公立幼兒園內(nèi)部控制存在的問題及策略研究

孫麗娜

（北京市海淀區(qū)龍崗路幼兒園，北京 100192）

近年來，無論從國家學(xué)前教育三年行動規(guī)劃，還是到現(xiàn)在的“十四五”教育改革和發(fā)展規(guī)劃方案，要求毛入園率從85%提高到90%，體現(xiàn)了國家辦好人民滿意的學(xué)前教育的決心。國家通過對新建擴(kuò)建公立幼兒園、將部分民辦幼兒園收歸國有、加大普惠幼兒園范圍、增加辦園資金成本投入、提高公立幼兒園師資待遇、加大偏遠(yuǎn)山區(qū)幼兒園的扶持力度、加強師德培訓(xùn)、全覆蓋督導(dǎo)工作等方面采取了一系列舉措，充分體現(xiàn)了我國對學(xué)前教育的重視。國家為我們提供了這么好的平臺，這就要求公立幼兒園必須在內(nèi)部控制的管理和監(jiān)督下把國家的資金管理好、利用好，使其發(fā)揮到最大效用，讓我們的孩子得到發(fā)展。本文通過分析公立幼兒園內(nèi)部控制的問題和策略，希望不斷加強人們對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)、強化協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化內(nèi)部控制工作。

一、公立幼兒園內(nèi)部控制的意義

公立幼兒園是由國家開辦的公有性質(zhì)的事業(yè)單位，一般為公益一類或公益二類，經(jīng)費來源為財政補助，辦園宗旨是面對學(xué)齡前兒童開辦的學(xué)前教育。根據(jù)開辦部門不同，可以分為教委辦園、部隊辦園、地方他辦園、社會集體辦園等。截至2021年，北京市幼兒園的入園率、普惠率、公辦幼兒園占比均已達(dá)到教育部督導(dǎo)評估辦法中的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，適齡兒童毛入園率達(dá)到90%，普惠性幼兒園覆蓋率為86.65%，全市公辦幼兒園在園幼兒30.3萬人，達(dá)到公辦園在園幼兒占比50%的指標(biāo)要求，公立幼兒園占比51.91%。

公立幼兒園加強內(nèi)部控制，符合公立幼兒園內(nèi)部管理需要，以社會責(zé)任為己任開展內(nèi)部控制活動，逐步完善內(nèi)部控制制度及流程手冊，加強內(nèi)控總體架構(gòu)的把控，對各層次的運行和管理進(jìn)行控制和自評。同時，內(nèi)部控制各項制度和流程符合“規(guī)范”等法律法規(guī)要求，公立幼兒園在遵守法律法規(guī)的同時，也要做好自身管理，接受國家和社會的監(jiān)督，履行一定的社會責(zé)任。另外，內(nèi)部控制符合《幼兒園教育指導(dǎo)綱要》和《幼兒園工作規(guī)程》等幼兒園專業(yè)層面法律法規(guī)的要求。公立幼兒園注重素質(zhì)教育、藝術(shù)教育、品德教育、養(yǎng)成教育，一切出發(fā)點是為了孩子的發(fā)展。

二、公立幼兒園內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制建設(shè)及實施重視不夠

一是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制落實不到位。內(nèi)部控制是內(nèi)部管理的重要環(huán)節(jié)，與幼兒園業(yè)務(wù)運行融為一體，需要引起領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，同時也需要全體成員的高度參與。現(xiàn)實狀況是在一些公立幼兒園里，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組責(zé)任制不健全，沒有很好落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組會議召開不及時，領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不足，未重點關(guān)注內(nèi)部控制的規(guī)劃和實施情況，認(rèn)為內(nèi)部控制單純是財務(wù)管理，容易出現(xiàn)管理層凌駕于內(nèi)部控制之上的情況。二是各部門責(zé)任不明晰。公立幼兒園在進(jìn)行建設(shè)內(nèi)部控制規(guī)劃方案的初期，沒有動員全員參與，使全體成員對內(nèi)部控制工作的概念和意義認(rèn)識不夠、理解不足，部門責(zé)任不明，人員不能充分理解內(nèi)控各環(huán)節(jié)的銜接關(guān)系，缺乏系統(tǒng)性，內(nèi)控的意義和價值認(rèn)識不到位。在執(zhí)行內(nèi)部控制過程中，理論與實際相脫離，或者對不相容崗位不明晰，發(fā)生混淆等現(xiàn)象。三是監(jiān)督和自我評價不認(rèn)真。國家要求各單位每年對上一年度的內(nèi)部控制情況進(jìn)行梳理，形成內(nèi)部控制報告，每年下半年對當(dāng)年的內(nèi)部控制情況進(jìn)行自我評價，形成評價報告。一些公立幼兒園在內(nèi)部控制的監(jiān)督和自我評價方面不認(rèn)真，有的幼兒園未設(shè)立內(nèi)審監(jiān)督小組；未落實用有能力的人員負(fù)責(zé)自我評價檢查工作；未按要求編制內(nèi)控評價工作方案；不明確總體要求、評價主體、分工任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、人員及進(jìn)度安排、評價程序和方法等，使評價工作效用大打折扣，起不到監(jiān)督效果。

