拜登政府氣候政策：原因、特點(diǎn)及中美合作方向

王 波,翟大宇

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 國(guó)際發(fā)展合作學(xué)院,北京 100029)

應(yīng)對(duì)氣候變化是拜登政府的核心政策議題，早在競(jìng)選時(shí)拜登團(tuán)隊(duì)即將應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情、復(fù)蘇美國(guó)經(jīng)濟(jì)、恢復(fù)種族平等和應(yīng)對(duì)氣候變化等作為當(dāng)選后的優(yōu)先事項(xiàng)。執(zhí)政后，拜登政府雖然面臨疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力等一系列挑戰(zhàn)，但仍將應(yīng)對(duì)氣候變化作為重要任務(wù)，并積極付諸實(shí)際行動(dòng)。拜登入主白宮伊始，就正式宣布美國(guó)重新加入《巴黎協(xié)定》，同時(shí)迅速簽署一系列行政命令和政策文件，涵蓋氣候政策、能源政策以及產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)政策等一系列應(yīng)對(duì)氣候變化的計(jì)劃。同時(shí)，拜登政府將氣候變化問(wèn)題作為雙邊和多邊外交的重要議題，積極推動(dòng)全球氣候治理進(jìn)程和國(guó)際氣候合作。2021年4月22日至23日，拜登以視頻會(huì)議的方式舉辦領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)，并宣布美國(guó)2030年前減少50%～52%碳排放，2050年前實(shí)現(xiàn)凈零排放。[1]應(yīng)對(duì)氣候變化居于拜登政府施政理念的核心位置，特朗普時(shí)期推行的“美國(guó)優(yōu)先”政策在一定程度上轉(zhuǎn)變?yōu)榘莸堑摹皻夂騼?yōu)先”政策。在當(dāng)前全球氣候治理進(jìn)程正處于落實(shí)《巴黎協(xié)定》的關(guān)鍵階段，拜登的氣候新政和美國(guó)的回歸必然會(huì)帶來(lái)多方面的影響。拜登為什么將應(yīng)對(duì)氣候變化作為優(yōu)先政策議題？美國(guó)的氣候新政有哪些特點(diǎn)和主要內(nèi)容,將對(duì)當(dāng)前的全球氣候治理和中美關(guān)系產(chǎn)生何種影響？這些都是全球氣候治理、中美關(guān)系研究議題中值得關(guān)注的重要問(wèn)題。

一、拜登政府采取積極氣候政策的原因

拜登擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)后一改特朗普政府在氣候變化領(lǐng)域消極保守的立場(chǎng)，大力推行氣候“新政”，積極調(diào)動(dòng)各種力量和資源應(yīng)對(duì)氣候變化。拜登采取積極氣候政策主要有三個(gè)方面原因。

(一)民主黨一貫主張積極的氣候政策

美國(guó)民主黨在氣候變化問(wèn)題上的一貫立場(chǎng)和拜登的個(gè)人執(zhí)政理念是拜登政府推行氣候新政的根本原因。在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，民主黨和共和黨有著明顯不同的立場(chǎng)和主張。美國(guó)的國(guó)家氣候政策立場(chǎng)隨著兩黨執(zhí)政的輪替呈現(xiàn)出顯著搖擺和不連續(xù)的特征，甚至出現(xiàn)“為了反對(duì)而反對(duì)”的情況。[2]總體而言，民主黨主張相對(duì)積極的氣候政策，堅(jiān)持發(fā)展清潔能源，支持多邊主義的全球氣候治理機(jī)制，借助參與全球氣候治理提高美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)力；共和黨則更強(qiáng)調(diào)維護(hù)美國(guó)的國(guó)家利益，注重維護(hù)傳統(tǒng)油氣能源行業(yè)的利益與美國(guó)的國(guó)家能源安全，對(duì)氣候變化持懷疑態(tài)度，當(dāng)其認(rèn)為全球氣候治理制度有損美國(guó)利益和其國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位的時(shí)候，會(huì)采取消極的“退群”行動(dòng)。受國(guó)內(nèi)政黨輪替的影響，美國(guó)的氣候政策變化呈現(xiàn)出明顯的“鐘擺效應(yīng)”，多次出現(xiàn)反復(fù)。

民主黨克林頓執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)采取了較為積極的氣候政策，第一次提出國(guó)家減排目標(biāo)，承諾將2000年的溫室氣體排放量縮減到1990年的水平上；同時(shí)美國(guó)積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化的全球多邊行動(dòng)，促成了第一個(gè)具有約束力的溫室氣體減排國(guó)際文件《京都議定書》的簽署， 初次展現(xiàn)出美國(guó)在全球氣候治理領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)力。共和黨小布什執(zhí)政時(shí)期，從保守主義立場(chǎng)和傳統(tǒng)能源行業(yè)的利益出發(fā)，美國(guó)政府質(zhì)疑氣候變化問(wèn)題的科學(xué)性，在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上逐漸轉(zhuǎn)向消極；同時(shí)因?qū)?guó)別強(qiáng)制減排模式和主要發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)減排義務(wù)不滿而選擇退出《京都議定書》，這是美國(guó)在全球氣候治理中首次“退群”。民主黨奧巴馬入主白宮后，推動(dòng)美國(guó)再次成為全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)者，奧巴馬政府重視多邊氣候合作，積極開(kāi)展氣候外交，與中國(guó)等主要國(guó)家進(jìn)行密切的氣候政策協(xié)商，最終促成了《巴黎協(xié)定》的生效，推動(dòng)形成了國(guó)家自主貢獻(xiàn)的全球減排新模式；在國(guó)內(nèi)，推出“總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃”“清潔電力計(jì)劃”等政策，積極推動(dòng)溫室氣體減排。共和黨特朗普采取保護(hù)主義政策和單邊主義政策，強(qiáng)調(diào)美國(guó)利益優(yōu)先，認(rèn)為氣候變化是一個(gè)“騙局”，若美國(guó)采取積極的氣候政策會(huì)影響美國(guó)的經(jīng)濟(jì)、削弱美國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,推翻了前任政府幾乎所有的氣候政策，宣布退出《巴黎協(xié)定》，美國(guó)在全球氣候治理中再次“退群”。[3]1

