耦合ANT-SPO的全域土地綜合整治績(jī)效評(píng)價(jià)： 方法與實(shí)證

應(yīng)蘇辰，金曉斌，2，3，陳艷林，羅秀麗，洪步庭，周寅康，2，3

（1. 南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210023；2. 自然資源部海岸帶開(kāi)發(fā)與保護(hù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京 210023；3. 江蘇省土地開(kāi)發(fā)整理技術(shù)工程中心，江蘇 南京 210023；4. 自然資源部國(guó)土整治中心，北京 100035）

土地整治作為一項(xiàng)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、提高土地利用效率的政策工具[1-2]，可促進(jìn)實(shí)現(xiàn)耕地多維保護(hù)、建設(shè)用地集約利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等目標(biāo)[3-4]。我國(guó)土地整治的內(nèi)涵和外延不斷拓展，大體歷經(jīng)了土地整理（1986—1997年）、土地開(kāi)發(fā)整理（1997—2008年）、土地整治（2008—2019年）、土地綜合整治（2019年至今）階段[5-6]，土地整治由“以地為本”單要素調(diào)控轉(zhuǎn)向“人、地、業(yè)、權(quán)”多要素綜合整治，實(shí)現(xiàn)權(quán)利重組、空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)重塑[7]。全域土地綜合整治作為土地綜合整治的新類(lèi)型，正式出現(xiàn)于《自然資源部關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，并將全域土地綜合整治定義為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局的整治活動(dòng)。2022年中央一號(hào)文件提出“依法依規(guī)有序開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)”，體現(xiàn)了全域土地綜合整治對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要性。績(jī)效評(píng)價(jià)作為政策評(píng)估的有效工具，是衡量某一對(duì)象現(xiàn)狀、發(fā)展情況及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)判過(guò)程，具備推動(dòng)行政管控[8]、提高成效水平[9]、完善機(jī)制建設(shè)的價(jià)值?？?jī)效評(píng)價(jià)形式較為靈活，根據(jù)時(shí)點(diǎn)可劃分為實(shí)施前評(píng)價(jià)、階段評(píng)價(jià)、結(jié)果評(píng)價(jià)、管護(hù)評(píng)價(jià)等[10]。全域土地綜合整治較傳統(tǒng)土地整治在整治范圍、對(duì)象、目標(biāo)、手段、模式等方面有較大區(qū)別[11]，傳統(tǒng)土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)導(dǎo)向、邏輯體系、技術(shù)方法等難以滿足全域土地綜合整治的需求，因此在全域土地綜合整治試點(diǎn)推進(jìn)且績(jī)效評(píng)價(jià)路徑尚不明晰的背景下，亟待構(gòu)建全域土地綜合整治績(jī)效評(píng)價(jià)體系，明確目標(biāo)對(duì)象、思路方法、應(yīng)用導(dǎo)向等內(nèi)容，對(duì)科學(xué)總結(jié)試點(diǎn)成效、分析整治問(wèn)題、提煉整治模式、確保新時(shí)期土地整治有序開(kāi)展等具有重要意義[12]。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)已有較為深入的研究，主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：（1）對(duì)象研究。評(píng)價(jià)對(duì)象的選取需考慮評(píng)價(jià)目的，相關(guān)研究涉及個(gè)體評(píng)價(jià)、群體評(píng)價(jià)和區(qū)域評(píng)價(jià)[13-16]，其中個(gè)體和群體評(píng)價(jià)多以小尺度范圍內(nèi)單個(gè)或數(shù)個(gè)土地整治項(xiàng)目為載體，總結(jié)特定的整治路徑；區(qū)域評(píng)價(jià)多以較大范圍內(nèi)的數(shù)個(gè)土地整治項(xiàng)目為載體，衡量整治成效水平及差距。（2）目標(biāo)研究。相關(guān)研究制定科學(xué)目標(biāo)有序引導(dǎo)了績(jī)效評(píng)價(jià)。具體包括單一或綜合效益，其中單一效益多從“三生”維度切入，衡量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或生態(tài)效益[17]；綜合效益多衡量土地整治對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)改善的整體成效[18-19]。（3）體系研究。學(xué)界廣泛探索了績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯，奠定了評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。相關(guān)研究從決策管理[20]、資源利用[21]、公眾滿意度[22]、時(shí)序流程[23]等視角構(gòu)建了評(píng)價(jià)體系。（4）方法研究。評(píng)價(jià)方法為土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)提供了有力的工具?，F(xiàn)有研究多涉及層次分析法[24]、模糊綜合評(píng)價(jià)法[25]、網(wǎng)絡(luò)分析法[26]、格序決策理論[27]、DEA-Gini準(zhǔn)則法[28]等。全域土地綜合整治研究尚不成熟，多以理論解析為主，囊括內(nèi)涵認(rèn)知[29-30]、協(xié)同機(jī)制[31-32]、作用路徑[33-34]、規(guī)劃實(shí)踐[35-36]等方面，部分研究涉及績(jī)效評(píng)價(jià)，在調(diào)查評(píng)價(jià)[37]、成效評(píng)價(jià)[38]、新型數(shù)據(jù)與方法應(yīng)用[39]等方面取得了一定認(rèn)識(shí)。目前研究多關(guān)注傳統(tǒng)土地整治，全域土地綜合整治因?yàn)樘岢鰰r(shí)間較短，相關(guān)研究成果較為有限，針對(duì)其理論內(nèi)涵、評(píng)價(jià)思路、評(píng)價(jià)方法等命題解答還有待深入。因此,本文擬借助行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論實(shí)現(xiàn)對(duì)全域土地綜合整治的全要素、全流程解析，結(jié)合“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—結(jié)果”理論構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵與邏輯體系，并以蘇州市相城區(qū)黃橋街道全域土地綜合整治試點(diǎn)為例開(kāi)展實(shí)證研究，以期為全域土地綜合整治的評(píng)價(jià)、優(yōu)化和管控提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 理論解析

