星城”的概念。1959年，在《關(guān)于上海城市總體規(guī)劃的初步意見》中真正明確了“衛(wèi)星城”的建設(shè)計(jì)劃，閔行、吳涇、嘉定、松江和安亭形成各具特色的衛(wèi)星城，承擔(dān)著不同的工業(yè)主體定位，接納外遷工廠和人口，隨后《城市建設(shè)初步規(guī)劃總圖》在5個(gè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)外又增加了青浦、南匯等12個(gè)新衛(wèi)星城。1986年，《上海市城市總體規(guī)劃方案》成為上海第一個(gè)獲得國(guó)家批準(zhǔn)的城市總規(guī)，規(guī)劃將衛(wèi)星城的數(shù)量減至7個(gè)，在上海南北兩翼分別規(guī)劃建設(shè)了金山衛(wèi)衛(wèi)星城、寶鋼及寶山衛(wèi)星城，形成產(chǎn)城一體的規(guī)劃發(fā)展。

2001年，《上海市城市總體規(guī)劃（1999年-2020年）》提出“集中力量建設(shè)新城”，形成人口規(guī)模在30萬以上的新城，該規(guī)劃不再提衛(wèi)星城，而是提出郊區(qū)新城，給予了功能更完善、產(chǎn)業(yè)更合理的定位要求，共規(guī)劃11個(gè)新城。后續(xù)，《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，提出“1966”城鎮(zhèn)體系，對(duì)上海進(jìn)行了一次更全面更綜合的重新整合布局，新城數(shù)量也從11個(gè)減至9個(gè)。

2017年，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》將新城定位為“長(zhǎng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)能力的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，按照大城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配置”，新城調(diào)整為5個(gè)，閔行、寶山納入主城片區(qū)，金山、崇明調(diào)整為核心鎮(zhèn)。同時(shí)，提高新城的人口密度，開發(fā)建設(shè)適度向新城地區(qū)傾斜。2021年上海發(fā)布了《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》，按照產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利、治理高效的新一輪新城建設(shè)要求，大力推進(jìn)嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等五個(gè)新城建設(shè)，見圖1。

圖1 上海市城市總體規(guī)劃城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)發(fā)展軌跡

三、五個(gè)新城“十四五”發(fā)展政策

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，新城的發(fā)展建設(shè)普遍規(guī)律是重心從單功能突出到多功能綜合的多重網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。2021年3月上海發(fā)布了《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》，聚焦6個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)意見方案，并形成五個(gè)新城“十四五”規(guī)劃建設(shè)行動(dòng)方案，從定位、交通、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、機(jī)制建設(shè)等多方面共同發(fā)力，強(qiáng)化新城發(fā)展的支撐。

（一）功能定位的提升

五個(gè)新城在“十四五”新城發(fā)力的背景下，已不再是早些年的“衛(wèi)星城”和“郊區(qū)新城”，他不僅僅是城市的副中心，更是要把他們放在長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群的定位去考慮，成為全球城市區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中具有輻射帶動(dòng)作用的獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐

產(chǎn)業(yè)是支撐起新城發(fā)展的基礎(chǔ)性功能，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在一方面為城市建設(shè)提供了稅收等方面發(fā)展的動(dòng)能，另一方面也給新城提供了更多的職業(yè)崗位，為吸引人口提供了落腳崗，更易形成職住平衡的局面，對(duì)新城發(fā)展留住人才產(chǎn)生積極影響。當(dāng)新城打造各自的主流產(chǎn)業(yè)定位，在長(zhǎng)三角甚至國(guó)內(nèi)形成一定的品牌集聚和影響力時(shí)，可以給新城帶來發(fā)展效應(yīng)，為此，“十四五”期間上海提出了一城一名園的新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)聚焦方向，可以讓新城快速地在一定的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域打響知名度，提升產(chǎn)業(yè)集聚引領(lǐng)力。

（三）夯實(shí)交通基礎(chǔ)

交通是城市對(duì)外交流的重要通道，高速公路、快速路、軌道交通已成為新城對(duì)外交通的主要?jiǎng)用}。目前新城基本已覆蓋與中心城的交通通道，但與長(zhǎng)三角的交通聯(lián)系仍然較為單一。在新城的快速發(fā)展期，多種形式的交通發(fā)展能縮短與周邊城市之間的時(shí)間和空間距離，加快推進(jìn)交通建設(shè)為新城發(fā)展起到更好的賦能作用，因此，新城的綜合交通發(fā)展占據(jù)重要的位置。

（四）改善公共服務(wù)