（二）風(fēng)險控制不到位

一是找不準(zhǔn)風(fēng)險點，風(fēng)險意識淡薄。公立幼兒園內(nèi)部控制實施過程中，未找準(zhǔn)單位層面的風(fēng)險點、業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險點以及自我評價與監(jiān)督方面的風(fēng)險點，風(fēng)險意識淡薄。如果單位層面風(fēng)險點考慮不到位，有可能導(dǎo)致“三重一大”事項的管理和監(jiān)督不到位，議事程序混亂，人員遇到責(zé)任互相推諉，關(guān)鍵崗位職責(zé)不明，財務(wù)人員配備不合理等現(xiàn)象。如果業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險點考慮不到位，可能導(dǎo)致預(yù)算管理環(huán)節(jié)，審批程序混亂，預(yù)算數(shù)未經(jīng)審核或預(yù)算數(shù)缺乏合理性和可行性；導(dǎo)致財政收入支出環(huán)節(jié)存在漏洞，容易出現(xiàn)支出用途不明確，未?？顚Ｓ没蛑С隼速M現(xiàn)象；導(dǎo)致保育費和伙食費的收取環(huán)節(jié)有誤，與實際應(yīng)收金額不一致的現(xiàn)象；導(dǎo)致合同環(huán)節(jié)簽訂內(nèi)容有誤，給幼兒園造成損失；導(dǎo)致幼兒園資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)固定資產(chǎn)或低值易耗品的保管不善，造成損失。還有可能導(dǎo)致采購環(huán)節(jié)中應(yīng)納入政府采購范圍內(nèi)的采購事項未納入政府采購，存在置換采購對象，混淆集采目錄內(nèi)項目的行為。公立幼兒園常年抓一線安全風(fēng)險控制，對于環(huán)境、制度、流程方面的風(fēng)險意識淡薄。二是未及時進(jìn)行風(fēng)險評估。為進(jìn)一步提高公立幼兒園內(nèi)部管理水平，需要每年對幼兒園內(nèi)部控制制度的建立及執(zhí)行情況進(jìn)行風(fēng)險評估工作，旨在判斷現(xiàn)有的內(nèi)部控制體系在內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化時能否滿足內(nèi)部管理的需要，并為后續(xù)提升內(nèi)部管理水平提供依據(jù)和參考，然而一些幼兒園并沒有按要求執(zhí)行。三是內(nèi)部控制培訓(xùn)學(xué)習(xí)不到位。有些單位對內(nèi)控培訓(xùn)只停留在等待上級單位組織的層面，并且只派個別人員參加，沒有把做好本單位內(nèi)部控制培訓(xùn)學(xué)習(xí)放到首位。

（三）內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)缺失

由于公立幼兒園自身規(guī)模限制，有的幼兒園內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)缺失，有的幼兒園內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)不完善。例如，幼兒園預(yù)算業(yè)務(wù)未實現(xiàn)信息化管理，則預(yù)算編制、審核、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)不能在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下運用強大數(shù)據(jù)庫進(jìn)行數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，降低及時性和準(zhǔn)確性；幼兒園政府采購業(yè)務(wù)未實現(xiàn)信息化管理，則不能建立與政府采購平臺的有效聯(lián)系，僅僅將事后結(jié)果反映出來，缺乏動態(tài)監(jiān)控；幼兒園支出業(yè)務(wù)未實現(xiàn)信息化管理，則不能利用網(wǎng)絡(luò)將每個職能部門連接，不能動態(tài)跟蹤支出審批進(jìn)度，不能實時了解經(jīng)濟(jì)活動的全過程。

