社區(qū)網(wǎng)格化治理的現(xiàn)實困境與對策*
——以無錫濱湖A社區(qū)網(wǎng)格員為例

張麗紅 王靜 王秀麗

（齊魯工業(yè)大學政法學院）

一、引言

網(wǎng)格化治理是一種技術創(chuàng)新與制度變革相融合的基層治理模式,是一種以細分管理單元、治理資源下沉、數(shù)字信息化管理為主要特征的基層治理創(chuàng)新。[1]隨著經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，人民群眾的需求也表現(xiàn)出多樣化和高品質化特征。社區(qū)作為“單位制”解體后保障居民基本公共服務和維持社會穩(wěn)定的基層單位，為了有效回應社區(qū)居民的利益訴求，將治理單元細分為網(wǎng)格化成為當前條件下行之有效的路徑。隨著網(wǎng)格化治理在基層治理中的深入應用，網(wǎng)格化治理的內涵和外延也不斷拓展、功能不斷增強、形式不斷創(chuàng)新。伴隨著實踐中的推進，網(wǎng)格化治理也成為了熱議話題，引起了學界的廣泛關注。從當前的研究成果來看，多數(shù)學者認可網(wǎng)格化在基層治理中的獨特優(yōu)勢，認為黨政嵌入機制是網(wǎng)格化管理有效運作的關鍵[2]，并在一定程度上實現(xiàn)了對公共服務流程的再造，實現(xiàn)了從單一被動管理模式到多元聯(lián)動管理模式突破的可能[3]，是對“無縫隙政府”的突破和超越[4]。

綜合當前的研究，大多數(shù)成果遵循了自上而下的政府管理邏輯，而很少關注其中的人性要素，更鮮有研究從網(wǎng)格員群體與基層治理效率關系的角度對這一過程進行深入探討。本文結合對無錫濱湖A社區(qū)網(wǎng)格員群體的調研，分析說明了網(wǎng)格化治理當下基層實踐所面臨的問題，并在此基礎上探討了相應的解決對策，以期為網(wǎng)格化治理實踐提供可資借鑒的思路。

二、社區(qū)網(wǎng)格化治理的人員現(xiàn)狀

A社區(qū)位于無錫市B鎮(zhèn)商貿(mào)街西側，由三個拆遷安置房小區(qū)組成。社區(qū)占地面積43.5萬平方千米，轄212棟居民樓，共計2319套安置房，6500余人，企業(yè)260家。社區(qū)流動人口占比高，管理難度較大。為此，自2018年開始，濱湖區(qū)便在此社區(qū)開展了以社會治理網(wǎng)為基礎，同時疊加民政、司法、殘聯(lián)、計生環(huán)保等其他多重要素的“全要素”治理模式。而隨著網(wǎng)格化在全國范圍內的全面推進，2020年，A社區(qū)開始在社區(qū)范圍內進行全要素的網(wǎng)格化治理改革。經(jīng)過兩年多的推進，A社區(qū)結合自身情況，將原本過細的要素劃歸為六個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備有兩名網(wǎng)格員，并通過街道統(tǒng)一指揮、黨群服務中心引領的方式，解決了相關人員的待遇發(fā)放和編制問題，取得了一定的積極效果。

（一）突出黨建網(wǎng)格聯(lián)動人員方面的引領作用

A社區(qū)在將全要素治理改為網(wǎng)格化治理的過程中，首先將社區(qū)服務工作站改為了黨群服務中心，通過社區(qū)黨委組織和社區(qū)工作站組織兩條交叉體系，對網(wǎng)格員進行管理，以確保所有人員被黨組織覆蓋。社區(qū)將黨群服務中心作為網(wǎng)格化治理的集合地和平臺，將各方治理主體力量在服務中心進行分配、協(xié)調，并通過與企業(yè)結成聯(lián)合支部的方式，將以往轄區(qū)企業(yè)的治理盲區(qū)也納入社區(qū)治理的范圍之中。而針對頻繁變動的流動人員，黨群服務中心則更多依靠服務供給和網(wǎng)格員的定期走訪，及時將流動信息登記到網(wǎng)格管理治理體系內，并盡可能滿足相關人員的訴求。在黨建引領的模式下，通過黨員模范帶頭作用的發(fā)揮和治理要素的有效集中，社區(qū)治理的精準程度得到了極大提升，社群關系也實現(xiàn)了較大的改善。