1.1 基于ANT的全域土地綜合整治理論解析

行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論（Actor Network Theory, ANT）是結(jié)構(gòu)化異質(zhì)性主體相互作用的經(jīng)典理論，通過(guò)問(wèn)題呈現(xiàn)、利益賦予、征召和動(dòng)員的轉(zhuǎn)譯過(guò)程，構(gòu)建穩(wěn)定的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)[40]。全域土地綜合整治較傳統(tǒng)土地整治要素多樣，目標(biāo)綜合，注重多元主體參與和手段綜合運(yùn)用，整治流程較復(fù)雜，涉及政策制定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施和管控維護(hù)。行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論具有兼顧多元主體、多種目標(biāo)、多類(lèi)行動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)，符合全域土地綜合整治全要素、全流程的特點(diǎn)，較傳統(tǒng)質(zhì)性解析可全面刻畫(huà)整治活動(dòng)、明確評(píng)價(jià)內(nèi)容，因此本文將全域土地綜合整治視為行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建過(guò)程（圖1）。

圖1 基于ANT的全域土地綜合整治理論解析Fig.1 Theoretical analysis of comprehensive land consolidation based on ANT

（1）行動(dòng)者及其問(wèn)題呈現(xiàn)。在全域土地綜合整治中，人類(lèi)行動(dòng)者包括行政主管部門(mén)、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、管護(hù)單位、基層自治組織、公眾、其他社會(huì)主體等；非人類(lèi)行動(dòng)者包括資金、土地、物質(zhì)/非物質(zhì)遺產(chǎn)等。問(wèn)題呈現(xiàn)體現(xiàn)在以下方面：行政主管部門(mén)中，中央管理部門(mén)面臨試點(diǎn)備案管理、政策引導(dǎo)等難點(diǎn)，地方管理部門(mén)面臨試點(diǎn)統(tǒng)籌管理、驗(yàn)收評(píng)估、模式提煉等難點(diǎn)；設(shè)計(jì)單位面臨科學(xué)設(shè)計(jì)方案的挑戰(zhàn)；建設(shè)單位面臨高質(zhì)量建設(shè)的挑戰(zhàn)；管護(hù)單位面臨管護(hù)機(jī)制不健全的問(wèn)題；基層組織面臨落實(shí)政策、協(xié)調(diào)公眾參與等難點(diǎn)；公眾與其他社會(huì)主體均面臨積極參與并獲益的挑戰(zhàn)；資金面臨渠道單一、籌措缺口等挑戰(zhàn)；農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地、歷史文化用地分別面臨耕地保護(hù)、集約利用、質(zhì)量?jī)?yōu)化、文脈傳承的問(wèn)題。轉(zhuǎn)譯前應(yīng)將所有行動(dòng)者集聚到強(qiáng)制通行點(diǎn)，解決問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)利益賦予[41]。核心行動(dòng)者宜確定為地方管理部門(mén)，它對(duì)上承接政策理念并落實(shí)，對(duì)下把握導(dǎo)向，管理并監(jiān)督整治活動(dòng)；強(qiáng)制通行點(diǎn)宜確定為優(yōu)化三生空間布局，助推鄉(xiāng)村振興。

