存款保險介入與村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管路徑優(yōu)化

何 平 傅競馳

長期以來，在農戶普遍缺乏抵押品的背景下，中國農村地區(qū)金融市場缺乏多樣性，金融服務供給不足。2006年12月，中國銀監(jiān)會出臺《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，提出在四川、湖北等6?。▍^(qū)）的農村地區(qū)試點設立村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行立足農村地區(qū)，服務于“支農支小”的戰(zhàn)略定位，采用靈活的制度設計和業(yè)務開展模式，對于完善農村金融服務體系、提高縣域普惠金融水平、解決農村地區(qū)“融資難”的問題具有重要意義。截至2021年底，中國村鎮(zhèn)銀行已達1651家，約占全國銀行業(yè)金融機構總數(shù)的36%。

村鎮(zhèn)銀行在曲折中發(fā)展，2022年4月，河南省村鎮(zhèn)銀行實際控制人違法行為導致儲戶無法取款的巨額暴雷事件，不僅嚴重沖擊了儲戶對村鎮(zhèn)銀行體系的信心和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，也給村鎮(zhèn)銀行的現(xiàn)行監(jiān)管體系帶來嚴峻考驗。2015年我國存款保險制度的建立，理應為村鎮(zhèn)銀行發(fā)展提供更好的制度保障。從該事件目前的應對措施來看，尚未從銀行監(jiān)管和存款保險介入的視角進行處置。本文試從河南村鎮(zhèn)銀行事件出發(fā)，探討村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營困境的成因、本次事件處置方案的選擇，并在達成介入條件的情形下，基于演化博弈模型，從制度視角探討未來存款保險制度介入的機制及監(jiān)管優(yōu)化的可能方向。

一、違規(guī)經(jīng)營的制度根源與河南村鎮(zhèn)銀行事件

（一）村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營的制度根源

1.吸儲困難與貸款限制。村鎮(zhèn)銀行雖然立足縣域當?shù)剞r村，致力于緩解農村地區(qū)的信貸約束，但由于其規(guī)模小、成立時間短，農村儲戶依然更信任國有銀行和規(guī)模較大的農村商業(yè)銀行。在同等條件下，村鎮(zhèn)銀行在農村地區(qū)的信譽不足，社會認可度低，吸儲能力有限。①丁忠民：《村鎮(zhèn)銀行發(fā)展與緩解農村金融困境研究——以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)重慶市為例》，《農業(yè)經(jīng)濟問題》2009年第7期。與此同時，農村地區(qū)資本總量本身遠小于城鎮(zhèn)，加之村鎮(zhèn)銀行營業(yè)網(wǎng)點少、支付結算功能差，在傳統(tǒng)的農商行、農信社、郵儲銀行的競爭下村鎮(zhèn)銀行吸儲困難，難以擴大經(jīng)營規(guī)模，甚至部分村鎮(zhèn)銀行可貸資金枯竭。①梁靜雅、王修華、楊剛：《農村金融增量改革實施效果研究》，《農業(yè)經(jīng)濟問題》2012年第3期。村鎮(zhèn)銀行在金融服務上較之其他銀行處于劣勢，依賴自身信譽吸儲面臨困境，往往需要依托政策支持來提高儲蓄利率，吸儲成本遠高于其他銀行。吸儲困難和資本規(guī)模小，直接導致了村鎮(zhèn)銀行貸款能力不足和獲利能力不足。在對優(yōu)質企業(yè)的大額貸款上，村鎮(zhèn)銀行的可貸資金往往捉襟見肘；在對農戶的個人貸款上，村鎮(zhèn)銀行本身的吸儲成本較高，往往需要更高的貸款利率定價才能獲得收益。與此同時，基于現(xiàn)實的風險收益及作為發(fā)起行的銀行機構自身風險的考量，村鎮(zhèn)銀行開展抵押擔保外的貸款業(yè)務較少，違背其成立初衷。②王修華、賀小金、何婧：《村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的制度約束及優(yōu)化設計》，《農業(yè)經(jīng)濟問題》2010年第8期。因此，村鎮(zhèn)銀行的貸款業(yè)務難以發(fā)揮差異化競爭優(yōu)勢，獲得可持續(xù)發(fā)展。

