加強(qiáng)運(yùn)輸動物經(jīng)指定通道入豫監(jiān)管的思考

馮利霞，陳少渠

（1.河南省農(nóng)業(yè)科技展覽館，河南鄭州 450008；2.河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南鄭州 450008）

當(dāng)前，動物跨省調(diào)運(yùn)仍較為頻繁，而跨區(qū)域、長距離運(yùn)輸動物存在較大風(fēng)險隱患。規(guī)范動物運(yùn)輸活動，有利于降低動物疫病跨區(qū)域傳播風(fēng)險。2019年6 月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)非洲豬瘟防控工作的意見》和2020 年9 月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等文件都要求各地建立指定通道制度[1-2]，統(tǒng)一實(shí)施畜禽指定通道運(yùn)輸工作。

2021 年1 月修訂的《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）第53條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定并公布道路運(yùn)輸動物進(jìn)入本行政區(qū)域的指定通道，并設(shè)置引導(dǎo)標(biāo)志[3]。通過道路跨省、自治區(qū)、直轄市運(yùn)輸動物的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立的指定通道入省境或者過省境?！钡?02 條規(guī)定了相應(yīng)的罰則：“違反本法規(guī)定，通過道路跨省、自治區(qū)、直轄市運(yùn)輸動物，未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立的指定通道入省境或者過省境的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對運(yùn)輸人處5 000 元以上10 000 元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處10 000 元以上50 000 元以下罰款?！边@是《動物防疫法》修訂后新增的條款。

目前，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府已陸續(xù)公布道路運(yùn)輸動物進(jìn)入本行政區(qū)域的指定通道，并對入省境或者過省境運(yùn)輸動物實(shí)施指定通道管理。河南省自2021 年12 月1 日起對入豫動物實(shí)施指定通道管理。本文分析了道路運(yùn)輸動物經(jīng)指定通道入豫的現(xiàn)狀及存在的問題，并對依法查處未經(jīng)指定通道運(yùn)輸動物行為提出相關(guān)建議，以期對加強(qiáng)運(yùn)輸動物經(jīng)指定通道入豫監(jiān)管，防控重大動物疫病傳播有所裨益。

1 現(xiàn)狀

為落實(shí)國家動物疫病區(qū)域化管理政策，加強(qiáng)入豫動物跨省調(diào)運(yùn)監(jiān)管，有效防控非洲豬瘟等重大動物疫病傳入傳播風(fēng)險，保障畜牧業(yè)健康發(fā)展和人民群眾身體健康，根據(jù)《動物防疫法》等法律法規(guī)規(guī)定，2021 年11 月27 日河南省人民政府下發(fā)了《關(guān)于對入豫動物實(shí)施指定通道管理的通告》，對入豫動物實(shí)施指定通道管理。通告規(guī)定，自2021 年12月1 日起，在全省設(shè)立27 個入豫動物指定通道，凡運(yùn)輸動物入豫的，應(yīng)隨車攜帶動物檢疫合格證明（或入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明）等有關(guān)材料，從指定通道進(jìn)入，并主動到指定通道動物防疫檢查站報驗(yàn)、登記信息，接受監(jiān)督檢查。經(jīng)檢查合格并取得簽章后方可入豫；經(jīng)檢查不合格或發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)行為的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依法處理；發(fā)現(xiàn)染疫動物的，應(yīng)立即向所在地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門報告，并迅速采取隔離、消毒等控制措施；凡未經(jīng)指定通道運(yùn)輸動物入豫的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依照《動物防疫法》等法律法規(guī)處理。任何單位和個人不得接收未經(jīng)指定通道運(yùn)入的動物，違法接收的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等部門依法處理；涉嫌犯罪的，移送公安機(jī)關(guān)依法處理。

自2021 年12 月1 日河南省27 個入豫動物指定通道投入運(yùn)行以來，道路運(yùn)輸動物車輛開始經(jīng)指定通道通行，接受查驗(yàn)后入豫。各動物指定通道檢查站克服困難，認(rèn)真履責(zé)，查證驗(yàn)物，嚴(yán)格把關(guān)，共查驗(yàn)動物運(yùn)輸車輛21 085 輛次，為防控非洲豬瘟等重大動物疫病傳入傳播做出了積極貢獻(xiàn)。

2 存在問題及原因分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021 年12 月1 日—31 日，共收到省外出具的有效動物檢疫證明信息7 014 條，27 個入豫動物指定通道共查驗(yàn)動物運(yùn)輸車輛1 009輛次，通行比例為14.39%。自2022 年1 月1 日以來，入豫的動物運(yùn)輸車輛經(jīng)指定通道通行并接受查驗(yàn)的比例仍不足60%。