（2）利益賦予與征召動(dòng)員。各主體的支撐條件及利益目標(biāo)體現(xiàn)在以下方面：行政管理部門(mén)應(yīng)具備健全的領(lǐng)導(dǎo)班子和制度以實(shí)現(xiàn)有效管控；設(shè)計(jì)單位應(yīng)具備能力和資質(zhì)以制定科學(xué)整治方案；建設(shè)單位應(yīng)具備合理工期計(jì)劃及資源以高質(zhì)量完成建設(shè)；管護(hù)單位應(yīng)具備健全的管護(hù)機(jī)制和資源以保障成效發(fā)揮；基層自治組織應(yīng)具備健全的管理制度、群眾和資源基礎(chǔ)以引導(dǎo)公眾參與；公眾應(yīng)具備參與意愿及滿意度以獲得多維利益；其他社會(huì)主體應(yīng)具備參與意愿及方式以獲得預(yù)期收益；資金應(yīng)具備多元渠道和運(yùn)作機(jī)制以合理運(yùn)用；本文暫不考慮多類(lèi)土地要素的整治適宜狀態(tài)，土地應(yīng)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、集約利用、生態(tài)修復(fù)及文化傳承。地方管理部門(mén)作為核心行動(dòng)者，開(kāi)展了政策制定、方案論證、建設(shè)監(jiān)督、驗(yàn)收評(píng)估等征召活動(dòng)，其他主體的行動(dòng)體現(xiàn)在以下方面：設(shè)計(jì)單位經(jīng)歷多輪論證得出整治方案；建設(shè)單位依照計(jì)劃完成項(xiàng)目施工；管護(hù)單位運(yùn)用多類(lèi)資源評(píng)估與維護(hù)各類(lèi)子項(xiàng)目；基層自治組織宣傳政策，引導(dǎo)公眾參與；公眾提出意見(jiàn)并監(jiān)督，或直接參與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、文化傳承；其他社會(huì)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)承包、資本投入等形式參與整治。

1.2 基于SPO的全域土地綜合整治績(jī)效評(píng)價(jià)解析

SPO（Structure-Process-Outcome, SPO）理論，即“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—結(jié)果”三維質(zhì)量理論[42]。結(jié)構(gòu)、過(guò)程與結(jié)果分別強(qiáng)調(diào)對(duì)于支撐條件、交互體驗(yàn)及最終成效的評(píng)價(jià)，具備對(duì)象涵蓋、時(shí)序覆蓋均完整的優(yōu)點(diǎn)。全域土地綜合整治要素較多、時(shí)序較長(zhǎng)，其績(jī)效評(píng)價(jià)須依托一種橫向與縱向覆蓋均全面的體系，而SPO理論滿足要求，可實(shí)現(xiàn)對(duì)評(píng)價(jià)邏輯的有效劃分和評(píng)價(jià)結(jié)果的綜合考量，突破傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)較強(qiáng)的工程技術(shù)屬性，以及僅關(guān)注最終成效的局限性。