2.“分支銀行化”與實控人風險。依據(jù)銀保監(jiān)會發(fā)布的《村鎮(zhèn)銀行暫行管理規(guī)定》，村鎮(zhèn)銀行的設立必須有一家銀行業(yè)金融機構作為“發(fā)起行”，其最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構?！蛾P于鼓勵和引導民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》規(guī)定最大銀行業(yè)金融機構股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的15%。發(fā)起行依規(guī)定對村鎮(zhèn)銀行負有風險兜底、經(jīng)營管理支撐、公司治理和戰(zhàn)略文化指導的責任。事實上，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起行和實控人在村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營中往往偏重自身的利益，村鎮(zhèn)銀行缺乏自身的獨立性。③黃剛：《農發(fā)行控股村鎮(zhèn)銀行研究》，《農業(yè)經(jīng)濟問題》2008年第10期。在現(xiàn)階段，參與發(fā)起村鎮(zhèn)銀行的各類銀行的參與積極性和參與程度存在較大差別。農村市場體量較小、發(fā)展不充分，且信用風險相較城鎮(zhèn)市場更大。以國有商業(yè)銀行為代表的大中型銀行擁有城鎮(zhèn)區(qū)域的眾多機構網(wǎng)點及完善的經(jīng)營體系，并已建立很高的社會信任度，其對農村金融領域的投資更多是履行社會責任而非商業(yè)投資。1998年以來，國有銀行不斷減少和調整農村地區(qū)的機構。因此，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起行大多是以城市商業(yè)銀行為代表的地方性中小銀行。2017年10月，在發(fā)起行中區(qū)域性銀行占84.17%。而在迄今擁有有效數(shù)據(jù)的1617家村鎮(zhèn)銀行中，940家的控股股東為區(qū)域性銀行（城商行和農商行），占58%。對于城商行而言，布局村鎮(zhèn)銀行是規(guī)避政策限制、間接實現(xiàn)機構地區(qū)擴張的一個機遇。在實踐中，部分村鎮(zhèn)銀行事實上成為商業(yè)銀行異地設立的“分支機構”，與發(fā)起行戰(zhàn)略、經(jīng)營管理趨同，并未實現(xiàn)在地化服務“三農”發(fā)展的初衷。發(fā)起行及村鎮(zhèn)銀行實控人本身就是重要的風險來源。地方性中小銀行本身經(jīng)營管理體制便存在產權不清、法人治理結構不完善、內部人控制等許多問題和困難，甚至違規(guī)經(jīng)營行為頻發(fā)，其發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行后會進一步增加監(jiān)管難度。更為嚴重的是，就部分實控人而言，村鎮(zhèn)銀行事實上成了它們攫取資金謀取自身利益的工具。河南村鎮(zhèn)銀行事件的根源，就是實控人違法，這也是當前村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管面臨的最大挑戰(zhàn)之一。

3.公司治理機制與監(jiān)管的缺失?！洞彐?zhèn)銀行暫行管理規(guī)定》要求村鎮(zhèn)銀行開展業(yè)務，依法接受銀行業(yè)監(jiān)管機構監(jiān)督管理。村鎮(zhèn)銀行可以只設置行使決策和監(jiān)督職能的董事會，也可以不設董事會而只設執(zhí)行董事。規(guī)模較小的村鎮(zhèn)銀行還允許董事長或執(zhí)行董事兼任行長。然而，面對靈活設置、數(shù)量眾多且形態(tài)迥異的村鎮(zhèn)銀行，監(jiān)管部門往往力不從心，缺乏專門性、有針對性的制度安排。④陳園園、馬一：《村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的現(xiàn)狀、困境與對策研究》，《海南金融》2017年第12期。在互聯(lián)網(wǎng)金融等新的金融科技手段迅猛發(fā)展的當下，初始制度設定和監(jiān)管調適均未適應村鎮(zhèn)銀行的行為變化。另外，“按季度編制審計報表”等傳統(tǒng)銀行業(yè)金融機構的監(jiān)管模式，使得本身規(guī)模較小、高素質人才不足的村鎮(zhèn)銀行需要承擔高昂的監(jiān)管成本，而這樣的成本往往又收效甚微、浮于表面。⑤陸智強：《基于機構觀與功能觀融合視角下的村鎮(zhèn)銀行制度分析——以遼寧省30家村鎮(zhèn)銀行的調查為例》，《農業(yè)經(jīng)濟問題》2015年第1期。同時，投資農村建設是政績考核的一個重要方面，地方政府會刺激村鎮(zhèn)銀行擴大放貸規(guī)模，而過度的放貸卻會顯著增加風險，加大金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定性和負面事件出現(xiàn)的可能性。歷史經(jīng)驗表明，類似存款保險的技術監(jiān)管容易因政府干預及政治角力導致無效。①何平：《廣州十三行擔保制度與美國存款保險制度的創(chuàng)立》，《學術研究》2020年第7期。

