中國就業(yè)結(jié)構(gòu)演變的動力因素、作用機理與政策進路*

李志明

一、問題的提出

就業(yè)結(jié)構(gòu)是在資源生產(chǎn)中所形成的社會結(jié)構(gòu)，直接反映了社會勞動力資源在國民經(jīng)濟各個產(chǎn)業(yè)與部門、各個地區(qū)、各種職業(yè)中的分布、構(gòu)成和聯(lián)系。①陸學藝：《當代中國社會結(jié)構(gòu)》，北京：社會科學文獻出版社，2018年，第18頁。就業(yè)結(jié)構(gòu)一頭連著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，受到它們的基礎(chǔ)性影響；另一頭連著社會結(jié)構(gòu)，深刻影響著資源分配和消耗過程中所形成的收入分配結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)，以及由資源和機會在社會階層中的分配所形成的社會地位結(jié)構(gòu)。因此，就業(yè)結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)中占有極其特殊的地位。

學術(shù)界早已將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)進步等因素納入就業(yè)結(jié)構(gòu)影響因素的相關(guān)研究。關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，配第（W. Petty）、克拉克（C. Clark）、庫茲涅茨（S. S. Kuznets）、錢納里（H. B. Chenery）等經(jīng)濟學家先后提出了“配第—克拉克定理”“庫茲涅茨法則”“錢納里國際標準結(jié)構(gòu)”等關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)相互關(guān)系及演變的一般規(guī)律。劉易斯（W. A. Lewis）等人則基于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下農(nóng)村勞動力流動以及農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的一般規(guī)律構(gòu)建了理論模型。技術(shù)進步與就業(yè)之間的關(guān)系也是學術(shù)界一個既古老又常新的話題。②李正友、畢先萍：《技術(shù)進步的就業(yè)效應(yīng)：一個理論分析框架》，《經(jīng)濟評論》2004年第2期。相關(guān)研究最早可以追溯到17世紀末期古典經(jīng)濟學家約翰·卡里（John Cary）的有關(guān)論述，而最近關(guān)于人工智能、新一代工業(yè)機器人對就業(yè)影響的研究方興未艾。學術(shù)界關(guān)于技術(shù)進步就業(yè)效應(yīng)的研究多集中于討論技術(shù)進步對就業(yè)總量的影響，認為技術(shù)進步既破壞舊的工作崗位（如Fabien Postel-Vinay提出的“創(chuàng)造性破壞”效應(yīng)），①Postel-Vinay F., “The Dynamics of Technological Unemployment”, International Economic Review, vol.43, no.3, 2002,pp.737-760.又創(chuàng)造新的就業(yè)機會，并提出了多種補償機制。②Eriksson C., “Is There a Trade-offbetween Employment and Growth?”, Oxford Economic Papers, vol.49, no.1, 1997,pp.77-88; Vivarelli M. Pianta M., The Employment Impact of Innovation: Evidence and Policy, London: Routledge, 2000; Trehan B., “Productivity Shocks and the Unemployment Rate”, Economic Review, vol.45, 2003, pp.13-27.但后來也逐漸出現(xiàn)了技術(shù)進步影響就業(yè)結(jié)構(gòu)性的討論。夏杰長、李仲生、劉社建和周兵等學者從中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)之間的偏差及相互關(guān)系角度，③夏杰長：《我國勞動就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的偏差》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2000年第1期；李仲生：《中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化》，《人口與經(jīng)濟》2003年第2期；劉社建：《就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)升級協(xié)調(diào)互動探討》，《社會科學》2005年第6期；周兵、徐愛東：《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)之間的機制構(gòu)建——基于中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)之間關(guān)系的實證》，《軟科學》2008年第7期。姚先國、孫早等學者從技術(shù)進步、工業(yè)智能化等角度檢視了技術(shù)進步對就業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。④姚先國、周禮、來君：《技術(shù)進步、技能需求與就業(yè)結(jié)構(gòu)——基于制造業(yè)微觀數(shù)據(jù)的技能偏態(tài)假說檢驗》，《中國人口科學》2005年第5期；孫早、侯玉琳：《工業(yè)智能化如何重塑勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2019年第5期。