究其原因：一是通過指定通道運(yùn)輸動物是一項(xiàng)較新的規(guī)定，由于宣傳貫徹不到位，一些動物養(yǎng)殖、運(yùn)輸（包括自行運(yùn)輸動物的貨主、貨主以外的承運(yùn)人）等生產(chǎn)經(jīng)營主體不知道或不了解具體規(guī)定，運(yùn)輸動物時未經(jīng)指定通道入豫；二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部電子出證系統(tǒng)推送給河南省的動物檢疫證明中車輛到達(dá)地為河南省，但車輛實(shí)際并未入豫，此類情況占相當(dāng)大比例；三是車輛到達(dá)地為河南省，并且經(jīng)指定通道入豫通行，但未經(jīng)指定通道檢查站查驗(yàn)，車輛信息未登記或未錄入系統(tǒng)；四是部分車輛的貨主、承運(yùn)人存在使用未備案車輛運(yùn)輸動物，運(yùn)輸動物應(yīng)當(dāng)檢疫而未檢疫，違規(guī)調(diào)運(yùn)、運(yùn)輸病死動物等違法行為，故意逃避指定通道檢查，從其他道路入豫。同時，由于對入豫動物實(shí)施指定通道監(jiān)管是一項(xiàng)新工作，主管部門目前仍存在學(xué)習(xí)不足，認(rèn)識不清，重視不夠，落實(shí)不到位，無從下手，不敢、不會、不愿辦案，部門協(xié)作配合不夠，地方人財(cái)物保障不足，檢疫、監(jiān)管和執(zhí)法工作不到位等諸多問題，也間接造成了指定通道制度未能充分落地。

3 措施建議

為加強(qiáng)入豫動物跨省調(diào)運(yùn)監(jiān)管，提高車輛經(jīng)入豫指定通道通行并接受查驗(yàn)的比例，需要采取有力措施，完善工作機(jī)制，加大執(zhí)法力度，堅(jiān)持“人防+物防+技防”多措并舉，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，規(guī)范動物運(yùn)輸活動，保障動物及動物產(chǎn)品調(diào)運(yùn)通暢、供應(yīng)穩(wěn)定。

3.1 核查車輛信息

通過河南智慧獸醫(yī)云平臺，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村部電子出證系統(tǒng)推送的到達(dá)地點(diǎn)為河南省的動物檢疫證明和河南省27 個入豫動物指定通道檢查站查驗(yàn)記錄逐一比對，可初步查出未經(jīng)指定通道進(jìn)入河南省的動物及車輛信息，立即核查到達(dá)地相關(guān)機(jī)構(gòu)，確認(rèn)動物及車輛是否真正到達(dá)轄區(qū)相關(guān)地點(diǎn)，是否被相關(guān)單位（個人）接收。經(jīng)查屬實(shí)的未經(jīng)指定通道運(yùn)輸動物入豫的車輛（運(yùn)輸人），由農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法依規(guī)立案查處。

3.2 查處違法行為

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格依法查處違法違規(guī)行為，做到有案必立、立案必查、查案必果。強(qiáng)化一查到底，克服查點(diǎn)不查線、查線不查面的問題，擴(kuò)大辦案范圍，對每一條案件線索，都要向上溯源、向下追查，查清車輛來源和去向，對涉及的違法行為全鏈條打擊。嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法公示，執(zhí)法全過程記錄，重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”。將打擊和震懾相結(jié)合，執(zhí)法和教育相結(jié)合，全面提升執(zhí)法工作效能。

3.2.1 運(yùn)輸環(huán)節(jié) 對應(yīng)備案而未備案車輛從事動物運(yùn)輸，承運(yùn)未取得動物檢疫合格證明（或入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明）動物，未經(jīng)入豫動物指定通道跨省調(diào)入動物，不按動物檢疫合格證明所載到達(dá)地運(yùn)輸?shù)冗`法行為依法查處。各入豫動物指定通道檢查站，要嚴(yán)格按照《河南省動物指定通道檢查站管理辦法（暫行）》要求，做好經(jīng)入豫動物指定通道進(jìn)入動物及動物運(yùn)輸車輛信息登記、查證驗(yàn)物、疫情報告、違法線索移交等工作，落實(shí)上級交辦及省人民政府重大動物疫情應(yīng)急指揮部部署安排的其他動物防疫任務(wù)；發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的，依法依規(guī)處理，或按照職責(zé)分工移送所在地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法查處。