（二）河南村鎮(zhèn)銀行事件

河南村鎮(zhèn)銀行事件是村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營問題的一次集中爆發(fā)。2022年4月以來，河南省柘城黃淮村鎮(zhèn)銀行股份有限公司、開封新東方村鎮(zhèn)銀行股份有限公司、禹州新民生村鎮(zhèn)銀行股份有限公司、上蔡惠民村鎮(zhèn)銀行股份有限公司4家村鎮(zhèn)銀行陸續(xù)出現(xiàn)儲戶無法取款的情況，受波及客戶遍及全國數(shù)十萬人，涉及金額數(shù)百億元，嚴重沖擊了村鎮(zhèn)銀行運營體系。依據(jù)案情通報，作為河南省四家村鎮(zhèn)銀行實控人的河南新財富集團，通過非法控制、內外勾結、利用第三方互聯(lián)網(wǎng)金融平臺以及資金掮客等方式，實施非法吸收并占有公眾資金、篡改原始業(yè)務數(shù)據(jù)、掩蓋非法行為。

2021年1月銀保監(jiān)會、中國人民銀行印發(fā)《關于規(guī)范商業(yè)銀行通過互聯(lián)網(wǎng)開展個人存款業(yè)務有關事項的通知》明確要求商業(yè)銀行不得通過非自營網(wǎng)絡平臺開展定期存款和定活兩便存款業(yè)務。但河南4家村鎮(zhèn)銀行卻繼續(xù)通過引流的方式，將平臺客戶引流至自己研發(fā)的微信小程序等線上操作平臺，輾轉開展相關業(yè)務。在實際違規(guī)運營過程中，相關村鎮(zhèn)銀行利用“受到國家《存款保險條例》保護”進行宣傳，吸納公眾資金形成“虛假存款”（案情尚未全面披露，有待完整信息）。事實上，這些村鎮(zhèn)銀行吸收的資金既未繳納存款準備金，也未繳納存款保險費，成為實控人利用村鎮(zhèn)銀行的賬外非法所得。目前，公安部門依法懲處涉案人員和企業(yè)、追償涉案資產，地方政府組織對相關村鎮(zhèn)銀行的賬外業(yè)務客戶進行了七輪墊付，基本覆蓋了客戶在單家機構賬戶50萬元以下的資金部分（50萬元以上的按50萬元墊付）。這是從客戶資金非“存款”性質的定性和社會穩(wěn)定出發(fā)，進行合乎現(xiàn)存銀行監(jiān)管格局和地方政府金融監(jiān)管參與現(xiàn)狀的權益措置。

二、存款保險制度介入的條件與河南村鎮(zhèn)銀行事件的處置

2015年《存款保險條例》的發(fā)布標志著我國存款保險制度的正式確立，客觀上對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展具有增信作用。然而，存款保險機制的事前監(jiān)管和事后救助，有賴于商業(yè)銀行體系和村鎮(zhèn)銀行自身、外部監(jiān)管環(huán)境具備相應的必要條件。

（一）存款保險制度介入的條件

1.市場化主體和治理機制。美國的經(jīng)驗表明，只有商業(yè)銀行真正成為市場主體，存款保險制度才能發(fā)揮作用。村鎮(zhèn)銀行的建立具有政策性、扶持性，不具有“自主競爭、優(yōu)勝劣汰”的市場特性，而其運營中面臨嚴重的“實控人風險”。在村鎮(zhèn)銀行建立的發(fā)起行制度之下，作為發(fā)起行的地方中小銀行本身的公司治理存在缺陷，村鎮(zhèn)銀行事實上并非獨立的市場化主體。同時，村鎮(zhèn)銀行也未建立完善的市場化治理機制。在此情形下，存款保險介入會誘發(fā)嚴重的道德風險等系統(tǒng)性問題。