黨的十八大以來，作為“就業(yè)奇跡”特征事實的重要組成部分，中國就業(yè)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)持續(xù)優(yōu)化升級的態(tài)勢。例如，隨著城鎮(zhèn)化進程進一步加快，城鎮(zhèn)就業(yè)人員保持持續(xù)增長態(tài)勢，致使城鄉(xiāng)就業(yè)格局發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變；第三產(chǎn)業(yè)成為吸納就業(yè)最多的產(chǎn)業(yè)部門，三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為“三、二、一”倒金字塔形的現(xiàn)代模式，與產(chǎn)值結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性明顯提高。那么，驅(qū)動中國就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的底層因素及其作用機理到底是什么？能不能通過適當?shù)墓舱哌M一步優(yōu)化中國就業(yè)結(jié)構(gòu)？這對于探尋中國創(chuàng)造的“就業(yè)奇跡”理論根源與實踐密碼，以及更好地建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推進社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化都具有重要意義。本文擬圍繞中國的工業(yè)化進程、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷、技術(shù)進步以及對就業(yè)結(jié)構(gòu)具有獨特影響的公共政策等因素展開，討論這些動力因素作用于就業(yè)結(jié)構(gòu)演變的理論機理，進而提出相關(guān)政策進路。

二、中國就業(yè)結(jié)構(gòu)演變的動力因素及其作用機理

（一）工業(yè)化進程、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷是驅(qū)動就業(yè)結(jié)構(gòu)演變的基本動力

中國就業(yè)結(jié)構(gòu)演變，首要動因是正在行進中的工業(yè)化進程及其帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷。工業(yè)化最經(jīng)常被用于指代一個國家或地區(qū)的工業(yè)（特別是其中的制造業(yè)）或第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值（或收入）在國民生產(chǎn)總值（或國民收入）中比重不斷提高以至取代農(nóng)業(yè)或第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值（或收入）而成為國民經(jīng)濟主體的過程，以及與之伴隨的工業(yè)就業(yè)人數(shù)在總就業(yè)人數(shù)中比重不斷提高的過程。由此可見，與工業(yè)發(fā)展和工業(yè)化進程相伴隨，往往會發(fā)生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)繼而是就業(yè)結(jié)構(gòu)的演變。

中國大致是在20世紀50年代初國民經(jīng)濟得到初步恢復(fù)后開始工業(yè)化進程的。隨后，受到國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、高度集中的計劃經(jīng)濟體制以及宏觀產(chǎn)業(yè)政策的影響，第二產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)比重提高很快。⑤郭克莎：《中國工業(yè)化的進程、問題與出路》，《中國社會科學》2000年第3期。1952年工業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重僅為17.6%，1978年這一比重已提高到44.1%。但強制性計劃機制在迅速推進工業(yè)化進程的同時，也形成了重工業(yè)占比過高的工業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，第三產(chǎn)業(yè)未得到應(yīng)有發(fā)展。1952—1978年，中國輕工業(yè)總產(chǎn)值年均增長8.4%，重工業(yè)總產(chǎn)值年均增長12.1%，重工業(yè)所占比重從35.5%大幅提高到56.9%；⑥蔡昉：《中國發(fā)展蘊含的工業(yè)化規(guī)律》，《企業(yè)觀察家》2019年第11期。第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由28.6%下降為24.6%。到了改革開放初期，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體呈現(xiàn)“第二產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)比重偏高而第三產(chǎn)業(yè)比重偏低”的結(jié)構(gòu)性偏差，這對就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化造成了非常不利的影響。由于資本密集型的重工業(yè)單位增加值所能創(chuàng)造和提供的就業(yè)崗位數(shù)量遠少于輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，片面追求重型化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了就業(yè)難度的增加和就業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理。因此，計劃經(jīng)濟時期輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展落后于工業(yè)化進程，是使得這一時期第一和第二產(chǎn)業(yè)特別是第一產(chǎn)業(yè)成為吸納就業(yè)的主體，就業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主要原因之一。1952—1978年，第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重降低了22.8個百分點，但第一產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比重僅僅下降了13個百分點（見表1）。