全域土地綜合整治績(jī)效評(píng)價(jià)可定義為對(duì)全域土地綜合整治支撐條件、實(shí)施過(guò)程及多維效益的綜合衡量。在全域土地綜合整治的語(yǔ)境下：（1）結(jié)構(gòu)（S）指各類(lèi)整治主體均應(yīng)具備良好的條件，以支撐整治活動(dòng)的正常開(kāi)展。（2）過(guò)程（P）指各類(lèi)整治主體為達(dá)成整治目標(biāo)開(kāi)展的相應(yīng)實(shí)踐活動(dòng)。（3）結(jié)果（O）指全域土地綜合整治后發(fā)揮的綜合效益。

1.3 ANT與SPO理論的耦合關(guān)系解析

結(jié)合ANT的全域土地綜合整治解析成果，依據(jù)SPO提供的框架支撐，提出全域土地綜合整治績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯體系（圖2）。ANT對(duì)全域土地綜合整治的解析，確定了人類(lèi)與非人類(lèi)行動(dòng)者，為評(píng)價(jià)要素的窮舉提供了條件；通過(guò)問(wèn)題呈現(xiàn)，明確各個(gè)行動(dòng)者面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，引導(dǎo)了“解決問(wèn)題將實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)”、“解決問(wèn)題應(yīng)具備的條件”及“解決問(wèn)題應(yīng)采取的行動(dòng)”三大核心要點(diǎn)；利益賦予描述了各個(gè)行動(dòng)者實(shí)現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)及應(yīng)具備的條件，對(duì)應(yīng)了SPO的結(jié)構(gòu)（S）部分；征召動(dòng)員描述了各個(gè)行動(dòng)者為達(dá)成目標(biāo)而采取的行動(dòng)，對(duì)應(yīng)了SPO的過(guò)程（P）部分；征召動(dòng)員的結(jié)束標(biāo)志著整治完成，整治成效也將在近、中及遠(yuǎn)期顯現(xiàn)，對(duì)應(yīng)了SPO的結(jié)果（O）部分，結(jié)合已有研究本文將從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益三個(gè)維度考慮整治成效[21,24,43]。

圖2 ANT與SPO理論耦合關(guān)系示意圖Fig.2 Diagram of coupling relationship between ANT and SPO

2 實(shí)證研究

2.1 案例區(qū)概況

蘇州市相城區(qū)黃橋街道全域土地綜合整治項(xiàng)目是江蘇省申報(bào)的國(guó)家級(jí)試點(diǎn)，也是全國(guó)第一個(gè)正式報(bào)部批備案的全域土地綜合整治試點(diǎn)。整治范圍為黃橋街道全域，總面積為2 308.26 hm2，其中農(nóng)用地779.61 hm2、建設(shè)用地1 162.37 hm2、未利用地366.28 hm2（圖3）。試點(diǎn)地處太湖流域沖積平原，境內(nèi)水網(wǎng)密布、氣候濕潤(rùn)，農(nóng)業(yè)及漁業(yè)歷史悠久。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，案例區(qū)第二產(chǎn)業(yè)比重?cái)U(kuò)大，以電子、金屬制品行業(yè)為主，現(xiàn)有1 400余家民營(yíng)企業(yè)。黃橋街道地處長(zhǎng)江三角洲核心地帶，區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好，擁有較大的發(fā)展機(jī)遇，但當(dāng)下區(qū)內(nèi)各類(lèi)用地矛盾突出，伴隨著耕地細(xì)碎化、建筑用地散亂緊缺、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差、農(nóng)耕文化保護(hù)欠缺等問(wèn)題，傳統(tǒng)土地整治難以統(tǒng)籌解決上述困境，亟待以全域土地綜合整治為抓手，整合并重新配置區(qū)內(nèi)各類(lèi)資源，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)效益的綜合提升。

