西南地區(qū)水電開發(fā)移民利益分享研究

孫海兵， 梁純

(三峽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

水電是清潔低碳可再生能源，繼三峽等重大項(xiàng)目建成后，我國西南地區(qū)已逐步成為水電開發(fā)的主戰(zhàn)場。該地區(qū)集邊遠(yuǎn)、貧困、民族、山區(qū)于一體，移民安置會面對自然生態(tài)、人文環(huán)境的特殊性與敏感性，需要關(guān)注移民的社會適應(yīng)與民族團(tuán)結(jié)，還需要倍加重視移民的長遠(yuǎn)穩(wěn)定脫貧致富，這些使得水電移民工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。水電開發(fā)涉及多個利益主體，移民問題的實(shí)質(zhì)是利益分配問題[1]。以往相關(guān)研究多集中于中東部漢族移民，對西南地區(qū)移民關(guān)注尚少，且傾向于理念層面的呼吁[2-3]，缺乏利益分配的實(shí)證研究，實(shí)際應(yīng)用仍困難重重。本文在總結(jié)西南移民利益分享的理論依據(jù)與政策依據(jù)的基礎(chǔ)上，闡述水電開發(fā)移民利益分享的運(yùn)作機(jī)制，并進(jìn)行案例分析，對既有研究形成補(bǔ)充，也為實(shí)踐提供指導(dǎo)。

一、移民分享水電利益的依據(jù)

1.理論依據(jù)

世界銀行是最早關(guān)注非自愿移民的國際組織，其提出項(xiàng)目開發(fā)過程要尊重少數(shù)民族的尊嚴(yán)、權(quán)力、經(jīng)濟(jì)和文化，實(shí)現(xiàn)扶貧和可持續(xù)發(fā)展，使移民能夠分享項(xiàng)目效益。世界大壩委員會把獲得公眾接受、承認(rèn)權(quán)利與分享利益等列入水電資源開發(fā)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。世界著名移民專家Cernea構(gòu)建了移民貧困風(fēng)險與重建模型，倡議移民分享曾經(jīng)做出貢獻(xiàn)的項(xiàng)目收益來保障長遠(yuǎn)生計[4]。Skinner認(rèn)為利益分享是水電服務(wù)受益地區(qū)與移民社區(qū)之間形成公正合理的契約關(guān)系[5]。Diana指出水電資源開發(fā)利益共享的動機(jī)來自對正義、人權(quán)、參與及賦權(quán)的關(guān)切，其應(yīng)納入移民安置補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容[6]。Ilkhom總結(jié)了水電資源利益分配方法，認(rèn)為利益共享可以將零和博弈轉(zhuǎn)化為正和博弈[7]。

傳統(tǒng)移民安置模式的缺陷推動了移民分享工程效益的研究。樊啟祥指出移民屬于水電和諧開發(fā)的主要利益相關(guān)者，承受著項(xiàng)目建設(shè)帶來的貧困風(fēng)險，理應(yīng)擁有對項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的索取權(quán)和分享權(quán)[8]。劉馳針對少數(shù)民族水電移民特點(diǎn)，提出建立移民可持續(xù)生存和發(fā)展的長效機(jī)制應(yīng)改革水電收益分配體制[9]。吳上認(rèn)為移民分享水電工程效益旨在促成顯性效益與隱性福利實(shí)現(xiàn)跨地域、跨組織、跨主體的公平配置[10]。還有一些學(xué)者從其他視角闡述了移民分享水電開發(fā)收益的機(jī)理依據(jù)。

2.政策支持

Mokorosi提出水電資源開發(fā)中為確保受影響人群獲益，國家應(yīng)立法予以支持，明確向受影響居民分配福利的機(jī)制，以及地方政府有足夠能力保證實(shí)施等[11]。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等將移民生活水平不低于搬遷前作為移民安置成功與否的重要標(biāo)志，這已成為許多國家或地區(qū)在非自愿移民工作中致力達(dá)到的目標(biāo)。西南貧困地區(qū)水電項(xiàng)目前期規(guī)劃和建設(shè)周期均較長，“封庫令”等往往限制了庫區(qū)發(fā)展，導(dǎo)致與其他地區(qū)的差距拉大。在低估的安置標(biāo)準(zhǔn)下，作為弱勢群體的移民增收致富難度較大，并可能引發(fā)一些社會問題。