表1 1952—2020年中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況

改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立以及經(jīng)濟主體的多元化，中國工業(yè)化發(fā)展路徑也逐漸轉(zhuǎn)向注重發(fā)揮比較優(yōu)勢，利用豐富的勞動力資源從“三來一補”起步發(fā)展外向型經(jīng)濟，以加工貿(mào)易為切入點參與國際分工，逐漸融入全球產(chǎn)業(yè)鏈并發(fā)展成為舉足輕重的“世界工廠”。市場推動的工業(yè)化進程，使得產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性偏差逐漸好轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到較大優(yōu)化、產(chǎn)出結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的變動更加契合。1978—2008年，在第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重從27.7%下降至10.2%、第二產(chǎn)業(yè)增加值從47.7%降至47.0%的同時，工業(yè)增加值比重由44.1%小幅下降至41.3%，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重則從24.6%上升至42.9%。在這個過程中，勞動密集型的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進了就業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。其中，第二產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)占比從17.3%上升到27.2%，第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)占比則從12.2%上升到33.2%（見表1）。

2008年以來，中國日益重視處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、技術(shù)進步之間的關(guān)系。特別是黨的十八大以來，中國強調(diào)推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。黨的十九屆五中全會進一步提出保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定，鞏固壯大實體經(jīng)濟根基；推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等同各產(chǎn)業(yè)深度融合，推動先進制造業(yè)集群發(fā)展，構(gòu)建一批各具特色、優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增長引擎，培育新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式。①《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020年11月4日。這一系列戰(zhàn)略舉措使得中國工業(yè)化進程開始向縱深發(fā)展，逐漸轉(zhuǎn)向以技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級為內(nèi)涵的工業(yè)化新階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，三次產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從2008年的10.2 : 47.0 : 42.9演變?yōu)?020年的7.7 : 37.8 : 54.5。按照庫茲涅茨理論，到工業(yè)化后期階段的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將會是“三二一”模式，并且第一產(chǎn)業(yè)比重小于10%。按此標準，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在2012年就已經(jīng)進入工業(yè)化后期階段。與之相伴隨，2014年中國就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也同樣轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭弧蹦Ｊ?，一、二、三產(chǎn)業(yè)吸納的就業(yè)人數(shù)之比為29.3 : 30.2 : 40.5，變得更加現(xiàn)代。但客觀來講，中國就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，第一產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)比重仍然偏高，未來農(nóng)業(yè)富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是向第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位轉(zhuǎn)移的空間仍然較大。根據(jù)錢納里標準，工業(yè)化中期階段的就業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)標準依次應(yīng)為15.6 : 36.8 : 47.6。而2020年中國就業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依次為23.6 : 28.7 : 47.7，這意味著中國就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然處于工業(yè)化初期階段。

（二）技術(shù)進步對就業(yè)結(jié)構(gòu)演變產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響

從理論上講，技術(shù)進步主要通過技能和產(chǎn)業(yè)兩個向度和層面對就業(yè)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響。

1.技術(shù)進步的技能取向?qū)蜆I(yè)結(jié)構(gòu)的影響。技術(shù)進步可以直接通過引發(fā)對勞動力技能需求的變化影響就業(yè)結(jié)構(gòu)。在工業(yè)化早期階段，技術(shù)進步主要體現(xiàn)為技能替代型的特征：技術(shù)進步能夠促進勞動分工并且簡化生產(chǎn)工藝，使得大量無技能或低技能的農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移出來進入工業(yè)部門就業(yè)，也使得全社會就業(yè)總量得以持續(xù)擴大。②畢先萍、李正友：《技術(shù)進步對就業(yè)的綜合作用機制及社會福利影響研究》，《中國軟科學》2004年第5期。1950—1990年代，中國大致處于以技能替代型為主的階段。在這個時期，中國基本完成了以原材料工業(yè)為重心的重化工業(yè)化階段，工業(yè)結(jié)構(gòu)正在經(jīng)由高加工度化進程向技術(shù)集約化階段轉(zhuǎn)變。③郭克莎：《中國工業(yè)化的進程、問題與出路》，《中國社會科學》2000年第3期。隨著工業(yè)化進程深入推進，技術(shù)進步逐漸轉(zhuǎn)為以技能偏好型為主，高技能勞動力需求增加，低技能勞動力需求減少，勞動力開始從低技能需求就業(yè)崗位向高技能需求就業(yè)崗位轉(zhuǎn)移，帶動整個社會就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變。如表2所示，2000—2020年在中國職業(yè)分布中，對勞動力技能要求更高的專業(yè)技術(shù)人員以及商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員的人口比重持續(xù)上升。