2.銀行組織機制的一致性與完備的法律體系。存款保險制度要良好運行，要求投保機構的各家商業(yè)銀行在特許權準入條件、組織機制、業(yè)務和行為能力上保持完全的一致性。美國《聯(lián)邦存款保險法》中明確規(guī)定了參保機構應承擔標準化的內部控制、信息系統(tǒng)及內部審計系統(tǒng)等，應滿足財務報表年度獨立審計等合規(guī)要求。村鎮(zhèn)銀行位于農村地區(qū)的縣域范圍，業(yè)務規(guī)模和范圍較小，人才儲備等方面嚴重不足，無法與其他銀行業(yè)金融機構保持一致性，難以達到存款保險制度所要求的標準，甚至在滿足銀行業(yè)日常監(jiān)管要求上都存在困難。同時，我國存款保險制度的規(guī)范性文件較少，《存款保險條例》本身所能起到的約束作用有限，存款保險制度介入銀行運營缺乏完備的法律體系保障。目前我國的存款保險制度在日常監(jiān)管、銀行清算、管理者責任等方面仍處于制定和完善階段。

3.金融安全網(wǎng)、銀行業(yè)監(jiān)管及存款保險的功能協(xié)調。存款保險制度的功能發(fā)揮，在我國目前的金融監(jiān)管框架下，必須注重與國家金融安全網(wǎng)、銀行業(yè)整體監(jiān)管框架之間的分工與協(xié)調。在我國，存款保險基金管理機構除了承擔費率制定、基金運營等相關職責外，《存款保險條例》還賦予了其對于投保機構“采取早期糾正措施和風險處置措施”（《存款保險條例》第七條）的職責。在不改變我國既有的銀行業(yè)監(jiān)督管理體制的前提下，存款保險基金管理機構在檢測風險的過程中“可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構依法采取相應措施”（《存款保險條例》第十七條）。應當說，我國的存款保險制度尚處于初創(chuàng)摸索階段，條例明確規(guī)定銀保監(jiān)會具有事后處置包括破產清算的職責。而對于事前監(jiān)管，存款保險尚未有切實的措施。在當前村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管實踐中，存款保險只停留在收取保費的階段，事前監(jiān)管仍依托于地方銀行業(yè)監(jiān)督管理部門。

（二）河南村鎮(zhèn)銀行事件的處置

河南村鎮(zhèn)銀行事件中，村鎮(zhèn)銀行在實控人河南新財富集團的操控下淪為攫取利益的違法工具。事件中涉及的客戶資金，不排除部分是實控人利用村鎮(zhèn)銀行誘騙所獲的賬外非法所得，其并未進入銀行系統(tǒng)。而部分進入銀行系統(tǒng)的資金性質，具有以“虛假存款”蒙騙客戶的嫌疑（具體情形有待案件的最終揭曉）。顯然，涉事村鎮(zhèn)銀行已經(jīng)在一定程度上蛻變?yōu)閷嵖厝诉`法行為的工具。事實表明，在公司治理上河南涉事村鎮(zhèn)銀行不是獨立的市場主體。

村鎮(zhèn)銀行與銀行同業(yè)市場準入不一致，相關法律規(guī)制不完備，存款保險介入村鎮(zhèn)銀行缺乏制度基礎。而現(xiàn)存村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管實踐表明，銀行監(jiān)管機構、地方政府及金融管理部門必須通力合作，聯(lián)合處置河南村鎮(zhèn)銀行事件。只有在上述三項條件充分具備、村鎮(zhèn)銀行整體安全運行的基礎上，隨著銀行監(jiān)管向專業(yè)化和技術化轉化，在制度設定上賦予存款保險以更多的職責，存款保險才能發(fā)揮作用。當然，存款保險機構人員可以參與此次事件的處理，以提高人力資源儲備的質量。

三、存款保險介入與村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管優(yōu)化路徑

作為存款保險基金的投保機構，村鎮(zhèn)銀行的運營與存款保險基金息息相關。在監(jiān)管、運營、破產清算等各個環(huán)節(jié)，存款保險基金必須充分發(fā)揮其市場化監(jiān)管職能。然而，在目前村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管體系中，存款保險制度的作用尚顯缺失。有鑒于此，我們下面通過構建演化博弈模型，分析村鎮(zhèn)銀行運營過程中銀行、儲戶和監(jiān)管部門三個主要參與方的決策行為演化過程，探討村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營行為產生的內在機理。在此基礎上，基于事實情況的數(shù)值模擬，從保費收取、事前監(jiān)管、事后應對三個角度，推演當存款保險的介入發(fā)生一定變化、對模型參數(shù)產生影響時，博弈各參與方?jīng)Q策行為演進路徑和均衡狀態(tài)的變化，以此探討存款保險基金介入情形下村鎮(zhèn)銀行的未來監(jiān)管優(yōu)化路徑，以期在未來村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展過程中避免或減少類似事件的發(fā)生。