共享發(fā)展是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路，從以人為本的科學(xué)發(fā)展觀到“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展新理念，我國的水庫移民政策作出了相應(yīng)的調(diào)整，而政策調(diào)整就是一個利益重新分配的過程。2006年國務(wù)院公布了修訂的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(471號令)，將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，并規(guī)定對補(bǔ)償費(fèi)用不足以修建基本用房的貧困移民給予適當(dāng)補(bǔ)助，工程受益地區(qū)優(yōu)先吸收移民就業(yè)、采取多種形式對移民安置區(qū)給予支持等，這些都體現(xiàn)了利益共享的思想。商艷光指出，471號令較舊條例有了較大的進(jìn)步，但仍不能適應(yīng)發(fā)展要求，需要更加全面考慮移民的利益訴求和后續(xù)發(fā)展問題[12]。2006年《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》對納入扶持范圍的移民實(shí)行現(xiàn)金直補(bǔ)，這也是讓移民共享利益的體現(xiàn)。2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案的通知》提出的精準(zhǔn)幫扶，讓貧困人口更多分享資源開發(fā)收益等內(nèi)容，同樣體現(xiàn)了共享發(fā)展的理念。2017年出臺了《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉的決定》，將水庫征地補(bǔ)償費(fèi)由年產(chǎn)值16倍修改為實(shí)行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照統(tǒng)一年產(chǎn)值或者區(qū)片綜合地價補(bǔ)償，這是依法保障移民合法權(quán)益的重要舉措。2019年國家發(fā)改委、能源局等六個部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導(dǎo)意見》，這是第一部關(guān)于水電利益共享的政策性指導(dǎo)意見。該《意見》強(qiáng)調(diào)要建立健全移民、地方、企業(yè)共享水電開發(fā)利益的長效機(jī)制、尊重項(xiàng)目所在地民風(fēng)民俗和宗教文化等，為支持與引導(dǎo)西南水電資源開發(fā)利益均衡共享的健康有序發(fā)展提供了政策依據(jù)，但略顯籠統(tǒng)?！笆奈濉币?guī)劃綱要明確提出更加積極有為地促進(jìn)共同富裕，這也是水電開發(fā)利益共享的初衷，移民利益分享工作必將得到更多政策支持。

綜上，移民利益分享的理據(jù)充實(shí)，且移民政策越來越關(guān)注移民的利益訴求，讓移民共享發(fā)展成果的趨勢越來越明顯，但仍存在一些不足：水電開發(fā)利益共享工作缺乏具體執(zhí)行細(xì)則。亟需探索建立可操作性強(qiáng)的利益共享機(jī)制，推動形成電站收益穩(wěn)健、移民增收致富、庫區(qū)繁榮穩(wěn)定的互利共贏格局。

二、水電移民利益分享機(jī)制構(gòu)建

水電移民利益分享機(jī)制主要是通過明確“由誰分享、如何分享、分享多少”等幾個核心要素，建構(gòu)起多元主體間博弈與均衡的利益分享框架，特別是讓移民能夠充分分享發(fā)展成果，增強(qiáng)移民的獲得感、幸福感、安全感，共創(chuàng)高品質(zhì)美好生活。

1.分享主體

水電項(xiàng)目的主要利益相關(guān)者包括：政府、開發(fā)企業(yè)(項(xiàng)目業(yè)主)、移民與安置區(qū)居民等，他們的投入物包括水資源、資本、土地資源等。其中，中央政府與地方政府的主要投入物為水資源；開發(fā)企業(yè)的投入物為資本，包括自有資金和銀行貸款等。在水電開發(fā)的利益實(shí)現(xiàn)過程中，開發(fā)企業(yè)獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)利潤，中央政府與地方政府也分享了部分利益，如法定稅費(fèi)。移民的投入資源主要是其擁有的土地，移民承擔(dān)著失去土地帶來的貧困風(fēng)險，理應(yīng)分享土地轉(zhuǎn)用后的增值收益，但移民往往未完全獲得應(yīng)有利益。安置區(qū)居民在調(diào)整土地等方面做出了重要貢獻(xiàn)，也應(yīng)更多地分享水電開發(fā)紅利。