表2 各職業(yè)大類分布在2000—2020年的變化情況

2.技術(shù)進步的產(chǎn)業(yè)層面對就業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。技術(shù)進步能夠加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并引起就業(yè)結(jié)構(gòu)變遷。在技術(shù)進步深化勞動分工以及促進生產(chǎn)專業(yè)化的情況下，很多過程產(chǎn)品和生產(chǎn)環(huán)節(jié)將分化出來成為新的產(chǎn)業(yè)部門。技術(shù)進步也可以促進原來相互獨立的產(chǎn)業(yè)部門、生產(chǎn)環(huán)節(jié)、要素資源在新的技術(shù)平臺上實現(xiàn)整合，進而催生新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就業(yè)人員分布會相應(yīng)呈現(xiàn)從基礎(chǔ)部門總體向新興服務(wù)部門轉(zhuǎn)移的特征。長期來看，技術(shù)進步在產(chǎn)業(yè)層面對就業(yè)結(jié)構(gòu)的影響可從“技術(shù)進步類型”和“社會需求演變”兩個角度來分析。①李正友、畢先萍：《技術(shù)進步的就業(yè)效應(yīng)：一個理論分析框架》，《經(jīng)濟評論》2004年第2期。

第一，第一產(chǎn)業(yè)吸納的就業(yè)人員總量及其占比都呈下降趨勢。在第一產(chǎn)業(yè)中，技術(shù)進步主要以工藝創(chuàng)新為主。隨著該產(chǎn)業(yè)部門生產(chǎn)率不斷提高，同樣數(shù)量的產(chǎn)出所需勞動力將持續(xù)下降，從而導(dǎo)致勞動力從該產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移出去；人們收入提高后，在恩格爾定律的作用下，社會對第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品需求的下降也將導(dǎo)致該產(chǎn)業(yè)部門勞動力使用規(guī)模下降。這兩個因素綜合作用的結(jié)果是，第一產(chǎn)業(yè)資本有機構(gòu)成提高所導(dǎo)致的機器替代勞動力效應(yīng)將占據(jù)主導(dǎo)地位，從而引發(fā)該產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)總量從相對減少到絕對減少。

第二，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員總量及其占比呈逐漸增加和上升而后減少和下降的趨勢。在初期，從輕工業(yè)到基礎(chǔ)工業(yè)再到高加工度工業(yè)漸次發(fā)生的產(chǎn)品創(chuàng)新、人們收入水平提高帶來的產(chǎn)品需求提升所共同引發(fā)的就業(yè)促進效應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，致使第二產(chǎn)業(yè)吸納的就業(yè)人員總量及其占比持續(xù)增加提升。之后，隨著產(chǎn)品創(chuàng)新逐漸轉(zhuǎn)移到傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)再到知識信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新的就業(yè)促進效應(yīng)逐漸減弱，而工藝創(chuàng)新所引發(fā)的機器替代勞動力效應(yīng)逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。同時，人們收入水平進一步提高致使對工業(yè)產(chǎn)品的社會需求相對下降，也會削弱該產(chǎn)業(yè)部門吸納就業(yè)的能力。這共同導(dǎo)致了第二產(chǎn)業(yè)所吸納就業(yè)人員的比重相對下降。最后，工藝創(chuàng)新引起的機器替代勞動力效應(yīng)將完全占據(jù)主導(dǎo)地位，致使第二產(chǎn)業(yè)對勞動力需求絕對減少以及實際吸納就業(yè)總量絕對下降。

第三，第三產(chǎn)業(yè)吸納的就業(yè)人員總量及其占比呈持續(xù)增長的態(tài)勢。以產(chǎn)品創(chuàng)新型技術(shù)進步為主要驅(qū)動的第三產(chǎn)業(yè)，通過不斷產(chǎn)生新的服務(wù)行業(yè)和新的服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)造并滿足新的社會需求來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張和就業(yè)規(guī)模擴大；工藝創(chuàng)新帶來的機器替代勞動力效應(yīng)相對微弱，第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的反向作用力量也相對較弱；隨著收入水平提升，人們對滿足精神需要的產(chǎn)品需求持續(xù)增長，也將導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)吸納的就業(yè)人員總量及占比絕對提升。

