政府采購審計問題及對策研究

譚曉婷

（深圳惠恒會計師事務所（普通合伙），廣東 深圳 518126）

隨著政府采購制度改革的全面推進，政府采購制度在優(yōu)化政府采購流程、強化審計監(jiān)督、節(jié)約財政資金、提高資金使用效益等方面扮演了重要角色。但這些年來串標圍標的采購事件屢禁不止，政府采購制度的完善迫在眉睫。政府采購行為的規(guī)范化，是促進國家經濟健康持續(xù)發(fā)展、安全有效運行的有力保證。作為強化財政監(jiān)督的重要手段，審計不僅促使了政府采購行為的規(guī)范，強化了財政支出管理，讓“公平、公開、透明”的政府工作不再是句空號。

一、政府采購審計概述

（一）政府采購審計的主要內容

1．審查預算編制的科學性、計劃性和合理性

在取得部門預算和財政部門批復預算的文件及全部追加、追減預算文件資料的基礎上，核查采購部門預算是否按照相關要求編制，是否存在預算編制不合理、不科學造成預算執(zhí)行率過低，資金閑置的情況；審查年中預算的調整是否執(zhí)行嚴格的審批流程，特別關注追加預算金額、改變政府采購目錄的項目性質類別和數(shù)額標準或者需要補報的政府采購項目；審查預算編制的完整性和準確性，如是否存在漏編采購預算、部分收支未納入預算管理的情況。

2．審查政府采購相關制度的健全性

健康、持續(xù)發(fā)展的政府采購離不開健全的規(guī)章制度。作為基本法，《政府采購法》旨在引導政府采購活動合法合規(guī)，然而全國的政府采購業(yè)務千差萬別，采購單位需根據(jù)自身經濟活動情況在《政府采購法》的指引下和這個框架范圍內制定適合的具體執(zhí)行細則，因此審查政府采購制度內容的規(guī)范化和可行性十分必要。以制度建設情況為切入點，審查審計機關是否在現(xiàn)行法律法規(guī)指引下制定符合本機關政府采購的各項制度，能否滿足采購及相關部門的需要，是否存在制度缺失和管理漏洞；審查制定的政府采購制度是否符合本單位實際，是否直接套用或轉發(fā)上級的文件規(guī)定，搞“上下一般粗”。最后審查采購制度執(zhí)行的有效性，制定的政策是否與實際工作相脫節(jié)、流于形式，是否文件有要求、實際無落實。

3．審查政府采購方式的合理合規(guī)性

政府采購方式多樣化，主要包括競爭性談判、公開招標、邀請招標、單一來源等方式，其中大額采購主要以公開招標方式為主，小額采購主要以詢價方式為主。因此，政府采購審計應審查是否存在通過分拆及化整為零等隱蔽方式規(guī)避公開招標的行為，如將一個預算項目下的同類服務采用公開招標以外的方式分次采購，或需要公開招標的工程項目未公開招投標，未經領導小組審議，僅經過采購領導“一支筆批到底”等方法規(guī)避公開招標；檢核采購過程中是否存在違規(guī)行為。審查招投標過程是否規(guī)范合法，如采購項目程序倒置、關鍵審批環(huán)節(jié)缺失等；審查采購項目招投標過程是否存在漏洞、流于形式，如招標文件“量身定做”或早與采購單位聯(lián)系，向其提交設計方案和成果等方式內定中標單位，僅從形式上滿足《政府采購法》和招投標法等相關法律法規(guī)的規(guī)定，邀請關系密切甚至是有關聯(lián)關系的招標單位參與陪標，其他競標單位成了名正言順的陪跑隊員。

4．審查政府采購合同的規(guī)范性

審查政府采購合同條款額內容完整性、真實性、合規(guī)性和可操作性。抽查部分采購合同，檢查采購單位是否及時與中標供應商簽訂書面合同，所簽訂的合同主要條款是否與招標文件、中標供應商投標文件響應條款一致，有無實際性變更或缺失；審查合同變更的必要性、補充合同是否符合原合同約定的變更或補充條件、合同各方利益是否得到保證；審查合同有效性，包括三方面的審查，一是合同主體的合法性，如是否與參與采購主體一致；二是合同目的正當性，是否涉嫌違法違規(guī)；三是合同程序、內容、形式的合法性，如是否具有可操作性，是否存在不對等的權利義務情況。

5．審查政府采購履約驗收的有效性

部分采購單位驗收意識薄弱，收而不驗，驗而不實等流于形式的現(xiàn)象經常出現(xiàn)，給某些供應商帶來了可乘之機，不惜采取偷梁換柱、以次充好等手段謀取利益，甚至發(fā)生與供應商暗中勾結，默認其擅自改變商品參數(shù)、配置等情況，因此履約驗收環(huán)節(jié)審查的重要不容忽略。檢查相關文件，審查政府采購項目的驗收是否實現(xiàn)不相容崗位相互分離，是否由專業(yè)人員組成的驗收小組來進行，驗收單是否填寫完整、正確等；審查大額、復雜、特殊的采購項目是否委托具有資質的專業(yè)檢測機構或聘請專家辦理驗收事宜，驗收人員是否在驗收單上規(guī)范簽字蓋章或出具權威的驗收證明；抽查部分憑證，確定政府采購的數(shù)量、金額商品名稱、型號與簽訂合同的一致性，必要時對重大的設備上進行實地盤點，核對其與招投標文件、采購合同、驗收單是否一致；審查合同履行是否執(zhí)行到位，合同條款是否形同虛設，如存在供應商未按規(guī)定足額提供服務；合同無法履行，未進行重新采購，直接變更合同實質性條款；合同約定的服務人員無相關資質；未按合同約定進行考核評分扣款等情況。