三、完善公立幼兒園內(nèi)部控制的策略

（一）做好公立幼兒園內(nèi)部控制規(guī)劃方案

一是設(shè)立目標(biāo)。公立幼兒園在設(shè)立規(guī)劃方案目標(biāo)時，先明確指導(dǎo)思想，并結(jié)合幼兒園教育指導(dǎo)綱要和指南，目標(biāo)應(yīng)包括控制目標(biāo)，可考慮法律法規(guī)、會計信息真實完整可靠、資金使用效果、反腐倡廉等方面；實施范圍，為本單位范圍內(nèi)；實施原則，包括全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則等。其中，對“三重一大”事項的實施原則是集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定。二是明確任務(wù)分工。重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位容易滋生風(fēng)險，是應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注的，可能給幼兒園造成不利影響。為了降低風(fēng)險，要實行決策、執(zhí)行和監(jiān)督的“三權(quán)分離”，細(xì)分崗位職責(zé)，科學(xué)分工，確保不相容崗位分離，建立輪崗制度，起到相互制約和監(jiān)督的作用。三是制定方案步驟。制定內(nèi)部控制建設(shè)時間節(jié)點。階段一，成立內(nèi)部控制規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各自分工；階段二，制定培訓(xùn)宣教形式和次數(shù)；階段三，實施階段，全面分析風(fēng)險點，進(jìn)行流程設(shè)計，完善各項制度；階段四，自我總結(jié)及改進(jìn)。

（二）加強公立幼兒園風(fēng)險控制

1．根據(jù)內(nèi)控層面的不同，進(jìn)行風(fēng)險控制

成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，明確全園組織架構(gòu)，制定組織架構(gòu)中各層級的關(guān)鍵崗位責(zé)任制。對于組織架構(gòu)中存在的職能重疊風(fēng)險和職能疏漏風(fēng)險，通過細(xì)化流程圖、建立員工手冊和崗位說明書等形式控制風(fēng)險；對于人力資源風(fēng)險方面，通過建立健全人事制度把控風(fēng)險；對于社會責(zé)任風(fēng)險方面，通過完善安全管理手冊、加強師德培訓(xùn)、社會滿意度調(diào)查等方法提升園所信譽度，從而降低風(fēng)險。在業(yè)務(wù)層面控制中，對幼兒園收支管理、資產(chǎn)管理等日常經(jīng)濟(jì)活動，采用流程控制。對幼兒園預(yù)算管理要高度重視，對關(guān)鍵崗位要采取制衡機(jī)制。對專項資金，建立“部門負(fù)責(zé)制、歸口控制、內(nèi)部監(jiān)督”三維控制體系，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)縱向流程管控，歸口部門對專項資金使用的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行歸口控制，內(nèi)部監(jiān)督部門通過內(nèi)審流程、信息反饋、抽查考核、績效評價等方式對專項資金使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督。不斷完善內(nèi)部控制體系。

2．定期進(jìn)行風(fēng)險評估

在運行內(nèi)部控制時，應(yīng)至少每年進(jìn)行一次風(fēng)險評估，并將評估報告納入內(nèi)控工作考核體系中，以此來應(yīng)對內(nèi)外部環(huán)境變化可能給幼兒園的經(jīng)濟(jì)活動帶來的重大影響。風(fēng)險評估時，需建立風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)幼兒園全面風(fēng)險管理工作。領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)包括制定總體目標(biāo)、確定風(fēng)險承受度、確定重大事項和重要資金的評估結(jié)果、審議評估報告、提出解決方案等。同時完善幼兒園風(fēng)險評估制度，制度中明確主要內(nèi)容、責(zé)任分工和工作程序。重點要做好評估對象風(fēng)險點的識別、分類和預(yù)測，通過細(xì)致的調(diào)查研究、查閱資料，調(diào)查問卷等形式匯總相關(guān)依據(jù)，采用定量或定性方法，分析目前公立幼兒園風(fēng)險現(xiàn)狀，確定風(fēng)險的級別，并提出降低風(fēng)險的對策。