新中國成立以來，中國就業(yè)結(jié)構(gòu)的演變過程基本遵循上述變化趨勢（見表1），即第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重持續(xù)降低，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重先上升后下降，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重則持續(xù)提高。21世紀以來中國的職業(yè)分布變化，也能很好地體現(xiàn)這種變化趨勢（見表2）：屬于第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的農(nóng)、林、牧、漁、水利業(yè)生產(chǎn)人員的比重持續(xù)降低；屬于第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的生產(chǎn)、運輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員的比重總體上升，但趨勢變緩；屬于第三產(chǎn)業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員，辦事人員和有關(guān)人員以及商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員的比重則呈現(xiàn)持續(xù)提高的趨勢。

（三）公共政策也是推動就業(yè)結(jié)構(gòu)演變的重要動因

一個國家或地區(qū)就業(yè)結(jié)構(gòu)的演變，不僅受到工業(yè)化進程、技術(shù)進步路徑所引發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整一般客觀規(guī)律的制約，而且還直接受到該國家或地區(qū)所采取的包括產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策、財稅政策、貨幣政策、教育政策乃至衛(wèi)生政策等在內(nèi)的各種公共政策的深刻影響。這種來自國家公權(quán)力主體對就業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，包含了一定的目的性甚至計劃性等主觀因素，代表著國家對就業(yè)這個兼具經(jīng)濟屬性和社會屬性領(lǐng)域的主動干預(yù)。

1952—1978年，中國第二和第三產(chǎn)業(yè)吸納的就業(yè)人員比重之和長期徘徊在30%以下的低位。這是與工業(yè)化進程開啟后，國家采取的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的宏觀產(chǎn)業(yè)政策以及相配套實行的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度和城鄉(xiāng)分割的戶籍制度密切相關(guān)的。新中國成立之初，工業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱，中國面臨著西方國家的全面封鎖禁運，必須依靠優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)來打破各種“卡脖子”的瓶頸制約，奠定建立獨立的、比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系的基礎(chǔ)。為了更好地積累國內(nèi)資本發(fā)展重工業(yè)，中國制造工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”來積累農(nóng)業(yè)剩余，為推進工業(yè)化提供資金支持，還將包括勞動力等內(nèi)在的生產(chǎn)要素嚴格限制在低效率且激勵不足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中。在改革開放前的26年中，由于重工業(yè)化導(dǎo)向的工業(yè)化進程吸納就業(yè)能力有限，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容納勞動力彈性較大且鄉(xiāng)城流動被嚴格限制，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村被國家當成容納就業(yè)的“蓄水池”，引導(dǎo)城鎮(zhèn)青年到農(nóng)村去參加社會主義建設(shè)的“逆鄉(xiāng)城流動”反倒成為解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的政策選擇。①李志明：《中國就業(yè)政策70年：走向充分而有質(zhì)量的就業(yè)》，《天津社會科學》2019年第3期。這樣一來，勞動就業(yè)的主體就長期集聚于第一產(chǎn)業(yè)。

1978年以后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施以及農(nóng)產(chǎn)品收購價格的提高，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，使得農(nóng)村出現(xiàn)大量富余勞動力。出于經(jīng)濟理性，這些農(nóng)村勞動力開始從單一糧食生產(chǎn)擴展到多種經(jīng)營，再到農(nóng)林牧副業(yè)全面發(fā)展。在國家逐漸消除一系列阻礙勞動力流動的體制障礙后，農(nóng)村富余勞動力又開始“離土不離鄉(xiāng)”進入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實現(xiàn)就地非農(nóng)化轉(zhuǎn)移就業(yè)，隨后進一步“離土又離鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)移到周邊小城鎮(zhèn)以及各種規(guī)模的城市，繼而跨區(qū)域從中西部地區(qū)流動到東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)。②蔡昉：《全球五分之一人口的貢獻——中國經(jīng)濟發(fā)展的世界意義》，《世界經(jīng)濟與政治》2019年第6期。在被冠以“民工潮”的大規(guī)模流動和轉(zhuǎn)移就業(yè)過程中，農(nóng)村富余勞動力既實現(xiàn)了就業(yè)所屬產(chǎn)業(yè)部門的轉(zhuǎn)換（見表3），也相應(yīng)實現(xiàn)了“職業(yè)身份”的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)、林、牧、漁、水利業(yè)生產(chǎn)人員大量地轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)、運輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員和商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員。