圖3 案例區(qū)土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃圖Fig.3 Land use status map and planning map of the study area

項(xiàng)目整治內(nèi)容包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和公共空間治理（表1），預(yù)算總投資80.39億元，項(xiàng)目實(shí)施期為2020年10月—2023年9月。依據(jù)實(shí)施難度和工程銜接，項(xiàng)目分兩期實(shí)施。項(xiàng)目總體進(jìn)展順利，已于2022年6月完成一期驗(yàn)收工作，在整治內(nèi)容、實(shí)施進(jìn)度、階段成效等方面已具備評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。

表1 案例區(qū)試點(diǎn)具體整治內(nèi)容Tab.1 The contents of comprehensive land consolidation in the study area

2.2 評(píng)價(jià)體系構(gòu)建與數(shù)據(jù)處理

依據(jù)理論解析成果，以SPO為邏輯依據(jù)、ANT為內(nèi)容支撐，綜合考慮試點(diǎn)情況及數(shù)據(jù)可得性，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其中，結(jié)構(gòu)（S）和過(guò)程（P）維度分別基于主要行動(dòng)主體為構(gòu)建穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)應(yīng)具備的支撐條件及應(yīng)開(kāi)展的征召動(dòng)員活動(dòng)，選取表征指標(biāo)；結(jié)果（O）維度中，經(jīng)濟(jì)效益以農(nóng)用地和建設(shè)用地的利用情況綜合衡量，故從農(nóng)用地利用和建設(shè)用地利用兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；生態(tài)效益中質(zhì)量影響生態(tài)價(jià)值的正常發(fā)揮，結(jié)構(gòu)合理程度影響生態(tài)價(jià)值的均衡發(fā)揮，故從生態(tài)空間質(zhì)量和生態(tài)空間結(jié)構(gòu)兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；社會(huì)效益中應(yīng)保證基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋，并積極傳承鄉(xiāng)土文化，故從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和歷史文化傳承兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)體系指標(biāo)說(shuō)明及計(jì)算方法詳見(jiàn)表2。

表2 全域土地綜合整治績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.2 Performance evaluation index system of comprehensive land consolidation

課題組于2021年7月和2022年7月前往案例區(qū)進(jìn)行調(diào)研，實(shí)地走訪了項(xiàng)目區(qū)并對(duì)地方主管部門(mén)、基層自治組織、村民等行動(dòng)主體開(kāi)展了座談與訪談。所收集的資料、數(shù)據(jù)見(jiàn)表2。

本文以試點(diǎn)一期驗(yàn)收時(shí)間為評(píng)價(jià)節(jié)點(diǎn)。指標(biāo)權(quán)重運(yùn)用特爾菲法確定，總和為1。指標(biāo)賦值標(biāo)準(zhǔn)分為以下兩類(lèi)[44]：（1）對(duì)于易于量化且標(biāo)準(zhǔn)值確定的指標(biāo)，經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化處理后得出指標(biāo)得分；（2）對(duì)于易于量化但標(biāo)準(zhǔn)值不確定和難以定量處理的指標(biāo)，通過(guò)調(diào)研訪談獲取相關(guān)數(shù)值與資料，由評(píng)價(jià)專(zhuān)家結(jié)合現(xiàn)狀與趨勢(shì)進(jìn)行指標(biāo)0 ～ 1的5等分賦值。評(píng)價(jià)結(jié)果由各項(xiàng)指標(biāo)加權(quán)計(jì)算得出式（1），結(jié)果以百分制呈現(xiàn)并保留2位小數(shù)：