（二）政府采購審計方法和措施

1．全面關注，重點審計

政府采購從內容上包括采購范圍、采購程序、采購過程及采購管理；從對象上包括采購入、 供貨商和采購代理機構等；從采購方式上包括詢價、競爭性談判、單一來源、公開招標、邀請招標及其他采購方式。因此，不僅要從總體上統(tǒng)籌，對單位政府采購所涉及的方面實行全面關注，又要在把握總體情況的基礎上突出重點，通過綜合分析和篩選，對重大資金、重要項目、重點部門的采購給予額外注意和重點審計。

2．綜合利用多種具體審計方法

政府采購審計涉及范圍廣、內容多，可能涉及服務、工程、環(huán)保、商品等各行業(yè)審計領域，需要綜合利用多種具體審計方法。實施審計過程中，通過審閱法，檢查國家相關采購政策文件、單位制定的采購制度、業(yè)務數(shù)據(jù)和財務資料等，核查資料的準確性、完整性、連貫性、勾稽關系和邏輯關系，發(fā)現(xiàn)其采購業(yè)務的真實、正確、合規(guī)和有效性；通過座談與詢問、專業(yè)分析以及外部調查等方法和手段，從中抽絲剝繭發(fā)現(xiàn)線索，然后再深入調查審計，從而查出是否存在采購人、政府采購中介機構與供應商相互串通作弊，操縱操投標，謀取私利等嚴重違紀問題。利用現(xiàn)場審計，可以深入了解供應商是否嚴格按照合同條款履約，是否存在偷梁換柱、以次充好、虛假驗收等情況。

3．探索運用大數(shù)據(jù)技術，拓展政府采購審計方法

實施大數(shù)據(jù)審計是貫徹落實國家信息化建設戰(zhàn)略、提高審計效率和提升審計監(jiān)督效能的重要手段。目前政府采購網站已覆蓋全國，日益成熟的政府采購信息系統(tǒng)已形成便捷、高速的信息通道，為政府采購審計搭建了集成、共享的信息平臺。應充分利用方便、快捷的政府采購大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，構建大數(shù)據(jù)思維，強化審計監(jiān)督的穿透力和時效性。如在某項目的審計中，審計人員利用天眼查、企查查等信息平臺分析出不同投標單位背后錯綜復雜的關聯(lián)關系，利用公共資源交易中心篩查出不同投標單位的投標文件存在服務方案雷同、方案內容錯誤相同，相比傳統(tǒng)的手工查賬方式，大數(shù)據(jù)審計切實大大提高了審計效率和審計質量。

二、政府采購審計的現(xiàn)狀和存在問題

（一）政府采購審計未能全面覆蓋

根據(jù)審計委員會的會議精神指示，所有使用財政資金的項目和單位都需要進行審計監(jiān)督，實現(xiàn)審計的全面覆蓋，并要求應審盡審，凡審必嚴。目前我國政府采購審計任務的繁重、審計力量的缺乏嚴重制約著政府采購審計的全面覆蓋。由于大部分審計精力、資源傾斜于“三重一大”項目，反而小額采購往往容易被忽視，此時小額采購成為高危廉政風險區(qū)。同時由于趕進度、專業(yè)能力有限，工作態(tài)度不端正等原因使得一部分政府采購審計工作“蜻蜓點水”式地開展，未能深入挖掘采購活動里面盤根錯節(jié)的關系，審計范圍多維度包括深度和廣度的開展受到限制，這也是政府采購審計覆蓋面不廣的另一重要因素。

（二）審計流程設計、執(zhí)行不科學

眾所周知，政府采購業(yè)務活動的連續(xù)性，決定了審計流程需根據(jù)政府采購業(yè)務活動的特點來設計執(zhí)行，由于人力、成本、資源等方面的制約，采購部門一般對已發(fā)生的采購項目進行審計，即所謂的“事后審計”。采取“事后審計”的優(yōu)點是成本低，效率高，缺點是滯后性明顯，審計質量低下，未能及時阻止舞弊行為的發(fā)生，政府采購工作的監(jiān)管也無法更好地全面細致地參與，審計的監(jiān)督評價“治巳病、防未病”作用也未能很好地發(fā)揮作用。