表3 2009—2020年農(nóng)民工就業(yè)行業(yè)分布（%）

在城市，經(jīng)濟體制改革在國有企業(yè)、所有制結(jié)構(gòu)、勞動就業(yè)、收入分配、財稅體制、金融體制等諸多領(lǐng)域和層面逐漸展開。其中，對就業(yè)結(jié)構(gòu)具有最直接影響的是勞動就業(yè)制度改革。1980年中國提出并實行“勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合”的“三結(jié)合”就業(yè)方針，廣開就業(yè)門路，使城鎮(zhèn)勞動力得以在國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟等多種所有制經(jīng)濟中多渠道就業(yè)，打破了計劃經(jīng)濟時期公有制經(jīng)濟在吸納城鎮(zhèn)就業(yè)方面“一統(tǒng)天下”的局面。隨著城市國有企業(yè)改革以及所有制結(jié)構(gòu)改革的推進，數(shù)以千萬計的國有和集體企業(yè)下崗職工從公有制經(jīng)濟轉(zhuǎn)移進入非公有制經(jīng)濟重新就業(yè)，城鎮(zhèn)新成長勞動力以及農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動力也大多在非公有制經(jīng)濟中實現(xiàn)就業(yè)，就業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。在這一時期，與經(jīng)濟體制改革同時發(fā)生的對外開放，也帶動和促進了就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。隨著對外開放地區(qū)和領(lǐng)域的逐漸擴大，中國日益融入世界經(jīng)濟體系和全球產(chǎn)業(yè)鏈。貿(mào)易擴大、外商直接投資（FDI）增長以及沿海地區(qū)出口主導(dǎo)型經(jīng)濟的發(fā)展，在引導(dǎo)中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向符合資源比較優(yōu)勢的同時，也為農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移提供了大量就業(yè)機會。制鞋、服裝加工、玩具制造、塑料制品加工、電子裝配等勞動密集型輕工業(yè)及相關(guān)服務(wù)業(yè)逐漸成為吸納城鎮(zhèn)就業(yè)的主力軍，就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到逐步改善。

進入21世紀，中國逐漸意識到長期以來“重制造、輕服務(wù)”的產(chǎn)業(yè)政策趨向的弊端，在提出并推進新型工業(yè)化發(fā)展道路、用信息化帶動工業(yè)化的同時，不斷促進服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在這一時期，中國大力發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)，積極促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，工業(yè)經(jīng)濟不斷向中高端邁進，帶動工業(yè)吸納就業(yè)的結(jié)構(gòu)進一步改善。與此同時，中國交通運輸業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)依托現(xiàn)代信息技術(shù)加速轉(zhuǎn)型升級，房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟支撐作用逐漸增強，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)等新興服務(wù)業(yè)也在創(chuàng)新中不斷發(fā)展壯大，日益成為拉動經(jīng)濟增長的主要動力以及擴大就業(yè)的主體。隨著就業(yè)形勢的發(fā)展變化，中國還先后提出了“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”以及“勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)”兩大就業(yè)方針，發(fā)展并形成了就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略以及更加積極的就業(yè)政策。具體來講，中國通過實施再就業(yè)工程、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，以及采取職業(yè)培訓(xùn)、崗位創(chuàng)造、鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、中小企業(yè)扶助、公共就業(yè)服務(wù)、公益性和社區(qū)服務(wù)性崗位開發(fā)、殘疾人就業(yè)保障等一系列就業(yè)促進措施，較好地解決了先后出現(xiàn)的國有企業(yè)下崗失業(yè)人員、城鎮(zhèn)新增勞動力、農(nóng)村富余勞動力、以高校畢業(yè)生為重點的青年以及城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員、退役軍人、化解過剩產(chǎn)能分流職工等重點群體的就業(yè)問題。③李志明：《中國就業(yè)政策70年：走向充分而有質(zhì)量的就業(yè)》，《天津社會科學》2019年第3期。同時，通過積極引導(dǎo)勞動者有序向新興產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)、基層單位、中西部地區(qū)、中小企業(yè)等吸納勞動力能力強的領(lǐng)域和地區(qū)流動，促成了更為合理的產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、區(qū)域就業(yè)結(jié)構(gòu)。①李志明、邢梓琳：《鞏固民生之本：實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)——學習習近平總書記關(guān)于就業(yè)的系列重要論述》，《學術(shù)研究》2019年第9期。