（二）網(wǎng)格員考核制度多元化

考核是對人員進行管理和激勵的有效方式。A社區(qū)的專職網(wǎng)格員實行三級考核制度，分別由區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)三級組織進行考核?？己藰藴视蓞^(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)給定，社區(qū)只負責日常工作開展的考察與考勤。考核按照出勤率、走訪數(shù)量、工作的完成度等指標進行打分，如若參與重大活動，更有額外加分?？己送ㄟ^線上線下兩種方式實施。線下考核主要由社區(qū)負責，重點由日常出勤、社區(qū)居民反饋、領導評價等細化指標構成。線上主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責，主要依托網(wǎng)格員管理軟件，監(jiān)測網(wǎng)格員按時按點打卡、簽到、上傳問題數(shù)量等情況。這種定量與定性相結合的方式，在一定程度上保證了對網(wǎng)格員工作評價的科學性、客觀性與全面性，較以往較為主觀的評價方式有了很大的改觀。對于提升網(wǎng)格員工作的規(guī)范性、激發(fā)其工作積極性起到了良好的作用。

（三）網(wǎng)格員隊伍身份復雜

網(wǎng)格員隊伍身份復雜。A社區(qū)網(wǎng)格員隊伍主要由六名專職、六名兼職、一名安監(jiān)網(wǎng)格員共十三人組成。其中，專職網(wǎng)格員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)招，歸綜治中心管理，進入社區(qū)后則由社區(qū)和綜治中心共同管理。由于是社會統(tǒng)考，所以年齡集中在30歲左右，是社區(qū)治理的骨干。兼職網(wǎng)格員與專職網(wǎng)格員工作內容并無明顯差別，同樣受網(wǎng)格員的考核標準限制，但主要由社區(qū)管理，選拔則是根據(jù)上級給定的指標，由社區(qū)人員輪流擔任，每半年輪換一次。安監(jiān)網(wǎng)格員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招入，但只受安監(jiān)部門的指揮與領導，對社區(qū)的事務參與較少，更多的只是負責社區(qū)企業(yè)的安全治理與監(jiān)督。三類網(wǎng)格員分工協(xié)作，確保了A社區(qū)的各項治理工作都能做到有人可循。

三、網(wǎng)格員在治理實踐中面臨的困境

作為社區(qū)網(wǎng)格化治理的主要實施主體，網(wǎng)格員群體的出現(xiàn)有力推動了基層治理效能的提升，提高了社區(qū)回應的精準性。但在具體的治理實踐中，網(wǎng)格員群體也面臨著一系列困境。

（一）網(wǎng)格治理的實際自主性有限

社區(qū)治理面臨的具體情況千差萬別，治理手段和模式的選擇也應該體現(xiàn)該社區(qū)的具體特點。但由于社區(qū)網(wǎng)格治理受上級的管控性較強，上級過多的行政性要求往往導致社區(qū)網(wǎng)格治理效果難以真正發(fā)揮。如2018年，A社區(qū)應上級政策推進“全要素”的治理模式，但在該種模式還沒有全面落實、推進的情況下，上級政策就調整成了網(wǎng)格化治理。而在網(wǎng)格化治理剛剛理順的情況下，當?shù)赜珠_始推行民警、警格員與網(wǎng)格員聯(lián)動融合的“網(wǎng)格+警格”模式，目標是使基層治理逐漸成為可以聯(lián)動所有治理主體的大網(wǎng)。這一想法固然不錯，但是對于人、財、物有限的社區(qū)來說，實施起來則極為困難。A社區(qū)共六個網(wǎng)格，社區(qū)民警僅有兩個，并沒有真正意義上的警格員。但隨著聯(lián)動的融入，以往的網(wǎng)格員又不得不從事警格的工作，使得工作任務大增，在收入沒有變化的情況下，任務量的增加導致大量網(wǎng)格員疲于應付，對自己的職業(yè)認同程度很低。社區(qū)將治理力量和管理任務讓渡給警格任務，原本的治理精力必定會被分散，精準化程度也有所下降，如居民的需要長期難以得到及時有效回應，將會大大降低居民對社區(qū)的認同感、歸屬感，降低社區(qū)治理的效能，違背網(wǎng)格化治理的初衷。