2.分享方式

利益共享強(qiáng)調(diào)對貨幣或非貨幣形式利益的公平合理分配。我國移民分享水電開發(fā)利益的方式主要可歸納為以下四種，見表1。有效的制度安排能夠促進(jìn)利益共享方式的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

表1 移民利益分享的四種方式

3.分享數(shù)額

水電工程綜合效益產(chǎn)出多樣化、時間周期長，工程效益量化難度大，由此衍生出移民分享份額界定不清、移民搬遷補(bǔ)償尤其是土地補(bǔ)償往往不充分等問題。即便是長期補(bǔ)償安置模式，一般未改變法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，與水電開發(fā)效益無關(guān)，也并非真正的利益共享。

當(dāng)前移民安置補(bǔ)償是最為普遍和最受關(guān)注的利益分享方式，土地具有增值性，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低可以反映移民分享數(shù)額的大小。對于尚未建設(shè)的水電站，可以通過提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整利益分配，增加移民收益；對于已建成的水電站，移民利益分享可視為對原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的深化補(bǔ)充，確保移民能獲得高于原農(nóng)業(yè)安置或長期補(bǔ)償安置的收益，實(shí)現(xiàn)利益相對均衡配置。

三、案例分析

1.分配數(shù)額測算

本文嘗試采用入股分紅模型對水電移民土地合理利益補(bǔ)償進(jìn)行量化分析，其基本思路是收益分配依投資貢獻(xiàn)程度而定，即假設(shè)將移民部分或全部耕園地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)(政策標(biāo)準(zhǔn))作為資本金投入到水電工程中，其它補(bǔ)償費(fèi)用以解決移民的基本生活需要，并按投入資金所占股份比例求出分紅，再根據(jù)征地數(shù)量，即可得出土地入股模式下對應(yīng)的補(bǔ)償價格。

在這種模型中，移民土地入股后參與分紅的基礎(chǔ)原則上應(yīng)是水電工程產(chǎn)生的綜合效益。假設(shè)水電項(xiàng)目總投資為I，移民作為項(xiàng)目資本金的土地補(bǔ)償費(fèi)為L，對應(yīng)的征地面積為S。工程建設(shè)期為t，運(yùn)營期為n。水電項(xiàng)目收益一般隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈增長趨勢，這契合移民對分紅持續(xù)增加的預(yù)期，將電站運(yùn)營初年純收益定為R，年增長率預(yù)測為g。折現(xiàn)率為i，土地投入項(xiàng)目形成無形資產(chǎn)的年攤銷費(fèi)為F。由此土地作價入股分紅折算的補(bǔ)償價格：

本文對溪洛渡水電站進(jìn)行案例分析，檢驗(yàn)測算模型的適用性。該水電站位于四川和云南交界的金沙江上，總裝機(jī)1386萬kW，是世界第三大水電站。庫區(qū)9個縣(區(qū))為多民族聚居區(qū)，且均為貧困縣(區(qū))，移民于2004年開始搬遷。該工程以發(fā)電為主，兼有防洪、航運(yùn)、攔沙等綜合效益，還可能衍生出一些非貨幣形式的隱性福利，如盤活旅游資源、改善基礎(chǔ)設(shè)施等[13]。本文只對發(fā)電效益進(jìn)行測算，利益分享范疇包括但不限于發(fā)電收益。