2020年初突如其來的新冠肺炎疫情及為應(yīng)對疫情采取的應(yīng)急性和常態(tài)化防控措施，既給就業(yè)帶來了一定程度的直接沖擊（如勞動力流動受阻，企業(yè)用工需求減少，高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、退役軍人、建檔立卡貧困人口、低收入群體等重點群體的就業(yè)難度有所增加），也強化了某些就業(yè)形態(tài)或工作方式的變化趨勢（如遠程工作）。這可能對就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生長期影響，致使線上教育、娛樂、體育、休閑等行業(yè)的職位需求快速增加，同時也帶動了作家、編劇、撰稿、攝影等一些輔助性崗位需求的增加。

三、中國進一步優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)的政策進路

（一）多策并舉，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，促進就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

優(yōu)化就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性指標。工業(yè)化進程及其引發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對就業(yè)結(jié)構(gòu)變化具有先導(dǎo)性作用，并且工業(yè)化也是驅(qū)動人類社會從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的重要動力。因此，優(yōu)化就業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，首先應(yīng)當從源頭著手，以新型工業(yè)化為切入口，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級。具體來說，推進中國特色新型工業(yè)化，就是要更加注重創(chuàng)新驅(qū)動和技術(shù)進步，帶動各個行業(yè)以及社會整體效率提高，促進工業(yè)化與信息化、技術(shù)與商業(yè)模式創(chuàng)新、制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從資本密集型主導(dǎo)向技術(shù)密集型主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，并促使就業(yè)結(jié)構(gòu)相應(yīng)優(yōu)化。

當前，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本身存在著結(jié)構(gòu)性不平衡的問題，部分行業(yè)低水平產(chǎn)能過剩的問題依然較為突出，高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，關(guān)鍵裝備、核心零部件和基礎(chǔ)軟件等依賴進口和外資企業(yè)的現(xiàn)象較為嚴重。②黃群慧：《從高速度工業(yè)化向高質(zhì)量工業(yè)化轉(zhuǎn)變》，《人民日報》2017年11月26日。優(yōu)化就業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，亦須從這些結(jié)構(gòu)性問題著手，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過主動改革來推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和匹配度，并帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)就業(yè)規(guī)模的擴張與縮減。

中國就業(yè)結(jié)構(gòu)長期滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一個重要原因就在于技術(shù)進步不足。它不僅使得第一產(chǎn)業(yè)因勞動生產(chǎn)率維持在較低水平而無法轉(zhuǎn)移更多的富余勞動力，也使得第三產(chǎn)業(yè)難以催生新的服務(wù)行業(yè)和新的服務(wù)產(chǎn)品而無法擴大吸納就業(yè)的規(guī)模。因此，優(yōu)化就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還應(yīng)致力于推進整體技術(shù)進步，特別是促進新一代信息技術(shù)廣泛深度參與構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。一方面，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，不斷提高這些行業(yè)的勞動生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率，促使行業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移流出；另一方面，著力培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)，使之盡快成為產(chǎn)業(yè)構(gòu)成向中高端水平轉(zhuǎn)變、就業(yè)向中高端崗位遷移的主要支撐。

（二）推進新型城鎮(zhèn)化，探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進就業(yè)的城鄉(xiāng)和區(qū)域結(jié)構(gòu)優(yōu)化

長期以來，由于戶籍制度、土地制度、社會保障制度等方面存在的體制性障礙，再加上地方政府對土地財政的依賴程度較高，中國城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)“人口的城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化”的顯著特征。這種結(jié)構(gòu)性失衡問題在就業(yè)方面的突出表現(xiàn)就是：一方面，截至2020年底仍有38.4%的社會勞動力在農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)就業(yè)；另一方面，農(nóng)村地區(qū)勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素向城市單向流動的趨勢在逐漸強化，致使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和人才等方面的“空心化”問題日益突出。在這種情勢下，中國不能再重走以往土地城鎮(zhèn)化“粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境”的老路，而應(yīng)當走新型城鎮(zhèn)化道路。