（一）模型構造與均衡狀態(tài)分析

在構建三方演化博弈模型進行具體分析之前，我們首先做出以下假設：

表1 村鎮(zhèn)銀行、儲戶和監(jiān)管部門的三方博弈收益矩陣

進一步可以求得參與博弈的三方的復制動態(tài)方程：

同時，使用上述三個動態(tài)復制方程構造雅可比矩陣：

表2 雅可比矩陣的特征值

進一步地，根據(jù)Friedman（1991）提出的演化穩(wěn)定策略判斷方法可知，①Friedman D., “Evolutionary Games in Economics”, Econometrica, vol.59, no.3, 1991, pp.637-666.上述5個局部穩(wěn)定均衡點的穩(wěn)定性可以由演化博弈系統(tǒng)的雅可比矩陣的局部穩(wěn)定性分析得到。對于本矩陣而言，當雅可比矩陣的三個特征值均小于0時，其為演化博弈的ESS（演化穩(wěn)定策略）。

在此基礎上，進一步分析村鎮(zhèn)銀行在面臨前文所述的“吸儲困難”“實控人風險”等問題時演化博弈的均衡狀態(tài)。村鎮(zhèn)銀行相較傳統(tǒng)銀行信用不足，往往通過高息攬儲來獲得更多的儲戶，擴大經(jīng)營規(guī)模。例如，各銀行官網(wǎng)公開業(yè)務資料顯示，2020年諸多村鎮(zhèn)銀行的五年期存款利率超過5%，遠高于國有銀行不超過4%的五年期存款利率。存款保險制度的建立和完善進一步降低了儲戶將資金存入村鎮(zhèn)銀行的風險預期。對于儲戶而言存入村鎮(zhèn)銀行獲得的高回報率也是無風險的。與此同時，“實控人風險”下村鎮(zhèn)銀行的控制人往往有著通過村鎮(zhèn)銀行攫取利潤外的利益訴求。村鎮(zhèn)銀行的違規(guī)經(jīng)營也不僅僅是發(fā)放不良貸款，還可能是出于監(jiān)管的靈活而進行直接利益輸送等違法犯罪行為。村鎮(zhèn)銀行進行違規(guī)運營所帶來的收益遠大于其合規(guī)運營的收益，并且對于村鎮(zhèn)銀行的懲處措施直接作用于實控人本身的概率也較低。的條件在村鎮(zhèn)銀行的實控人存在其他利益訴求時，幾乎是一定成立的。對于監(jiān)管部門而言，由于村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量較多、規(guī)模小、地域分散，采用常規(guī)現(xiàn)場監(jiān)管面臨較高的人力物力資源制約，成本較高。雖然的數(shù)值較大，進行積極監(jiān)管發(fā)現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行違規(guī)的概率會大幅提高，但出于成本的考量以及在本次村鎮(zhèn)銀行暴雷事件中表現(xiàn)出的一些監(jiān)管人員的利益關聯(lián)，的數(shù)值較高制約了監(jiān)管部門采取積極監(jiān)管的策略。在這樣的事實背景下，理論上三方博弈的穩(wěn)定點為其對應的策略集為

值得一提的是，隨著風險的不斷積累和監(jiān)管政府對于風險認識的提高，的數(shù)值會不斷增大并大于政府的監(jiān)管成本，此時監(jiān)管部門或迫于上級壓力等會采取積極監(jiān)管的策略。在這樣的情形下，三方博弈的穩(wěn)定點可能由演變?yōu)槠鋵牟呗约癁閧違規(guī)經(jīng)營村鎮(zhèn)銀行積極監(jiān)管近年來，隨著村鎮(zhèn)銀行不斷發(fā)展，監(jiān)管部門對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管不斷加緊，相關的懲罰措施也越來越頻繁，且處罰金額逐步攀升。但這并未從根本上改變村鎮(zhèn)銀行實控人利用村鎮(zhèn)銀行攫取利益的經(jīng)營現(xiàn)狀，諸如河南村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營的重大風險可能仍然存在。