公共服務(wù)是提升城市能級(jí)的重要載體，既是對(duì)城市功能的完善也是對(duì)民生服務(wù)的保障。因此在新城建設(shè)的公共服務(wù)方面，需加快集聚具有顯示度、輻射力、高品質(zhì)的重大民生項(xiàng)目，推動(dòng)五個(gè)新城在上海整體公共服務(wù)設(shè)施配置方面的資源均等化，服務(wù)更優(yōu)化。加快完善五個(gè)新城的優(yōu)質(zhì)教育資源、高等級(jí)醫(yī)療資源、多樣性的文化服務(wù)設(shè)施，使新城人民在家門口就能享受到公共服務(wù)設(shè)施的便利與惠民。五個(gè)新城在“十四五”新城建設(shè)行動(dòng)方案中也對(duì)民生服務(wù)的保障提出了指標(biāo)性的目標(biāo)，使新城吸引集聚人才、創(chuàng)造有品質(zhì)生活、提升城市功能的作用進(jìn)一步凸顯，見表1。

表1 新城公共服務(wù)設(shè)施指標(biāo)表

（五）新城體制機(jī)制建設(shè)

為著力推進(jìn)上?！笆奈濉逼陂g新城建設(shè)，在新城集聚更多的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化等資源，形成長(zhǎng)三角城市群的輻射帶動(dòng)作用，上海市成立“市新城規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”。與此同時(shí)，五個(gè)新城分別成立區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)新城推進(jìn)辦公室。為高水平規(guī)劃建設(shè)新城，激發(fā)部門、屬地政府的力量，上海市制定推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制、專項(xiàng)政策、考核激勵(lì)等一系列措施，舉全市之力推動(dòng)新城發(fā)展。

（1）強(qiáng)化新城規(guī)劃建設(shè)工作組織協(xié)調(diào)。上海市規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)辦公室組織牽頭形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，完善會(huì)議和信息報(bào)送機(jī)制，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和實(shí)施推進(jìn)搭建好平臺(tái)。在市領(lǐng)導(dǎo)小組層面，定期召開新城規(guī)劃建設(shè)工作調(diào)度會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組工作總結(jié)部署會(huì)，不定期按需召開領(lǐng)導(dǎo)小組專題會(huì)。在市推進(jìn)辦層面，定期召開新城推進(jìn)例會(huì)，以及現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，協(xié)調(diào)困難瓶頸問題和意見訴求。在新城層面，加強(qiáng)信息的傳達(dá)落實(shí)，每月形成簡(jiǎn)報(bào)，不定期進(jìn)行信息報(bào)送，形成良好的工作交流氛圍。

（2）逐步出臺(tái)新城激勵(lì)政策及措施。根據(jù)上海新城實(shí)施意見，在強(qiáng)化人才引進(jìn)、優(yōu)化土地保障、加強(qiáng)財(cái)稅支持、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等政策方面，加大對(duì)新城建設(shè)中重點(diǎn)地區(qū)和重大項(xiàng)目?jī)A斜力度，制定共性加個(gè)性的支持政策，形成政策合力。

（3）形成新城規(guī)劃建設(shè)工作的考核督促機(jī)制。通過對(duì)照年度工作計(jì)劃、明確考核目標(biāo)、制定考核辦法、組織年度考核等環(huán)節(jié)，對(duì)新城的推進(jìn)建設(shè)實(shí)施全過程的督促考核，考核結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制掛鉤，以考核促推進(jìn)。建立起五個(gè)新城的重大項(xiàng)目庫(kù)，形成“一項(xiàng)目一檔”，重點(diǎn)督辦重點(diǎn)項(xiàng)目、示范項(xiàng)目，確保按計(jì)劃推進(jìn)。

四、新城發(fā)展的困境與對(duì)策

以奉賢新城為例，奉賢位于上海的南部地區(qū)，是杭州灣廊道上的重要節(jié)點(diǎn)。相較于其他新城，奉賢新城的建設(shè)起步晚于松江、嘉定新城，但在近些年的發(fā)展中頻頻展現(xiàn)出亮眼之作，新城發(fā)展呈現(xiàn)后發(fā)優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，也存在發(fā)展困境和需要破解的難題，在新城發(fā)力的政策背景下，搶抓機(jī)遇，邁上新臺(tái)階。

（一）奉賢新城的發(fā)展歷程

奉賢新城的發(fā)展總體經(jīng)歷可以概括為雛形期、成長(zhǎng)期以及發(fā)力期。2001年，奉賢新城（當(dāng)時(shí)稱為南橋新城）在《上海市城市總體規(guī)劃（1999年-2020年）》中提出，2006年《上海市南橋新城總體規(guī)劃（2010-2020年）》獲得批復(fù)，形成奉賢新城的發(fā)展建設(shè)雛形。2008年新城公司成立，在兩規(guī)合一以及市政府發(fā)展新城建設(shè)的背景下2010年《上海市南橋新城總體規(guī)劃修編（2010-2020年）》獲批，2019年《奉賢區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017-2035）》獲批，新城建設(shè)不斷發(fā)展成長(zhǎng)，形成新城基本格局框架。2020年上海市委、市政府提出“新城發(fā)力”的政策，新城建設(shè)獲得新機(jī)遇、邁上新高度。