黨的十九大報告首次提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”，標志著中國對于城鄉(xiāng)關(guān)系的思考和謀劃已經(jīng)進入到一個新的階段。新型城鎮(zhèn)化絕不是單向城鎮(zhèn)化、去“消滅農(nóng)村”或搞“去農(nóng)村化”，也不是按照城市模式來建設(shè)農(nóng)村、將農(nóng)村城市化，而是要形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。推進由“新型城鎮(zhèn)化”和“鄉(xiāng)村振興”兩大戰(zhàn)略雙輪驅(qū)動的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要立足于中國國情、以人為核心，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，使得城市文明不斷拓展深化并輻射帶動農(nóng)村發(fā)展、不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，為經(jīng)濟增長和社會進步拓展新的發(fā)展空間。在這個過程中，中國需要著重破除體制機制弊端，推動城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機融合。一方面，既促進由農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提升而產(chǎn)生的農(nóng)村富余勞動力穩(wěn)定有序地轉(zhuǎn)移到城市各種產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)，又鼓勵各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興；另一方面，充分利用城市技術(shù)進步成果特別是農(nóng)業(yè)相關(guān)技術(shù)來改造提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，用城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)來延伸農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)和價值鏈條，用城市互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟來豐富農(nóng)村業(yè)態(tài)，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新業(yè)態(tài)和新模式。這樣一來，將不僅能夠進一步優(yōu)化就業(yè)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，也使得中西部地區(qū)能夠在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中有更大作為并創(chuàng)造更多的就近就業(yè)機會，不斷改善就業(yè)的區(qū)域結(jié)構(gòu)。

（三）構(gòu)建和完善就業(yè)優(yōu)先政策，實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)，促進就業(yè)結(jié)構(gòu)總體優(yōu)化

當前，中國經(jīng)濟正處在從“重視數(shù)量”轉(zhuǎn)向“提升質(zhì)量”、從“規(guī)模擴張”轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)升級”、從“要素驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新驅(qū)動”的過程中，追求“高質(zhì)量發(fā)展”成為新發(fā)展階段的基本特征。遵循以人民為中心的發(fā)展思想，中國主動適應(yīng)社會主要矛盾變化的新形勢新要求，將實現(xiàn)充分就業(yè)的目標以及勞動力市場各類信號納入宏觀政策框架，強化宏觀政策的就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向并使就業(yè)優(yōu)先政策真正與財政政策、貨幣政策相結(jié)合，共同構(gòu)建起宏觀調(diào)控新框架。這不僅升級和完善了宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策體系及其功能，還使得就業(yè)優(yōu)先目標擁有了量級匹配、聯(lián)動運行的宏觀政策支撐。例如，在優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)方面，就可以采取普惠性減稅降費、定向降準等財稅政策和貨幣政策緩解民營企業(yè)和小微企業(yè)融資難、融資貴問題，支持就業(yè)容量大的小微企業(yè)和部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使得新興服務(wù)業(yè)就業(yè)得到較快增長，進一步優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)。

在構(gòu)建新發(fā)展格局的過程中，新機器、新技術(shù)、新產(chǎn)品的迭代更新引發(fā)的技術(shù)進步，以及新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度將加快。這些變化不僅將促使社會對勞動力素質(zhì)和技能的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生總體性變化，而且也會使得勞動力市場上的求職者技能與崗位需求不適應(yīng)、不匹配的問題日益凸顯，勞動者更容易陷入結(jié)構(gòu)性失業(yè)或遭遇結(jié)構(gòu)性就業(yè)困難。為了應(yīng)對上述形勢，需要從總體教育理念和具體職業(yè)教育政策兩個層面入手。一方面，各類學校應(yīng)更加著重培養(yǎng)受教育者的認知能力、非認知能力、學習能力等一系列軟技能，使得社會勞動力能夠更好地適應(yīng)當前正在發(fā)生的技術(shù)革命，擴大技能選擇范圍、提升就業(yè)能力以及增強對新興崗位的適應(yīng)性，不斷提高就業(yè)的穩(wěn)定性和質(zhì)量；另一方面，政府應(yīng)綜合運用就業(yè)優(yōu)先政策工具，從職業(yè)教育和技能培訓(xùn)入手，幫助勞動者持續(xù)提升人力資本，使之盡快適應(yīng)新就業(yè)崗位技能需求變化，促使總體就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)變化。①蔡昉：《為什么將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面》，《光明日報》2019年3月26日。