從一起超范圍經(jīng)營獸用生物制品案看違法行為的合并處罰

李翠萍，李慶愛，孫 靜，劉曉嵐

（1.商丘市動(dòng)物檢疫和疫病預(yù)防控制中心，河南商丘 476000；2.睢縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，河南睢縣 476900）

獸用生物制品作為重大動(dòng)物疫病防控的重要物資，在提升動(dòng)物疫病防控能力，保障畜禽健康水平方面，發(fā)揮著不可替代的作用。但在獸用生物制品生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)中，超范圍經(jīng)營行為時(shí)有發(fā)生，經(jīng)營者受利益驅(qū)使，隨意擴(kuò)大經(jīng)營范圍，既造成了畜牧業(yè)投入品質(zhì)量隱患的同時(shí)，又嚴(yán)重?cái)_亂了獸用生物制品經(jīng)營秩序[3]。本文以一起超范圍經(jīng)營獸用生物制品和未建立獸藥購銷記錄案為例，探討了違法行為合并處罰的適用情形，以期為規(guī)范案件查辦，徹查違法行為，完善處罰舉措提供參考。

1 案件來源

2021 年5 月20 日，A 市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)在市場檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，A 市牧康獸藥有限公司（以下稱“M 公司”）未按照規(guī)定建立獸藥購銷記錄，且經(jīng)營的獸用生物制品“諸源治”（通用名：豬圓環(huán)病毒2 型與支原體二聯(lián)滅活疫苗）疑似非受委托經(jīng)營的獸用生物制品。執(zhí)法人員立即對現(xiàn)場進(jìn)行了證據(jù)登記保存和拍照取證，經(jīng)請示立案后，進(jìn)一步開展調(diào)查。

2 調(diào)查經(jīng)過

執(zhí)法人員對經(jīng)營門店現(xiàn)場進(jìn)行了檢查和勘驗(yàn)，核對了當(dāng)事人的身份及許可經(jīng)營情況，查驗(yàn)了其供應(yīng)商的資質(zhì)證明和許可情況，對貨架在售的獸藥產(chǎn)品進(jìn)行了核查。對涉嫌違法的相關(guān)產(chǎn)品，執(zhí)法人員采取了登記保存措施。當(dāng)事人按照要求提供了身份證件、營業(yè)執(zhí)照及獸藥經(jīng)營許可證、上游供貨商資質(zhì)證明等相關(guān)證件，但未能提供獸藥購銷記錄。

執(zhí)法人員對M 公司負(fù)責(zé)人王某進(jìn)行了調(diào)查詢問。經(jīng)查，2020 年3 月，公司從四川某生物公司購進(jìn)“諸源治”（10 頭份/瓶）120 瓶，購進(jìn)價(jià)格為20 元/瓶，分別銷售給A 市養(yǎng)殖戶劉某 50 瓶、馬某30 瓶、何某 5 瓶，售價(jià)均為 30 元/瓶。有王某提供的從四川某生物公司進(jìn)貨憑證、劉某等3 個(gè)農(nóng)戶的銷售憑證為證。經(jīng)核對M 公司的獸藥經(jīng)營許可證（生物制品），發(fā)現(xiàn)其許可的經(jīng)營權(quán)限僅為遼寧某生物技術(shù)公司委托的非國家強(qiáng)制免疫獸用生物制品，無四川某生物科公司豬圓環(huán)病毒2 型與支原體二聯(lián)滅活疫苗的經(jīng)營許可權(quán)限。其超出經(jīng)營許可范圍經(jīng)營獸用生物制品的行為，涉嫌違反了《獸用生物制品經(jīng)營管理辦法》第八條第二款之規(guī)定。針對以上違法行為，執(zhí)法人員提取了相關(guān)證據(jù)。

