農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革面臨的問題及對策

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”；問題；對策建議

中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村土地問題一直是我國社會(huì)發(fā)展的重大課題，在改革開放初期提出的農(nóng)村土地改革制度，對解放我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力起到了巨大推動(dòng)作用。當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，農(nóng)村土地改革再一次被推進(jìn)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。

改革開放以來，隨著第二、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，農(nóng)村空心化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大面積土地處于浪費(fèi)和空置狀態(tài)。因此農(nóng)村土地制度改革的緊迫性日益突出，三權(quán)分置應(yīng)運(yùn)而生。“三權(quán)分置”是指將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利相分離開[1]。目的是更加高效的利用有限的土地來滿足我國日益增長的糧食需求確保糧食安全，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但在改革實(shí)施的過程中也面臨著諸多問題。

這些問題存在的主要原因是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度市場化，土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制不健全，以及經(jīng)濟(jì)利益的畸形驅(qū)動(dòng)。

我國雖然在《中華人民共和國土地管理法》中明確規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)民集體，但這種集體所有權(quán)在具體實(shí)踐上卻面臨了許多實(shí)際困難。自從1978年實(shí)施土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，雖然廣大農(nóng)民均獲得了土地的承包經(jīng)營權(quán)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻少有進(jìn)行明晰的土地確權(quán)登記工作。近年來，伴隨著農(nóng)村三產(chǎn)融合實(shí)踐的深入，農(nóng)村土地所有權(quán)狀況也發(fā)生了巨大變化，這致使缺乏有效法律文書的土地承包戶之間無法明確各自承包地之間的邊界[2]。由于集體土地所有權(quán)主體不明晰，致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體之間的權(quán)利之爭。

其流轉(zhuǎn)的主要障礙多數(shù)在于：部分農(nóng)民群眾的思想不夠開放，戀土情結(jié)較為嚴(yán)重；工商業(yè)資本在面對投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域時(shí)，積極性普遍不高；土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)不完善，缺乏利益激勵(lì)機(jī)制，致使一些無地、少地的農(nóng)民寧愿土地荒廢也不愿參與流轉(zhuǎn)；部分農(nóng)民群眾的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，并且土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不規(guī)范存在較多隱患。這些都給農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的正常流轉(zhuǎn)造成了較大的阻力，不利于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施。

資本參與農(nóng)村土地的經(jīng)營流轉(zhuǎn)，其目的是追求利益的最大化，加之受經(jīng)濟(jì)利益的畸形驅(qū)動(dòng)，罔顧法律政策將農(nóng)業(yè)用地改成商業(yè)用地或旅游開發(fā)用地的現(xiàn)象屢見不鮮。其不僅占用了大量的耕地資源，同時(shí)也違背了國家實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的初衷。此外，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制和法律宣傳，這直接造成了土地農(nóng)業(yè)用途的改變和違規(guī)占用農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)象的發(fā)生。倘若長此以往，則會(huì)突破18億畝耕地紅線給我國糧食安全帶來嚴(yán)重的后患。

完善相應(yīng)法律法規(guī)，明晰農(nóng)村土地所有權(quán)，并持續(xù)完善配套政策措施，是解決農(nóng)村土地改革所面臨問題的總方針。

首先，在全國范圍內(nèi)逐步進(jìn)行明晰的土地確權(quán)登記工作，給予土地承包戶明確有效的法律文書。其次，通過完善土地政策和相關(guān)的法律法規(guī)，將土地所有權(quán)的權(quán)利主體、內(nèi)容以及其具體的實(shí)現(xiàn)方式明確化，進(jìn)一步闡明農(nóng)村土地所有權(quán)制度。最后，促進(jìn)農(nóng)村土地市場化，給予農(nóng)民集體更多實(shí)現(xiàn)其土地所有權(quán)的途徑，解脫設(shè)置在農(nóng)村土地所有權(quán)上種種非經(jīng)濟(jì)因素的束縛，還農(nóng)村土地所有權(quán)以完整性。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)開展農(nóng)村土地確權(quán)政策的宣傳工作。通過開展黑板宣傳欄、召開座談會(huì)等活動(dòng)方式，提升農(nóng)民群眾和基層干部隊(duì)伍的思想認(rèn)知，規(guī)范其工作方式和職責(zé)。

? （二）強(qiáng)化農(nóng)村社保體系的同時(shí)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)

健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系是推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有序開展的前提和保障。加強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，夯實(shí)社會(huì)保障兜底政策，逐步弱化土地的社會(huì)保障功能，在政策允許的條件下加大對農(nóng)民的補(bǔ)貼，以刺激農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。其次，完善農(nóng)村土地交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)的建設(shè)，讓土地流轉(zhuǎn)信息更透明，使得更多的農(nóng)民參與進(jìn)來。此外，還要充分利用網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)傳播土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所需的各類市場信息，促進(jìn)農(nóng)民和企業(yè)雙方互利共贏。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關(guān)監(jiān)管主體可通過以下三方面來完善監(jiān)管機(jī)制，加大對農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度。第一，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中對土地用途的監(jiān)管，避免違規(guī)用地，確保其符合法律政策的規(guī)定。第二，完善相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制，建立健全土地流轉(zhuǎn)合同備案制度，加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)合同中關(guān)于土地用途約定的審查和監(jiān)督。各職能部門要協(xié)調(diào)連動(dòng)、齊抓共管，定期檢查流轉(zhuǎn)后土地的利用狀況，搞好事前、事中、事后的監(jiān)督管理[3]。第三，建立違規(guī)用地舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的便利性和及時(shí)性。對于違規(guī)占用農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象，要做到早發(fā)現(xiàn)、早處置。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革涉及廣大農(nóng)民的核心利益，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和土地資源合理利用，是推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要抓手和必然選擇。其也必將隨著理論的不斷深化和實(shí)踐的不斷深入，進(jìn)一步增強(qiáng)人們對社會(huì)主義的信心，在確保我國糧食安全的前提下，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]王文.論農(nóng)村土地改革中的三權(quán)分立[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2018，39（09）：124-125.

[2]向榮淑.加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革面臨的問題及對策[J].鄉(xiāng)村科技，2020，11（27）：41-42.

[3]韓曉婭.淺析新形勢下農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的完善與發(fā)展[J].現(xiàn)代農(nóng)村科技，2019（03）：13.

（作者單位：吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院 周敬川）