（二）網(wǎng)格員群體的穩(wěn)定性相對較差

穩(wěn)定、高素質的網(wǎng)格員群體是保證網(wǎng)格治理工作順利開展的前提，但是當前網(wǎng)格員群體的穩(wěn)定性相對較差，因為社區(qū)網(wǎng)格員需要面對社區(qū)內治理范圍內的各種工作，對網(wǎng)格員的素質也提出了較高的要求，如既需要腦力勞動，也需要體力勞動、既能使用現(xiàn)代化的信息平臺，還能做得了群眾的思想工作，因而社區(qū)招入的網(wǎng)格員群體年齡結構偏向年輕化。年輕化的網(wǎng)格員往往希望獲得更大的發(fā)展空間。而實際中的網(wǎng)格員晉升空間有限，通道較窄，層級跨越難度較高。再加上多層指標考核所造成的較大工作壓力，導致網(wǎng)格員往往將眼前的工作視為臨時跳板，難以形成認同感和歸屬感。另外，兼職網(wǎng)格員總體來講，工作的連續(xù)性較差，每半年輪換一次的周期，也會造成兼職網(wǎng)格員對網(wǎng)格內信息掌握不完全、業(yè)務不熟練、缺少服務意識、民眾接受度低等問題。從政府角度來講，一方面，地方政府希望將網(wǎng)格員變成自己在基層的觸手，因而在職業(yè)倫理方面對網(wǎng)格員保持了與公務人員類似的要求，但另一方面在待遇和崗位設置上又有很大差距，最終導致各類網(wǎng)格員的離職率長期居高不下，而政府也未能通過網(wǎng)格員降低自己的管理成本，提升治理效能。

（三）權責不對等影響了網(wǎng)格員的問題解決能力

權責一致是保證工作有效開展的前提，權責失衡是諸多問題出現(xiàn)的根源，面對權責一致問題，網(wǎng)格員在日常工作中有許多的無奈。網(wǎng)格員雖承擔著基層網(wǎng)格治理的職責，但就其本身性質而言，是無執(zhí)法權的服務人員。網(wǎng)格員當需要規(guī)范居民行為時，無權力與強制性之間就產(chǎn)生了矛盾。例如，在創(chuàng)建文明城市活動中，網(wǎng)格員應社區(qū)要求，在走訪過程中要處理一些擺放不整潔的物品。當看到一些廢棄拖把在小區(qū)樹旁堆放時，從創(chuàng)建文明城的目標要求出發(fā)，網(wǎng)格員需要督促居民把亂堆放的拖把收到私人區(qū)域，但居民往往出于各種考慮，并不服從、配合。在這種情況下，網(wǎng)格員因沒有強制性執(zhí)行權，只能將出現(xiàn)的問題向上反映，導致問題無法得到及時解決；而且簡單的事件在信息溝通過程和科層傳達之間耗費較多時間，效率大打折扣。

（四）多主體加入并未實現(xiàn)治理效率的提升

治理從根本上來講需要多元主體的合作共治。但實踐中，多元主體加入社區(qū)治理之后，使得社區(qū)的各項工作精細到了每一部門。但由于信息不對稱和部門之間信息壁壘的存在，各部門之間的信息流通、使用會消耗大量時間，進而影響社區(qū)治理的效率。網(wǎng)格員群體作為社區(qū)問題的發(fā)現(xiàn)和撬動機制，需要經(jīng)過社區(qū)——街道——區(qū)三階體系的過濾分篩，才能撬動相應的行政資源解決問題，這勢必在層層傳導的過程中會出現(xiàn)服務對接不準確和治理主體混亂等情況。例如：網(wǎng)格員在社區(qū)巡查的過程中發(fā)現(xiàn)公共區(qū)域上有隨意放置的晾衣架，需要拍照上傳給監(jiān)督指揮中心，由指揮中心核查，然后再派遣相關責任單位處理。這一原本只需物業(yè)簡單溝通便能及時處理的事項，在網(wǎng)格員出現(xiàn)以后往往需要兩天甚至更長時間才能得以解決。多元主體的加入反而拖慢了原有社區(qū)層面問題的解決速度，增加了許多不必要的程序，也往往會引發(fā)群眾的不滿。

四、解決措施

基層社區(qū)網(wǎng)格化治理作為基層治理的一大創(chuàng)新，很大程度上解決了社區(qū)治理的精準性和回應性問題，實踐中，得到了各地的廣泛應用。對于網(wǎng)格化治理中出現(xiàn)的以上問題，可以嘗試從以下方面給予解決。

（一）給予社區(qū)更多的自主性，鼓勵社區(qū)探索有效的模式

權責一致才能調動治理主體的積極性，也有利于社區(qū)治理主體根據(jù)各自不同的特點，探索適合當?shù)匦枰闹卫砟Ｊ?，進而促進治理效能的提升。對此，上級政府應轉換身份，從規(guī)則制定者轉變?yōu)榛鶎又卫砟Ｊ綐嫿?、運行的引導者和監(jiān)督者，鼓勵社區(qū)從實際情況出發(fā)進行治理模式創(chuàng)新。如對于自治能力較強的社區(qū)，可以通過組建社區(qū)社會組織，使其與社區(qū)網(wǎng)格員群體有效配合開展社區(qū)治理活動。另外，上級政府也可以對各地區(qū)網(wǎng)格化治理建立考核系統(tǒng)，增加針對治理模式創(chuàng)新的考核項目，對于治理有效的創(chuàng)新模式大力支持并推廣，效用較低的則及時反省與糾偏。