（二）新城發(fā)展存在的問題

為提升奉賢新城的空間品質(zhì)，新城的規(guī)劃定位、規(guī)模、功能、用地布局都需要進(jìn)行重新梳理。一是需要找準(zhǔn)差異特色。應(yīng)進(jìn)一步考慮在功能上形成初步具備服務(wù)和帶動(dòng)杭州灣北岸地區(qū)的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，加強(qiáng)對(duì)周邊城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。目前5個(gè)新城均面向長(zhǎng)三角地區(qū)，橫向比較五個(gè)新城，奉賢新城應(yīng)進(jìn)一步挖掘資源稟賦，強(qiáng)化特色功能。二是發(fā)展理念落地。考慮如何通過“公園城市”“低碳城市”“韌性城市”“無廢城市”“海綿城市”等發(fā)展理念推進(jìn)城市建設(shè)，提升新城綜合競(jìng)爭(zhēng)力。三是新城發(fā)展需提高品質(zhì)建設(shè)。奉賢新城剩余可開發(fā)空間基本位于新城東側(cè)區(qū)域，特別是金匯港以東仍有大量土地待開發(fā)。但新城區(qū)域內(nèi)金匯港以東為大型居住社區(qū)，主要住宅用地為市屬保障用房和動(dòng)遷安置房，整體建設(shè)品質(zhì)偏低，該區(qū)域亟須破題，提升整體品質(zhì)成為新城新亮點(diǎn)。

（三）對(duì)策建議

1.堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、快速響應(yīng)，高起點(diǎn)開展規(guī)劃策劃研究

加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，落實(shí)“奉賢新城‘十四五’規(guī)劃建設(shè)行動(dòng)方案”，圍繞奉賢新城的戰(zhàn)略定位，開展六大賦能專項(xiàng)研究，推進(jìn)新城五大重點(diǎn)地區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，加快重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，爭(zhēng)取市級(jí)部門更多政策傾斜和資金支持。開展高質(zhì)量發(fā)展“全要素”案例對(duì)標(biāo)研究，從生態(tài)景觀、環(huán)境衛(wèi)生、市政交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、地下空間、公共服務(wù)、城市文化、城市事件、城市風(fēng)貌九個(gè)維度，形成對(duì)標(biāo)清單，并逐項(xiàng)落實(shí)責(zé)任單位，作為奉賢新城規(guī)劃建設(shè)的對(duì)標(biāo)和引領(lǐng)。

2.堅(jiān)持項(xiàng)目為要、聚焦發(fā)力，高質(zhì)量推進(jìn)新城項(xiàng)目建設(shè)

聚焦五大重點(diǎn)片區(qū)建設(shè)，以數(shù)字江海、新城中心、國(guó)際青年社區(qū)、南橋源老城社區(qū)、東方美谷大道為重點(diǎn)項(xiàng)目打造的空間承載區(qū)，加強(qiáng)功能策劃、城市設(shè)計(jì)，推進(jìn)項(xiàng)目落地。

聚焦六大賦能提升，延伸東方美谷產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)品牌到城市品牌再到文化品牌的蝶變。推進(jìn)上海南部樞紐、15號(hào)線南延伸、市域線交通、中運(yùn)量交通、靜態(tài)交通及慢行交通等規(guī)劃研究及建設(shè)推進(jìn)，為新城交通互聯(lián)互通賦能發(fā)力。按照高于中心城區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)配置公共服務(wù)設(shè)施，加快完善城市功能。強(qiáng)化“田字綠廊”沿路生態(tài)廊道等綠色空間體系建設(shè)，全面提升“十字水街”兩岸公共空間景觀品質(zhì)，持續(xù)注入藝術(shù)人文、體育健身等功能，努力把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展勝勢(shì)。

3.堅(jiān)持政策穿透、機(jī)制健全，高效率凝聚新城推進(jìn)合力

加強(qiáng)政策支持保障，落實(shí)穿透力政策舉措，促進(jìn)新城經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量發(fā)展，出臺(tái)針對(duì)性、有干貨的支持政策，助力奉賢打造更具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的優(yōu)良發(fā)展環(huán)境，不斷培育壯大經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能。

充分發(fā)揮新城推進(jìn)辦職能，緊扣六大賦能及重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)，及時(shí)溝通協(xié)調(diào)建設(shè)過程中面臨的重大困難和問題，通過新城推進(jìn)例會(huì)等實(shí)施機(jī)制促進(jìn)行動(dòng)方案的有效實(shí)施。加強(qiáng)公眾參與，開展線上、線下人民意見征集，并積極推動(dòng)區(qū)級(jí)人民建議成果轉(zhuǎn)化。