3 案情分析

該公司超出經(jīng)營許可范圍經(jīng)營獸用生物制品的行為，違反了《獸用生物制品經(jīng)營管理辦法》第八條第二款“經(jīng)銷商只能經(jīng)營所代理獸用生物制品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的獸用生物制品，不得經(jīng)營未經(jīng)委托的其他企業(yè)生產(chǎn)的獸用生物制品……”之規(guī)定，按照本辦法第十六條第二款“……或者獸用生物制品經(jīng)營企業(yè)超出《獸藥經(jīng)營許可證》載明的經(jīng)營范圍經(jīng)營獸用生物制品的，屬于無證經(jīng)營，按照《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條的規(guī)定處罰……”的規(guī)定，M 公司此行為屬于無證經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條中“無獸藥經(jīng)營許可證經(jīng)營獸藥的”情形予以處罰。鑒于該公司經(jīng)營的獸藥能夠追溯到銷售對象并已經(jīng)大部分被追回，且未造成較大損失，擬對其采取沒收違法所得、沒收違法財(cái)物及罰款的處罰措施。

該公司在經(jīng)營過程中，未按照規(guī)定建立購銷記錄，違反了《獸藥管理?xiàng)l例》第二十五條第一款“獸藥經(jīng)營企業(yè)，應(yīng)當(dāng)遵守國務(wù)院獸醫(yī)行政管理部門制定的獸藥經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范”和第二十八條“獸藥經(jīng)營企業(yè)購銷獸藥，應(yīng)當(dāng)建立購銷記錄……”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照《獸藥管理?xiàng)l例》第五十九條中“未按照規(guī)定實(shí)施經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范的”情形予以處罰，鑒于其未造成嚴(yán)重后果，擬對其施以警告的處罰措施。

綜上所述，責(zé)令M 公司停止違法經(jīng)營活動(dòng)，對其施以警告、沒收違法產(chǎn)品35 瓶及違法所得2 550 元，并處貨值金額3 600 元的2 倍計(jì)7 200 元罰款的行政處罰。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)繳納了罰款；有關(guān)部門于11 月18 日進(jìn)行了結(jié)案。

4 違法行為合并處罰的適用情形探討

合并處罰是指同一行政相對人在同一行政法律關(guān)系調(diào)整范圍內(nèi)，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)就兩種以上違法行為進(jìn)行分別裁量，合并給予行政處罰的一種方式[1]。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域中，當(dāng)事人違反多項(xiàng)法律法規(guī)或同一行為違反同一法律法規(guī)不同條款的情形時(shí)有發(fā)生，正確區(qū)分當(dāng)事人是一個(gè)違法行為，還是多個(gè)違法行為，準(zhǔn)確應(yīng)用合并處罰原則對于防范執(zhí)法盲區(qū)，徹查違法行為，打破監(jiān)管真空具有重要意義[2]。

在本案中，同一個(gè)當(dāng)事人的兩個(gè)違法行為，按照同一部法規(guī)的兩個(gè)法條進(jìn)行處理，違反的是同一個(gè)法律關(guān)系，符合合并處罰的基本條件。在進(jìn)行處罰過程中，按照并科的原則，對其沒收違法產(chǎn)品，沒收違法所得，同時(shí)施以警告，合并實(shí)施不同的處罰措施。

4.1 全面理清適用前提

合并處罰的適用前提是違法主體有兩個(gè)以上的違法行為，對于單一違法行為則合并處罰不成立。在兩個(gè)以上違法行為的界定上，可以是同一行為同時(shí)違反同一法律規(guī)定的兩個(gè)情形，也可以是同時(shí)存在違反同一法律規(guī)定的兩個(gè)行為，且兩個(gè)以上違法行為獨(dú)立存在[6]。在本案中，違法主體M 公司的行為既違反了“經(jīng)營未經(jīng)委托的其他企業(yè)生產(chǎn)的獸用生物制品”的規(guī)定，又違反了“獸藥經(jīng)營企業(yè)購銷獸藥，應(yīng)當(dāng)建立購銷記錄”的規(guī)定，超出許可范圍與未建立購銷記錄單獨(dú)存在，不相依附，且相互缺失不會(huì)影響違法后果的成立，與合并處罰的適用前提相一致。