3.2.2 養(yǎng)殖環(huán)節(jié) 嚴(yán)格依法依規(guī)做好省外入豫動物落地監(jiān)管工作，對養(yǎng)殖場（戶）跨省引進(jìn)飼養(yǎng)用、非種用動物到達(dá)目的地后未在24 h 內(nèi)報告，跨省引進(jìn)乳用、種用動物到達(dá)輸入地后未按規(guī)定進(jìn)行隔離觀察，接收未取得動物檢疫合格證明的動物，為來源不明動物申報檢疫或提供便利等行為依法依規(guī)查處。對學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、科研院所等購進(jìn)的實(shí)驗(yàn)動物也要加強(qiáng)查驗(yàn)，對未取得動物檢疫合格證明，未經(jīng)指定通道入豫運(yùn)輸實(shí)驗(yàn)動物等違法行為依法查處。

3.2.3 屠宰環(huán)節(jié) 駐屠宰企業(yè)官方獸醫(yī)應(yīng)監(jiān)督屠宰企業(yè)依法查驗(yàn)入場動物的動物檢疫合格證明等文件，落實(shí)宰前檢疫申報主體責(zé)任。發(fā)現(xiàn)接收未取得動物檢疫合格證明動物，未取得入豫動物指定通道簽章的經(jīng)道路跨省調(diào)入動物等行為的，及時移送所在地農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)依法查處未取得入豫動物指定通道檢查站簽章的經(jīng)道路跨省調(diào)入動物的車輛及接收未取得動物檢疫合格證明動物的屠宰企業(yè)。同時，推動建立聯(lián)合懲戒制度，對違法行為人實(shí)施聯(lián)合懲戒。在河南智慧獸醫(yī)云平臺上，對違規(guī)動物運(yùn)輸車輛按程序納入“黑名單”管理，對涉事養(yǎng)殖企業(yè)按要求實(shí)施動態(tài)“紅、黃碼”標(biāo)記處理，對涉事屠宰企業(yè)取消“產(chǎn)銷聯(lián)建”備案資格。

3.3 加強(qiáng)宣傳教育

利用廣播、電視、報紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號、視頻短片、掛圖、宣傳車（欄）等多種媒體廣泛開展宣傳教育活動，宣傳《動物防疫法》等政策法規(guī)，以案釋法。把指定通道制度作為《動物防疫法》宣貫的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時，宣講《河南省人民政府關(guān)于對入豫動物實(shí)施指定通道管理的通告》等內(nèi)容及相關(guān)法律責(zé)任，提高動物養(yǎng)殖、承運(yùn)等生產(chǎn)經(jīng)營主體守法意識。在動物養(yǎng)殖及屠宰企業(yè)、動物檢疫申報點(diǎn)等場所，指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營主體利用信息化手段查詢、了解入豫動物指定通道的名稱、站址、位置等基本信息，遵法守規(guī)運(yùn)輸動物。構(gòu)建執(zhí)法機(jī)構(gòu)專業(yè)執(zhí)法與群防群治協(xié)作機(jī)制，公開舉報電話，完善有獎舉報制度。營造“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的執(zhí)法監(jiān)管氛圍。

3.4 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)配合

建立健全行政主管部門、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善系統(tǒng)內(nèi)行業(yè)監(jiān)管和執(zhí)法辦案協(xié)同機(jī)制。運(yùn)輸動物車輛卸車后一般均在短時間內(nèi)駛離，對此類違法行為如果不能及時或現(xiàn)場控制車輛（運(yùn)輸人）、固定證據(jù)，移送執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將給后續(xù)查處工作帶來很大被動。目前，隨著機(jī)構(gòu)改革和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的不斷深化，河南省基本形成了行政主管部門（農(nóng)業(yè)農(nóng)村局或農(nóng)委，漯河市及蘭考縣、內(nèi)鄉(xiāng)縣、新野縣、?？h單設(shè)了畜牧局）、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)（有的地方單設(shè)，大部分地方整體并入農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)）、動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)動物防疫工作的局面。河南省各地機(jī)構(gòu)職能、分工各不相同，日常監(jiān)管工作由不同的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，改變了過去動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)集檢疫、監(jiān)督、執(zhí)法職能于一身的狀況，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不再具有執(zhí)法職能，執(zhí)法辦案工作由農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。工作中，需要加強(qiáng)監(jiān)管與執(zhí)法銜接，密切配合，形成合力，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，及時移送農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法查處，以更好起到打擊和震懾的作用。