（三）加強內(nèi)控過程中各部門通力配合

一是統(tǒng)一思想，加強溝通。幼兒園內(nèi)外部環(huán)境作為內(nèi)控要素之一，是不斷變化的，這就要求我們要統(tǒng)一思想，明確內(nèi)部組織架構(gòu)，做好任務(wù)分工，整合資源，在實施過程中涉及組織、實施、監(jiān)督、評價等內(nèi)容，其中組織環(huán)節(jié)需要結(jié)合政策要求，其他環(huán)節(jié)需要加強信息共享與溝通。信息與溝通作為協(xié)調(diào)管理的必要手段和核心要求，在內(nèi)控管理中起到積極作用。首先，應(yīng)增加溝通的途徑。通過開展內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)會議、班子會、園務(wù)會等形式加強交流，提高運行效率和質(zhì)量。其次，在實際實施的過程中，對問題信息的充分預(yù)測。做好問題信息的收集、處理和傳遞，這里既涉及內(nèi)部環(huán)境信息之間的傳遞，也涉及外部環(huán)境信息之間的傳遞。還可以通過構(gòu)建先進(jìn)信息化技術(shù)收集和傳遞信息，降低信息收集過程中的不科學(xué)和不完善。二是明確不相容崗位。公立幼兒園應(yīng)合理設(shè)置內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。不相容崗位主要包括：編制與審核崗位分離、申請與審批崗位分離、審批與執(zhí)行崗位分離、執(zhí)行與分析崗位分離、會計收款與核算崗位分離、資金保管與賬目登記崗位分離、資產(chǎn)保管與清查崗位分離、合同擬定與審核崗位分離等等。三是加強內(nèi)控制度培訓(xùn)學(xué)習(xí)。公立幼兒園要明確后勤管理人員和一線教師的職責(zé)和分工內(nèi)容，做好教育培訓(xùn)工作，進(jìn)而形成完整的內(nèi)控理念體系。根據(jù)上級部署安排，公立幼兒園不僅每年要參加市級和區(qū)級財政局組織的內(nèi)控報告編報培訓(xùn)、內(nèi)控管理制度及軟件培訓(xùn)，而且還應(yīng)在每年自行組織單位內(nèi)部全員參與的內(nèi)控制度相關(guān)培訓(xùn)，旨在提高單位整體管理水平。

（四）做好內(nèi)控年度報告和自我評價

一是做好內(nèi)控年度報告。對內(nèi)可以了解單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況，了解公立幼兒園內(nèi)部現(xiàn)狀；對外接受社會監(jiān)督，分析是否存在重大缺失等問題，有無改進(jìn)措施，從而幫助公立幼兒園提高對內(nèi)部控制的重視程度。二是做好自我評價和監(jiān)督。年度末，為了促進(jìn)公立幼兒園內(nèi)部控制的有效運行，應(yīng)邀請單位內(nèi)部有能力的部門牽頭，以國家法律法規(guī)和幼兒園自身內(nèi)控制度和手冊為評價依據(jù)，結(jié)合實際工作，定期或不定期檢查幼兒園內(nèi)部內(nèi)控制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，分級給出相應(yīng)得分，公立幼兒園用到的評價方法主要有個別訪談法、證據(jù)檢查法和實地觀察法。充分收集有效證據(jù)，如實填寫評價工作底稿，研究給出內(nèi)部控制執(zhí)行效果評價和風(fēng)險及缺陷評價，最終形成評價報告，敦促對發(fā)現(xiàn)的缺失及時進(jìn)行反饋調(diào)整，進(jìn)而達(dá)到最佳效果。

（五）合理建設(shè)內(nèi)控信息系統(tǒng)

內(nèi)控信息系統(tǒng)的建設(shè)是一個復(fù)雜的過程。公立幼兒園應(yīng)通過合理建立一系列內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，來防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動運行過程，提高幼兒園的管理效率，避免人工控制產(chǎn)生的負(fù)面影響，實現(xiàn)管理的透明化。通過融合網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，融合信息，構(gòu)建信息管理平臺，如資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、預(yù)算管理信息系統(tǒng)、會計核算管理信息系統(tǒng)、非稅收入管理信息系統(tǒng)、合同審批管理信息系統(tǒng)、教師管理信息系統(tǒng)、事業(yè)單位人事管理信息系統(tǒng)、考勤統(tǒng)計信息系統(tǒng)、學(xué)前教育綜合管理信息系統(tǒng)等多方面打造智慧幼兒園體系。內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)通過監(jiān)控經(jīng)濟(jì)活動開展運行情況或者定期評價內(nèi)部控制運行情況，及時發(fā)現(xiàn)幼兒園經(jīng)濟(jì)活動管理過程中存在的問題，并對業(yè)務(wù)系統(tǒng)提出優(yōu)化改進(jìn)建議。