式（1）中：X表示全域土地綜合整治績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果；Si與Wi分別代表結(jié)構(gòu)支撐維度第i個(gè)指標(biāo)的得分與權(quán)重；Pj與Wj代表過(guò)程實(shí)施維度第j個(gè)指標(biāo)的得分與權(quán)重；Ok與Wk分別代表結(jié)果發(fā)揮維度第k個(gè)指標(biāo)的得分與權(quán)重。X≤60可認(rèn)定為較差等級(jí)，60＜X≤80可認(rèn)定為良好等級(jí)，80＜X≤100可認(rèn)定為較優(yōu)等級(jí)。

2.3 結(jié)果分析

依據(jù)上述體系構(gòu)建、指標(biāo)賦值、權(quán)重賦值、求和計(jì)算等數(shù)據(jù)處理過(guò)程，得到案例地績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果（圖4），并結(jié)合整治現(xiàn)狀及預(yù)期成果進(jìn)行分析：

圖4 案例區(qū)全域土地綜合整治績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果Fig.4 Performance evaluation results of comprehensive land consolidation in the study area

（1）結(jié)構(gòu)支撐維度，該維度總分為20.95，指標(biāo)得分平均值為3.49，S2、S3、S4及S5得分較高，分別為4.95、4.00、3.60和4.50，其中S2表明了設(shè)計(jì)單位綜合考慮案例區(qū)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)及生活現(xiàn)狀，重點(diǎn)針對(duì)耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、生態(tài)環(huán)境脆弱、歷史文化保護(hù)等問(wèn)題，制定了完整、科學(xué)和適宜的實(shí)施方案；S3表明了試點(diǎn)遵循“先墾后用”的原則，針對(duì)各類(lèi)整治內(nèi)容制定了時(shí)間安排合理、涵蓋建設(shè)、驗(yàn)收及管護(hù)環(huán)節(jié)的工程計(jì)劃；S4表明了試點(diǎn)通過(guò)土地出讓、財(cái)政投入、國(guó)開(kāi)行融資及其他渠道進(jìn)行資金籌措，估算籌資81.53億元，可覆蓋規(guī)模為80.39億元的預(yù)算總投資；S5表明了公眾對(duì)于整治政策了解程度較高，基本持支持態(tài)度，并愿意以出資、參與建設(shè)、參與管理維護(hù)等形式參與其中。S1及S6得分較低，均未達(dá)得分平均值，表明現(xiàn)有整治開(kāi)展多依托傳統(tǒng)工程管控邏輯，尚未形成覆蓋全面、機(jī)制靈活、主體多元的領(lǐng)導(dǎo)管理體系和資金運(yùn)作體系，保障效果較為薄弱。

（2）過(guò)程實(shí)施維度，該維度總分為22.67，指標(biāo)得分平均值為3.78，P3、P5、P6得分較高，均超過(guò)了3.50，其中P3表明了項(xiàng)目驗(yàn)收合格率處于優(yōu)秀水平，一期驗(yàn)收?qǐng)?bào)告顯示已實(shí)施的子項(xiàng)目均通過(guò)驗(yàn)收；P5表明了公眾對(duì)于已建成項(xiàng)目（如耕地平整、活動(dòng)中心、文化廣場(chǎng)、安置小區(qū)、綠道等）的多維效益有著初步感知，整體較為滿意；P6表明了社會(huì)主體參與情況較好，包括土地承包經(jīng)營(yíng)、風(fēng)情文化街建設(shè)、綠道系統(tǒng)建設(shè)等形式，社會(huì)資本預(yù)計(jì)投入4億元，且一期驗(yàn)收?qǐng)?bào)告顯示多家企業(yè)已完成進(jìn)駐，包括春菊電器、華源電氣、東納電子等，未來(lái)還將有10余家企業(yè)進(jìn)駐。P2和P4得分偏低，未達(dá)到得分平均值，其中P2表明了試點(diǎn)整體進(jìn)度處于中等水平，剩余工期較為緊張，需加快推進(jìn)各類(lèi)子項(xiàng)目高質(zhì)量建設(shè)；P4表明了各類(lèi)子項(xiàng)目管護(hù)制度制定與實(shí)施有待進(jìn)一步探索。