（二）將職權對應，規(guī)范化網(wǎng)格員權責體系

針對網(wǎng)格員的工作內容、工作性質賦予其一定的治理權力，保障其分內工作的有效實施。社區(qū)可以將基層治理的權力適當下放至網(wǎng)格員群體中，將網(wǎng)格員服務性質與管理性質結合，促進治理效果的最大化。在治理體系中，可將小風險事件放權給網(wǎng)格員進行處置，這將有效激發(fā)網(wǎng)格員的服務意識，縮減治理成本，減輕其他部門的治理負擔。實踐中，各地也在積極探索網(wǎng)格員就地處理解決部分問題的方式，這不僅有利于問題的及時解決，還有助于提升網(wǎng)格員的角色意識和職業(yè)自豪感。另外，進一步規(guī)范網(wǎng)格員治理體系，理順上下級關系。明確不同性質網(wǎng)格員的薪資標準、工作內容、轄區(qū)范圍等。在實踐中，不斷優(yōu)化網(wǎng)格員的行為與網(wǎng)格員的管理體系，建立獎懲激勵機制，以充分發(fā)揮網(wǎng)格員在基層治理中的協(xié)助性作用。

（三）轉換評級主體，提升居民群眾話語權

轉化網(wǎng)格員評分規(guī)則，將考核標準與轄區(qū)內的居民企業(yè)建立密切聯(lián)系，吸納服務對象參與對網(wǎng)格員群體的考核。社區(qū)居民是接受社區(qū)服務的群體，也是熟悉網(wǎng)格員群體的主體，對于網(wǎng)格員的考核，社區(qū)居民擁有更多的發(fā)言權。吸納社區(qū)居民參與對網(wǎng)格員群體的考核，不僅可以提升考核的全面性，而且可以激發(fā)居民參與社區(qū)治理的意識，激發(fā)社區(qū)治理的內在能力。因此要完善考核機制，建立由“居民—— 樓道長——網(wǎng)格員——社區(qū)——鎮(zhèn)級組織”五級組成的考核架構，建立居民、網(wǎng)格員、社區(qū)之間的治理服務與監(jiān)督反饋聯(lián)動協(xié)作機制。將管理與服務資源下沉到社區(qū)網(wǎng)格中，使居民主動監(jiān)督網(wǎng)格員的服務技能，全方位、多角度地促進網(wǎng)格員的素質建設。居民主體監(jiān)督輔助于政府購買引進績效考核隊伍，綜合完善網(wǎng)格員服務考核制度，在考核中激勵網(wǎng)格員。

（四）打通網(wǎng)格員晉升通道，提升網(wǎng)格員歸屬感

完善網(wǎng)格員內部晉升體系，通過在網(wǎng)格員群體中設立員長、組長、隊長等管理者崗位，鼓勵積極的內部競爭。體系內部中，創(chuàng)設層級治理機制，拓寬網(wǎng)格員晉升空間，為優(yōu)秀網(wǎng)格員提供適當?shù)闹贫葍A斜。另外，可為網(wǎng)格員職位建立編制，將網(wǎng)格員主體納入行政管理內部，推動網(wǎng)格員成為公共組織治理的編內人員。評估網(wǎng)格員工作，評選優(yōu)秀網(wǎng)格員進行薪資獎勵，為優(yōu)化基本公共服務網(wǎng)格化治理體系提供堅定的人才保障。

五、結論

在網(wǎng)格化治理過程中，社區(qū)等基層組織面臨著多重問題。受部門利益、層級劃分等體制性與網(wǎng)格員身份的特殊性等因素共同影響，網(wǎng)格化推進過程也面臨諸多問題。另一方面，網(wǎng)格化治理在我國的基層治理中發(fā)揮的作用越來越大，不同地區(qū)的網(wǎng)格化治理也表現(xiàn)出了各自不同的特點，因此，各地政府需要鼓勵各地因地制宜選擇不同的網(wǎng)格治理模式。尤其是針對網(wǎng)格員群體，作為網(wǎng)格化治理中最為重要的主體，各級政府在任務下派和指標設計的過程中尤其要注重從人本的角度謀劃該群體的長久發(fā)展和素質提升，以促成整個網(wǎng)格員群體能夠自始至終在基層治理中扮演重要角色，成為政府與社區(qū)溝通的橋梁。