3.5 加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作

建立跨區(qū)域案件協(xié)查機(jī)制，及時通報違法車輛信息，做到一地發(fā)現(xiàn)，多地聯(lián)動，全面打擊。運(yùn)輸動物的車輛活動范圍較大，車輛的備案地和運(yùn)輸?shù)竭_(dá)地往往不一致。在到達(dá)地查獲的違法車輛如果不是本地車輛，需要及時聯(lián)系車輛備案地或啟運(yùn)地協(xié)查，車輛的備案地、啟運(yùn)地、到達(dá)地相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)作配合，共同打擊違法行為。對農(nóng)業(yè)農(nóng)村部電子出證系統(tǒng)推送的到達(dá)地為河南省但實(shí)際并未入豫的車輛，要及時將線索移送出證地相關(guān)機(jī)構(gòu)，對其依法調(diào)查處理。要全國一盤棋，齊抓共管，嚴(yán)厲打擊未經(jīng)指定通道運(yùn)輸動物行為，避免出現(xiàn)一地軟一地硬等尺度不一的情況，使違法分子有可乘之機(jī)，法律威懾力大打折扣。

3.6 加強(qiáng)信息運(yùn)用

加強(qiáng)信息化建設(shè)，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋執(zhí)法”、智能執(zhí)法，加強(qiáng)智能監(jiān)控和大數(shù)據(jù)監(jiān)控，提升預(yù)警能力和執(zhí)法水平。研發(fā)完善軟件系統(tǒng)，在河南智慧獸醫(yī)云平臺新增功能模塊，完善動物檢疫證明簽收功能，自動將農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推送的到達(dá)地為河南省的動物檢疫合格證明，入豫動物指定通道檢查站查驗(yàn)，河南省養(yǎng)殖屠宰企業(yè)接收動物等信息進(jìn)行綜合比對，統(tǒng)計(jì)出未經(jīng)指定通道入豫的動物及車輛信息，在系統(tǒng)中向車輛到達(dá)地相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)出提示信息，及時告知所在地農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)核查處理。確保工作人員定期對本轄區(qū)的省外入豫動物信息開展網(wǎng)絡(luò)稽查工作，及時通知到達(dá)地所屬轄區(qū)官方獸醫(yī)進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)未經(jīng)入豫動物指定通道通行，未按要求落地報告和入場查驗(yàn)等違規(guī)行為的，及時將線索移交給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。完善信息共享機(jī)制，整合信息資源，在確保信息安全的前提下，積極推進(jìn)跨地區(qū)、跨部門信息共享，互聯(lián)互通，最大限度地用好用活信息資源，形成工作合力，減少人力物力成本，提高監(jiān)管效率。加強(qiáng)信息公開，曝光典型案例，發(fā)揮警示作用，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與宣教相結(jié)合，提升執(zhí)法效果。

3.7 強(qiáng)化部門聯(lián)動

完善聯(lián)合執(zhí)法、行刑銜接機(jī)制。做好與公安、交通運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)部門信息共享、聯(lián)合調(diào)查、案情通報、案件移送等工作。在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)時段開展聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動執(zhí)法。對社會影響較大的案件，會同相關(guān)部門采取掛牌督辦、集中辦案、聯(lián)合查案，達(dá)到“查辦一起、震懾一片”的效果。強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接，對涉嫌犯罪的，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)要依法移送公安機(jī)關(guān)，追究刑事責(zé)任。對于線索明顯、事實(shí)清楚、涉嫌犯罪的案件，商請公安機(jī)關(guān)提前介入，提高辦案效率，增強(qiáng)執(zhí)法合力。堅(jiān)決打擊組織化、團(tuán)伙化、鏈條化違法犯罪活動。

3.8 推進(jìn)服務(wù)型執(zhí)法

實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，要堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，采取指導(dǎo)、建議等方式，引導(dǎo)和教育生產(chǎn)經(jīng)營主體自覺遵法守法。依照《行政處罰法》等相關(guān)規(guī)定，對某些違法行為，從輕或者減輕處罰，或者不予行政處罰。從而降低執(zhí)法成本，樹立良好執(zhí)法形象，建設(shè)和諧社會。

3.9 提升監(jiān)管能力

加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，切實(shí)保障監(jiān)管執(zhí)法工作需要。加強(qiáng)動物指定通道檢查站建設(shè)。加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施和裝備保障建設(shè)，配備必需的交通、通信工具，調(diào)查取證、檢疫檢測等設(shè)備。對執(zhí)法人員加強(qiáng)培訓(xùn)、嚴(yán)格考核、科學(xué)調(diào)配。扎實(shí)開展“能力作風(fēng)建設(shè)年”活動，開展執(zhí)法練兵、執(zhí)法比武、案卷評查，打造一支執(zhí)法鐵軍，切實(shí)提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量。