（三）政府采購審計人員素質良莠不齊

首先，政府采購審計人員隊伍年齡兩極分化嚴重，實務中往往是“一老”帶“多新”，審計力量斷層嚴重。年齡較大的審計人員雖然實務經驗豐富，但是固化的思維模式、陳舊的知識機構桎梏著其對審計新方法、新思路的熟練掌握。另外，年輕的審計人員雖然容易接受新知識，但是由于豐富實務經驗的缺乏，使得其在面對業(yè)務復雜，項目重大的審計工作中往往像“無頭蒼蠅”般無從下手，同時由于內心的不堅定，對政府采購審計認知不足，人員流失頻繁導致審計人員隊伍看似龐大，實則中流砥柱人員偏少。其次專業(yè)素養(yǎng)不夠高。政府采購內容的多樣性、重要性和復雜性等特點導致對政府采購審計人員要求偏高，不但需要熟練掌握專業(yè)的審計知識，同時對公共服務、信息工程、工程造價、招投標、法律等行業(yè)知識也需要有一定的了解，甚至需要更深入的學習研究。

三、加強政府采購審計的對策和建議

（一）扎實推動政府采購審計全覆蓋

在實務中，扎實推動政府采購審計全覆蓋的前提是需要對全覆蓋的內涵、定義等具備充分認識，并依據(jù)審計發(fā)展規(guī)律精準把控著力點，不留盲區(qū)和死角。首先，科學制定審計計劃，統(tǒng)籌謀劃，分類實施，聚焦重點。全覆蓋審計并不是浮于表面的數(shù)量審計，而是根據(jù)項目特點審深審透，從點到線到面，多維發(fā)力。比如可以通過建立審計對象數(shù)據(jù)庫，分類確定審計重點和審計頻次，保證一定周期內實現(xiàn)全覆蓋。其次，不斷充實和完善聯(lián)網審計數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計優(yōu)勢，為全覆蓋目標的實現(xiàn)提供便利條件，可以通過建立數(shù)據(jù)分析團隊、構建審計模型，從不同維度進行數(shù)據(jù)分析，拓寬審計深度和廣度。最后，聚焦創(chuàng)新審計方式，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分利用“一審多項”“一審多果”“一果多用”“上下聯(lián)動”等形式，實現(xiàn)了一次進駐、統(tǒng)籌實施、互補互衛(wèi)、同頻共振、成果共享，避免重復審計和資源浪費，最大限度提升審計質效，為進一步有重點有步驟地實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋目標打下基石。

（二）建立健全的政府采購審計質量控制體系

眾所周知，政府采購過程具有連續(xù)性，想要發(fā)現(xiàn)問題的根源，需要引入健全審計項目質量控制體系。建立政府采購審計事前、事中、事后三種審計形式，及時介入政府采購活動，實現(xiàn)對政府采購項目的動態(tài)監(jiān)督。事前審計應重點關注政府采購預算編制的科學性與合理性、采購意向公開、授權與審批程序、供應商資質、招投標文件的制定等。采購過程是暗箱操作、錢權交易的高發(fā)階段，此時的事中審計也必須落實到位，如嚴格把控政府的采購招投標工作，保證采購活動的公平公開；強化監(jiān)測施工管理和價款結算。最后建立完善的長效審計機制，注重全過程監(jiān)督，落實“長線審計”，特別關注服務時間長、采購金額大的采購合同執(zhí)行、履約過程的監(jiān)管情況和采購資金支付等方面，如檢查其是否存在合同簽訂不合理，隨意修改實質性條款，未足額提供服務、合同履約于資金支付掛鉤不緊密等情況。

（三）完善人才管理制度，提升審計人員素質

高素質、專業(yè)化的人才隊伍是實現(xiàn)高質量審計的根本，是審計事業(yè)行穩(wěn)致遠的關鍵，因此完善人才管理制度，提升審計人員素質成為政府采購審計工作順利開展的重中之重。首先，審計機關要認真思考本單位政府采購審計隊伍的真實情況，合理搭配，揚長避短，有的放矢。建立有效的培訓考核制度，加強繼續(xù)教育，有計劃地開展經驗交流分享、審計培訓等活動，拓寬審計人員思路，開闊審計人員視野，促進審計人員業(yè)務水平和綜合素質的提升，使其廣泛掌握政府采購、財務、計算機等知識。其次，健全審計人員選拔、考核機制，為銳意進取、善謀實干的年輕人員搭建施展才華的平臺，對工作態(tài)度馬虎、懶散拖拉的人員給以警告甚至辭退，以打造一支高質量的審計團隊。最后，必要時合理借用“外腦”資源，實行“人才借用”，當審計工作遇到不了解的專業(yè)外知識時，可以邀請專家或委托具有相應資質的中介機構介入，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，切實提升審計工作成效。

四、結束語

總而言之，審計機關應充分認識政府采購審計的內容，了解熟悉其現(xiàn)狀及存在問題，從制度、審計程序、審計人才等多維度把控，利用快速便捷的大數(shù)據(jù)信息平臺，優(yōu)化審計流程，深入挖掘問題清單，規(guī)范政府采購行為，充分發(fā)揮其“治巳病、防未病”的審計監(jiān)督作用，防控廉政風險，促進財政資金提質增效。