（二）數(shù)值模擬

進一步，本文基于前文分析及基本事實進行數(shù)值模擬，設定的村鎮(zhèn)銀行各項基礎金額的數(shù)值單位均為“萬元人民幣”。截至2021年，中國村鎮(zhèn)銀行各項貸款余額1.19萬億元，存貸比80.3%，與2020年度基本一致，滿足《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的“資本充足率不低于8%”的監(jiān)管要求，①數(shù)據(jù)來源于融信云發(fā)布的《2021年度村鎮(zhèn)銀行調研報告》。因此模型設定村鎮(zhèn)銀行的存款比率同時，河南4家村鎮(zhèn)銀行的注冊資本分別為5000萬元、7143萬元、13000萬元和5000萬元，因此數(shù)值模擬部分折中設置銀行初始可貸稟賦本文設定銀行的稅率違規(guī)經(jīng)營的處罰率被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)并處罰的概率設定村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營和合規(guī)經(jīng)營之間的利率差村鎮(zhèn)銀行觸發(fā)嚴重違規(guī)事件的概率為成本為其全部注冊資本設置政府初始的監(jiān)管成本設定儲戶存入其余銀行的存款利率存入村鎮(zhèn)銀行的風險利率為初始稟賦將上述假設確定的相關參數(shù)帶入本文構建的博弈模型方程，得到數(shù)值模擬分析的三維圖（見圖1）。數(shù)值模擬的三方博弈演化圖與前文的分析情況一致，在初始狀態(tài)下，三方迅速趨向于均衡點即策略集{違規(guī)經(jīng)營村鎮(zhèn)銀行消極監(jiān)管

圖1 三方演化博弈路徑基準模擬

（三）存款保險介入機制優(yōu)化

1.保費收取。存款保險制度的核心是費率厘定，依據(jù)《存款保險條例》，中國目前實施的差別化費率是根據(jù)銀行的經(jīng)營狀況和風險水平制定的不同標準，以此來避免單一費率所帶來的道德風險和逆向選擇等問題。吳蘇林等（2021）指出，雖然目前學者的研究中大多采用期權定價及預期損失定價的方法作為存款保險差異化費率的理論依據(jù)，但事實上模型假設會在實際應用中受到過多干擾，鮮有國家采用這兩種定價作為真實保費。②吳蘇林、吳一凡、楊勝剛：《基于聚類分析的存款保險費率影響因素研究》，《財經(jīng)理論與實踐》2021年第3期。以美國為例，其用加權平均的CAMELS與7個財務指標分別乘以定價乘數(shù)，加總得到初始費率。因此，在對村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營風險識別度不高的情況下，極易出現(xiàn)收受存款保險保費不足的情況，容易導致道德風險的出現(xiàn)。同時，保費本身是對村鎮(zhèn)銀行可能產生社會福利損失的彌補，也是存款保險良性運轉的保障。保費的足額收取有利于激勵監(jiān)管部門積極監(jiān)管，進行更多的工作投入和采取更為嚴謹?shù)膽B(tài)度。這也是存款保險制度中保費收取最為重要的目的和意義。在未來的村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管優(yōu)化中，村鎮(zhèn)銀行的風險識別和保費收取應成為工作的重點?；谏衔哪Ｐ停梢赃M一步演示保費合理收取在村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管體系中的作用。具體而言，存款保險監(jiān)管機構對村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營的識別類似于對村鎮(zhèn)銀行施加一個額外的“懲罰”。當違規(guī)經(jīng)營或開展更高風險的業(yè)務時，村鎮(zhèn)銀行需要繳納更高的保費。如圖2所示，考慮村鎮(zhèn)銀行的違規(guī)經(jīng)營懲罰率三種情況。當村鎮(zhèn)銀行的懲罰率較低時，不會改變三方基準博弈模擬的演化路徑，其三方演化路徑與基準數(shù)值模擬保持一致；當懲罰率取值較大、超過一定數(shù)值時，原本的三方博弈的均衡狀態(tài)消失，村鎮(zhèn)銀行的“違規(guī)經(jīng)營”意愿將受到抑制，其會傾向于選擇“合規(guī)經(jīng)營”的策略。懲罰率的提高所帶來的包括社會福利增加在內的部門效益的增大也會改變監(jiān)管部門的策略選擇，其選擇“積極監(jiān)管”策略的意愿會提升。圖2反映了村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營懲罰率對三方博弈演化路徑的影響情況，其反映了合理的保費收取在未來村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管完善中可以有著積極意義，起到抑制村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營行為、減少風險、激勵監(jiān)管部門監(jiān)管的積極作用。