溪洛渡水電站于2014年所有機(jī)組全部投產(chǎn)發(fā)電，被定為運(yùn)營期初年，運(yùn)營期取50年。將移民搬遷開始時間至2014年定為建設(shè)期，取10年。該工程總投資為503.42億元，生產(chǎn)安置人口52690人，移民土地征收費(fèi)用為29.98億元，其中耕園地征收費(fèi)用為19.81億元，涉及耕園地4650.8公頃[8]。若移民將耕園地補(bǔ)償費(fèi)用全部入股到工程中，作價比例為3.94%。該水電站年發(fā)電量為571.2億千瓦時，上網(wǎng)電價為0.332元/千瓦時[1]。在發(fā)電上網(wǎng)有保障的情況下，按照行業(yè)平均水平凈利率取20%，溪洛渡水電站的發(fā)電年凈收益為37.93億元，并以此作為運(yùn)營初年發(fā)電收益。移民投資部分19.81億元計提攤銷，按50年平攤，年均攤銷0.40億元。

胡鞍鋼教授等依據(jù)全球增長模型預(yù)測我國2015-2050年GDP年均增速為4.42%-5.13%，考慮到新冠疫情令世界不確定性加劇，本文年收益增長率按2%保守估計。折現(xiàn)率一般用安全利率加風(fēng)險調(diào)整值確定，本文將2015年10年期國債利率3.34%作為安全利率，同時參考國內(nèi)外農(nóng)用地估價經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險調(diào)整值取1%，折現(xiàn)率定為4.34%。由此土地補(bǔ)償價格為：

溪洛渡移民搬遷時實(shí)際執(zhí)行的耕園地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為425948元/公頃，比入股分紅模型的測算值低41.10%。若在已有補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上通過追加補(bǔ)償來優(yōu)化利益分配，可能需要增加移民補(bǔ)償額13.82億元，相當(dāng)于項(xiàng)目總投資的2.75%，人均追加補(bǔ)償26231元。這一結(jié)果與陳文超等建立基于動態(tài)收益的水電開發(fā)利益分配模型得出的結(jié)果(溪洛渡移民追加人均補(bǔ)償24350元)相差不大[1]。溪洛渡移民享受每人每年600元、長達(dá)20年的后期扶持現(xiàn)金直補(bǔ)，其折現(xiàn)值為89661元/公頃。若將后期補(bǔ)助抵減，則追加補(bǔ)償額(移民分享額)為9.65億元，處在水電企業(yè)或政府可接受范圍之內(nèi)。這些證明了入股分紅模型的合理性與可行性。

2.利益分享思路

綜合上述分析，本文提出以下利益共享思路：各水電站從實(shí)際情況出發(fā)，以追加補(bǔ)償額(土地入股分紅模型測算值扣減前期補(bǔ)償與后期補(bǔ)助)為基準(zhǔn)，從發(fā)電效益中提取資金，單獨(dú)設(shè)立移民共享發(fā)展基金，用于支持移民生產(chǎn)生活改善、鞏固提升脫貧攻堅成果，逐步實(shí)現(xiàn)增收共富的目標(biāo)。溪洛渡水電移民利益分享方案見表2，供其他水電站參考，具體選擇哪種方式可以由電站、地方政府、移民及安置區(qū)居民等利益相關(guān)方協(xié)商確定。鑒于水電站可能存在棄水、稅負(fù)較重等問題，建議從水電消納保障、稅費(fèi)優(yōu)惠或返還等方面確保電站獲得穩(wěn)定的收益，從而推動發(fā)展基金可持續(xù)運(yùn)行。

表2 溪洛渡水電移民收益增加方案

四、結(jié)語

水電開發(fā)利益分享彰顯共享的新發(fā)展理念，是移民可持續(xù)生計的根本保障。本文在對移民利益分享的理論依據(jù)、政策支持進(jìn)行綜述的基礎(chǔ)上，探討了利益分享機(jī)制中“分享主體、分享方式、分享數(shù)額”等核心要素，特別是對移民利益分享額給出了量化模型和個案分析。

測算模型也可能存在不足之處，如電價預(yù)測難度較大。本文提出的各水電站依據(jù)分享額獨(dú)自建立移民共享發(fā)展基金這種利益分享機(jī)制具有較強(qiáng)的可操作性，在實(shí)施細(xì)節(jié)上值得深入探索，力爭讓高質(zhì)量發(fā)展成果更多更公平惠及西南地區(qū)水電移民，滿足移民群眾對美好生活的更高需求，朝著共同富裕不斷邁進(jìn)。