（3）結(jié)果發(fā)揮維度，該維度總分為33.10，指標(biāo)得分平均值為2.76，O4、O7、O8、O9和O10得分較高，均超過(guò)了3.00，其中O4表明了試點(diǎn)通過(guò)建設(shè)用地整治，減少了約146.667 hm2工業(yè)用地，整體容積率從1.0提高至2.5，有效提高集約利用水平；O7與O8表明了“三縱三橫”生態(tài)廊道暢通工程的實(shí)施，新增了其他園地20.64 hm2、河流水面7.83 hm2、其他草地32.64 hm2，提高了生態(tài)用地占比，且結(jié)合已實(shí)施的新一河生態(tài)修復(fù)工程，提高河流、林帶等生態(tài)廊道的連通度；O9表明了綠道慢性系統(tǒng)工程的實(shí)施，新增了12.8 km綠道，有效提高了硬化道路覆蓋率；O10表明已實(shí)施的生田村公共空間治理項(xiàng)目通過(guò)公共建筑布局、公共空間設(shè)計(jì)、環(huán)境小品規(guī)劃，有效提高文體等多類(lèi)公共設(shè)施的服務(wù)水平。O3、O11和O12得分較低，其中O3表明了試點(diǎn)目前的耕地連通度仍有待提升；O11與O12表明了盡管漁耕文化展示館、白馬寺改擴(kuò)建工程、黃橋風(fēng)情文化街等建設(shè)有助于部分歷史文化遺存的保留，但整體的建筑風(fēng)貌過(guò)于城市化，缺乏對(duì)于原有鄉(xiāng)土風(fēng)貌的統(tǒng)一保護(hù)。

綜合來(lái)看，試點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)總分為76.72，可判定為良好等級(jí)。從評(píng)價(jià)維度入手，結(jié)構(gòu)支撐、過(guò)程實(shí)施和結(jié)果發(fā)揮維度的得分占比分別為27.30%、29.55%和43.14%，表明結(jié)構(gòu)支撐維度和過(guò)程實(shí)施維度的支撐作用較結(jié)果發(fā)揮維度偏低，有待進(jìn)一步提升。從評(píng)價(jià)指標(biāo)入手，指標(biāo)平均得分為3.19，結(jié)構(gòu)支撐、過(guò)程實(shí)施和結(jié)果發(fā)揮維度超過(guò)平均水準(zhǔn)的指標(biāo)占比分別為66.67%、100.00%和25.00%，表明結(jié)果發(fā)揮維度的指標(biāo)貢獻(xiàn)程度偏低，單項(xiàng)指標(biāo)的潛力有待在后續(xù)建設(shè)和管護(hù)環(huán)節(jié)進(jìn)一步挖掘?；诳?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，可以明確試點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)集中在方案設(shè)計(jì)、實(shí)施建設(shè)、公眾基礎(chǔ)、社會(huì)主體參與、建設(shè)用地利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，劣勢(shì)集中在領(lǐng)導(dǎo)管控、資金運(yùn)作、后期管護(hù)等具體制度的建立，以及鄉(xiāng)村歷史文化傳承等方面。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

（1）全域土地綜合整治本質(zhì)上為構(gòu)建行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的過(guò)程，行政主管部門(mén)、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、資金、土地、物質(zhì)/非物質(zhì)遺產(chǎn)等行為主體，通過(guò)問(wèn)題呈現(xiàn)、利益賦予、征召動(dòng)員的環(huán)節(jié)完成轉(zhuǎn)譯，構(gòu)建了滿足各方利益訴求的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。

（2）以SPO為評(píng)價(jià)框架，以ANT為評(píng)價(jià)內(nèi)容支撐，耦合ANT與SPO理論解析結(jié)果，構(gòu)建全域土地綜合整治績(jī)效評(píng)價(jià)體系，其中結(jié)構(gòu)和過(guò)程部分依托問(wèn)題呈現(xiàn)、利益賦予及征召動(dòng)員的解析結(jié)果選取對(duì)應(yīng)指標(biāo)，結(jié)果部分從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益維度考慮表征指標(biāo)。