圖2 村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營懲罰率對三方博弈演化路徑的影響

2.事前監(jiān)管。存款保險制度的事前監(jiān)管是存款保險制度居于首位的重要職能。作為按照市場原則建立起來的機構，它具有中央銀行的監(jiān)管和政府的財政援救都缺乏的、有效及時發(fā)現(xiàn)銀行風險信息的預警機制，可以將風險控制在萌芽階段。①葛紅玲：《存款保險制度的建立與金融監(jiān)管體制的完善》，《管理世界》2001年第4期。因此，在銀行的早期風險監(jiān)管中，存款保險基金應制度化現(xiàn)場檢查等措施，建立及時有效的信息反饋機制。②李純元：《我國存款保險功能優(yōu)化路徑研究——基于演化經(jīng)濟學與激勵機制框架》，《學術研究》2020年第7期。然而，存款保險制度的事前監(jiān)管經(jīng)常受到制度本身市場化程度不高的制約，并非完全有效。③宋美霖、張屹山、楊成榮：《存款保險制度早期糾正問題研究——基于中國商業(yè)銀行風險承擔行為的監(jiān)管實踐》，《國際金融研究》2022年第4期。河南村鎮(zhèn)銀行事件就是存款保險制度“事前監(jiān)管”失效的典型例子。村鎮(zhèn)銀行及其實控人以自身利益最大化為目標，甚至存在違規(guī)違法經(jīng)營傾向時，存款保險制度事前監(jiān)管的缺失和道德風險的存在，必然導致存款保險系統(tǒng)內風險的不斷擴大和危機的產生。從前文理論模型可以看出，存款保險基金及監(jiān)管機構的決策依據(jù)是自身效益（包括自身收益和社會效益）和監(jiān)管成本的權衡。村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模小、數(shù)量多且組織機構靈活，增加了監(jiān)管成本。另一個突出問題是，存款保險機構自身監(jiān)管獨立性的缺乏和監(jiān)管職能的缺位（除了保費繳納外，看不到存款保險機構對村鎮(zhèn)銀行日常經(jīng)營行為的監(jiān)管實施），以及監(jiān)管部門（銀監(jiān)局及地方金融管理局）公職人員的合謀和腐敗行為?；谏衔哪Ｐ?，可以在數(shù)值模擬的基礎上進一步演示監(jiān)管成本變化對均衡穩(wěn)定狀態(tài)的影響。如圖3所示，考慮監(jiān)管部門監(jiān)管成本三種情況。當監(jiān)管成本降低時，監(jiān)管部門有更強的意愿采取“積極監(jiān)管”的策略。因此，存款保險制度在未來的完善過程中應重視其自身的獨立性，通過市場化改革等舉措將監(jiān)管部門利益與村鎮(zhèn)銀行體系出現(xiàn)風險后帶來的社會福利損失等后果更加緊密結合，促使監(jiān)管部門進行積極監(jiān)管，降低事前監(jiān)管成本。在村鎮(zhèn)銀行方面，要形成批量化、集約化和專業(yè)化的經(jīng)營模式，通過標準化的機構設置降低單家村鎮(zhèn)銀行風險。由此，為監(jiān)管機構進行村鎮(zhèn)銀行關鍵節(jié)點控制提供更加完善的村鎮(zhèn)銀行體系在組織制度上的基礎。這對降低存款保險基金的監(jiān)管成本同樣具有十分重要的意義。近年來，中銀富登村鎮(zhèn)銀行的良好發(fā)展驗證了這樣一種模式的可行性。①汪小亞：《中銀富登破解農村金融難題》，《中國金融》2018年第8期。如何降低存款保險制度下的監(jiān)管成本、完善其事前監(jiān)管機制應是未來監(jiān)管完善的重點。