4.2 嚴(yán)格把握同一要求

合并處罰在適用過程中要在基于兩個(gè)違法行為的前提下，需共同滿足“同一違法主體、同一法律關(guān)系、同一管轄對象”的基本要求，三者缺一不可[6]。在本案中僅有M 公司一個(gè)違法主體，且兩個(gè)違法行為違反了《獸藥管理?xiàng)l例》調(diào)整的法律關(guān)系。A 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對該案件具有管轄管理權(quán)，符合合并處罰的原則要求。但是在“三同一”基本要求的適用上，要綜合分析，如某行政相對人在不同地域?qū)嵤┑倪`法行為，既有違反《獸藥管理?xiàng)l例》，又有違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》的情形，則相關(guān)部門和不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)均不能依照單一法律規(guī)定對違法行為進(jìn)行合并處罰。

4.3 準(zhǔn)確掌握吸收并科

違法行為的吸收原則、并科原則是合并處罰實(shí)施過程中的處罰依據(jù)，要在全面分析、分別裁量的基礎(chǔ)上，合理確定違法行為處罰措施。在執(zhí)法實(shí)踐中，吸收原則多用于行為罰，如暫扣或吊銷許可證和責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。當(dāng)事人有兩個(gè)違法行為，分別需要吊銷許可證和責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，這種情況下，按照吸收原則，只需執(zhí)行吊銷許可證，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)不予執(zhí)行。因單獨(dú)實(shí)施吊銷許可證，已經(jīng)達(dá)到了停產(chǎn)停業(yè)，使違法行為不再發(fā)生的目的。沒收違法所得也適用于吸收原則，因違法所得顯然不能被沒收兩次。并科處罰多用于不同類型的處罰，如沒收違法所得、處以罰金和責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等。這些處罰既有財(cái)產(chǎn)罰，也有行為罰，彼此之間無法吸收，也不符合限制加重原則，只能在分別裁量的基礎(chǔ)上并列實(shí)施。

4.4 靈活應(yīng)用限制加重

綜合并罰和限制加重是合并處罰的罰則適用要求，其主要落腳點(diǎn)在處罰措施的確定和違法責(zé)任的承擔(dān)上，與行政處罰決定書的擬定密切相關(guān)。在本案中，考慮到并未發(fā)生重大動(dòng)物疫情等嚴(yán)重后果，按照過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，處罰額度仍需按照本地農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，不宜過高。在執(zhí)法實(shí)踐中，如出現(xiàn)兩種違法行為對應(yīng)不同罰則的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)在綜合考慮不同違法行為危害后果的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用吸收并科和限制加重等多重原則，對當(dāng)事人實(shí)施兩種及以上的行政處罰措施，即合并處罰，以形成震懾違法行為的強(qiáng)大合力。如當(dāng)事人同一個(gè)違法行為違反了多個(gè)法律規(guī)范而應(yīng)當(dāng)給予罰款的行政處罰時(shí)，則應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》的規(guī)定，應(yīng)用額度高的規(guī)定實(shí)施處罰。

4.5 規(guī)范制作相關(guān)文書

違法行為的合并處罰不僅體現(xiàn)在案情調(diào)查、法律適用、處罰措施上，且在文書制作上也與單一處罰的情形略有差異。要高度重視合并處罰案件的案件處理意見書、行政處罰事先告知書和行政處罰決定書的制作。案件案由和違法行為可以按照合并定性結(jié)果進(jìn)行表述，也可以按照最先發(fā)現(xiàn)的違法行為作為案由立案。在案情概述上，應(yīng)根據(jù)調(diào)查經(jīng)過對每種違法行為分別進(jìn)行梳理，證據(jù)單獨(dú)羅列保存，對違反的法律條款和適用的法律規(guī)定要分別表述，對處理意見和處罰決定內(nèi)容，要按照合并處罰原則進(jìn)行綜合敘述。