（3）案例區(qū)全域土地綜合整治績(jī)效水平為良好，但結(jié)構(gòu)支撐、過(guò)程實(shí)施維度的支撐作用偏低，結(jié)果發(fā)揮維度的潛力有待進(jìn)一步挖掘。結(jié)果反映了試點(diǎn)在方案設(shè)計(jì)、實(shí)施建設(shè)、主體參與、階段性整治效益等方面的優(yōu)勢(shì)，以及制度建設(shè)、風(fēng)貌維持等方面的問(wèn)題，可為試點(diǎn)的反饋優(yōu)化和管控維護(hù)提供方向性指引。

3.2 討論

受整治現(xiàn)狀和數(shù)據(jù)獲取等客觀限制，本文也存在一定的不足。受實(shí)踐過(guò)程影響，本文選取階段性驗(yàn)收時(shí)點(diǎn)作為評(píng)價(jià)基期，以試點(diǎn)階段實(shí)施情況為評(píng)價(jià)狀態(tài)，開(kāi)展評(píng)價(jià)工作以驗(yàn)證體系的可行性及可操作性，評(píng)價(jià)結(jié)果可能與項(xiàng)目綜合成效存在一定偏差。同時(shí)，對(duì)單一個(gè)案的分析，也難以體現(xiàn)相關(guān)評(píng)價(jià)體系對(duì)不同區(qū)域、不同類(lèi)型試點(diǎn)的適用性和有效性。這些問(wèn)題有待結(jié)合全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)踐的推進(jìn)而不斷深入。

從實(shí)證研究的意義入手，案例區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果所反映的優(yōu)勢(shì)與問(wèn)題也可供其他試點(diǎn)參考。試點(diǎn)應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際明確整治抓手，包括產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等，以確保整治效益的可持續(xù)性；應(yīng)加強(qiáng)管理、監(jiān)督、資金、管護(hù)等多維政策制度的建立，規(guī)范有序開(kāi)展試點(diǎn)工作；應(yīng)避免大拆大建，盡量尊重鄉(xiāng)村原有的空間肌理，保護(hù)鄉(xiāng)土風(fēng)貌，實(shí)現(xiàn)文化傳承；應(yīng)深化生態(tài)保護(hù)修復(fù)的內(nèi)涵，以全域?yàn)閷?duì)象統(tǒng)籌布局生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，而非單一河流、綠地等局地修復(fù)。從未來(lái)研究的重點(diǎn)出發(fā)，亟待從理論、方法與應(yīng)用層面深入探討，實(shí)現(xiàn)對(duì)全域土地綜合整治績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)應(yīng)支撐。理論層面，應(yīng)進(jìn)一步豐富全域土地綜合整治績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵，包括但不限于特征、功能、邏輯等方面的理論研究，以滿足不同地區(qū)、不同目標(biāo)導(dǎo)向下的績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建；方法層面，隨著信息化、現(xiàn)代化的不斷進(jìn)步，土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)方法的創(chuàng)新也將是研究重點(diǎn)，以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為例，可基于傳統(tǒng)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)源（如土地調(diào)查數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)等），融合新型數(shù)據(jù)源（如手機(jī)信令數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)、興趣點(diǎn)數(shù)據(jù)等），以細(xì)致反映整治績(jī)效水平，提升整治效益的感知與利用程度；應(yīng)用層面，土地整治模式作為系統(tǒng)論視角下土地整治相關(guān)要素的有機(jī)組合，具備復(fù)雜性、多樣性和可復(fù)制性，應(yīng)進(jìn)一步明確績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于深化提煉土地整治典型模式的價(jià)值，包括梳理整治要素、明確整治驅(qū)動(dòng)力、發(fā)現(xiàn)整治問(wèn)題、總結(jié)整治優(yōu)勢(shì)、明確作用機(jī)制等，為土地整治行業(yè)的推廣實(shí)踐提供有力支撐[45]。