圖3 監(jiān)管部門監(jiān)管成本對三方博弈演化路徑的影響

3.事后應對。在存款保險基金介入村鎮(zhèn)銀行的路徑中，存款保險制度的事后應對機制是另一重要支柱，而市場化處置方式也是事后應對的基本選項。具體而言，應完善在危機出現(xiàn)后村鎮(zhèn)銀行的市場化破產機制，建立高效、專業(yè)化的清算機制，給予儲戶合理風險預期，真正實現(xiàn)存款保險的制度優(yōu)勢。值得注意的是，在監(jiān)管制度缺失的情況下，單純提高村鎮(zhèn)銀行可貸資金規(guī)模對降低村鎮(zhèn)銀行運營風險毫無助益。如圖4所示，考慮村鎮(zhèn)銀行吸納資金規(guī)模數(shù)值分別為三種情況。隨著村鎮(zhèn)銀行可貸資金金額增大，村鎮(zhèn)銀行的決策演化路徑幾乎不變，快速趨向于均衡策略“違規(guī)經(jīng)營”，而監(jiān)管部門在成本高于自身的監(jiān)管成本時趨向于“積極監(jiān)管”策略。這與近年來村鎮(zhèn)銀行的表現(xiàn)相似，雖然監(jiān)管懲罰日益增多，但并不能從根本上扭轉村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營行為。在未解決村鎮(zhèn)銀行當前經(jīng)營困境的前提下，單純擴充村鎮(zhèn)銀行的可貸資金規(guī)模無益于村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營，甚至會帶來風險的擴大。

圖4 可貸資金規(guī)模對三方博弈演化路徑的影響

四、結語

隨著政策支持下村鎮(zhèn)銀行設立步伐的加快，村鎮(zhèn)銀行面臨的吸儲困難、實控人風險等經(jīng)營困難的問題日益突出。河南村鎮(zhèn)銀行事件是近年村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中各種問題的集中暴露。當前中國的村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管體系尚顯薄弱，監(jiān)管機構缺乏針對村鎮(zhèn)銀行的事后“嚴格監(jiān)管”舉措，并不能從根本上扭轉村鎮(zhèn)銀行及其實控人違規(guī)經(jīng)營、違法犯罪的行為。我們在存款保險介入嚴格條件成立的假設下，所進行的實證研究表明，合理的保費收取可以有效抑制道德風險的出現(xiàn)以及村鎮(zhèn)銀行違規(guī)經(jīng)營行為；存款保險監(jiān)管機構自身獨立性的增強和市場化處置程度的提升，在存款保險制度的事前監(jiān)管和事后應對中扮演著關鍵角色；將來應當以存款保險機構市場化監(jiān)管為中心，將監(jiān)管部門利益與村鎮(zhèn)銀行體系出現(xiàn)風險后帶來的社會福利損失等后果統(tǒng)籌兼顧，降低監(jiān)管成本并建立高效專業(yè)化的事后應對措施，包括村鎮(zhèn)銀行有序破產、及時賠付限額內儲戶存款等。

鑒于上述探討，我們提出如下建議。第一，積極發(fā)揮存款保險制度在村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管體系中的作用，存款保險制度機構應增強監(jiān)管獨立性和政策自主性。建立以風險為核心的差異化監(jiān)管制度，立足事前監(jiān)管，嚴格監(jiān)察村鎮(zhèn)銀行的風險狀況并以此為基準合理制定保費率。完善事后的市場化處置機制，相關賠付應符合市場化原則。第二，存款保險基金等監(jiān)管部門應進行差異化監(jiān)管，針對村鎮(zhèn)銀行特點采取有針對性的監(jiān)管措施，如采用系統(tǒng)控制和流程控制等非現(xiàn)場監(jiān)管形式，降低村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效用。在村鎮(zhèn)銀行本身經(jīng)營管理能力不足、人才緊缺的情況下，可采取批量化、集約化與專業(yè)化的商業(yè)模式，由優(yōu)質銀行作為發(fā)起行，統(tǒng)一村鎮(zhèn)銀行的核心運營模式，規(guī)?；藴驶O置機構。第三，更加清晰地界定存款保險制度的覆蓋范圍，“存款”不應覆蓋具有超額收益、理財特征的金融產品。以河南村鎮(zhèn)銀行的處置為契機，讓公民對銀行的存款和非存款產品形成正確的認知，用政策引導和經(jīng)營規(guī)則使客戶易于區(qū)分“投資者”和“投機者”?？傊?，要通過存款保險機制的合理介入，建立起完備的市場化導向的村鎮(zhèn)銀行體系。