拜登是民主黨的傳統(tǒng)建制派精英，在擔(dān)任副總統(tǒng)期間就主張積極的氣候政策，協(xié)助奧巴馬總統(tǒng)推動(dòng)了《巴黎協(xié)定》生效，在本次競(jìng)選中更是以積極應(yīng)對(duì)氣候變化作為綱領(lǐng)，認(rèn)為氣候變化是美國(guó)和全球面臨的最大挑戰(zhàn)。[4]拜登入主白宮必然要將氣候政策的鐘擺重新擺回民主黨積極應(yīng)對(duì)氣候變化的一端。同時(shí)，拜登此次當(dāng)選承擔(dān)著“去特朗普化”的任務(wù)，面對(duì)特朗普政府消極的氣候政策遺產(chǎn)，拜登必然要以更大的“擺幅”回歸民主黨的傳統(tǒng)氣候政策立場(chǎng)，帶領(lǐng)美國(guó)再次走上領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的道路。

(二)提升美國(guó)的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位

在國(guó)際層面，通過(guò)積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理重塑美國(guó)的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力、助力美國(guó)重返國(guó)際多邊舞臺(tái)中心，是拜登政府推行氣候新政重要的戰(zhàn)略考量。特朗普時(shí)期美國(guó)大力推行保護(hù)主義與單邊主義，高舉“美國(guó)利益優(yōu)先”的旗號(hào)，從多個(gè)全球治理的重要領(lǐng)域、多個(gè)國(guó)際條約中“退群”，使得美國(guó)在世界范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)力和國(guó)際信譽(yù)受到極大的損害，美國(guó)與盟友的關(guān)系也受到了嚴(yán)重影響。在氣候變化領(lǐng)域，美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，終止一切氣候領(lǐng)域的國(guó)際合作，為全球氣候治理進(jìn)程帶來(lái)了極大的困難和挑戰(zhàn)，與全球氣候治理的發(fā)展方向和國(guó)際社會(huì)的普遍意愿背道而馳，嚴(yán)重削弱了美國(guó)在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)力，損害了美國(guó)的國(guó)際地位。[5]

作為民主黨總統(tǒng)，拜登無(wú)可避免地承擔(dān)著修復(fù)美國(guó)與其他國(guó)家關(guān)系、帶領(lǐng)美國(guó)重返多邊主義國(guó)際體系、重塑美國(guó)國(guó)際信譽(yù)和全球領(lǐng)導(dǎo)力的任務(wù)。氣候變化作為國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的重要議題，民主黨在領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和政治資本，是幫助美國(guó)修復(fù)與其他國(guó)家關(guān)系、重塑全球領(lǐng)導(dǎo)力的最有效突破口。國(guó)際社會(huì)對(duì)于美國(guó)重返《巴黎協(xié)定》并繼續(xù)推動(dòng)多邊氣候治理進(jìn)程有著較高的期待。對(duì)拜登政府而言，修復(fù)多邊外交、重塑美國(guó)的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位，開(kāi)展氣候外交的成本較低，也最容易取得突破。[6]美國(guó)作為世界上最大的發(fā)達(dá)國(guó)家和第二大溫室氣體排放國(guó)，在全球氣候治理進(jìn)程中有著舉足輕重的地位和天然的領(lǐng)導(dǎo)力，只要美國(guó)重返《巴黎協(xié)定》和氣候的多邊治理軌道，就可以迅速重拾領(lǐng)導(dǎo)者的角色。[7]在雙邊關(guān)系層面，氣候變化問(wèn)題雖然具有高度的重要性和緊迫性，但仍歸屬“低政治”議題，與政治、安全議題相比更少涉及國(guó)家間最核心的分歧。拜登政府圍繞著氣候變化開(kāi)展外交活動(dòng)、推動(dòng)國(guó)際氣候合作，可以迅速重啟與中國(guó)等主要國(guó)家的對(duì)話與合作，以共同應(yīng)對(duì)氣候變化作為改善雙邊關(guān)系的起點(diǎn)。因此，拜登政府不僅迅速重返《巴黎協(xié)定》、組織領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)，而且在雙邊領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤和G7、G20等多邊場(chǎng)合，也都將應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)作為重要的話題。

(三)提振美國(guó)經(jīng)濟(jì)，維持產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面，通過(guò)積極的氣候政策帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)，是拜登政府推行氣候新政的另一重要原因。突如其來(lái)的新冠疫情給各國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大沖擊，拜登面臨的最緊迫任務(wù)是提振美國(guó)經(jīng)濟(jì)。2020年大選暴露出美國(guó)國(guó)內(nèi)貧富分化、階級(jí)固化等日趨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，新政府急需尋求刺激經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)的新出路。短期內(nèi)，拜登政府推行積極的氣候政策，以“綠色新政”為框架，刺激政策、技術(shù)設(shè)施投資、技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，擴(kuò)大就業(yè)，獲取選民支持。長(zhǎng)期中，拜登政府希望通過(guò)發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)，塑造美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)拜登政府而言，推行積極氣候政策的一個(gè)重要目標(biāo)即是發(fā)展綠色低碳投資和產(chǎn)業(yè)，使美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重新回到正常軌道。

特朗普政府的消極氣候政策大幅削減了在新能源和低碳技術(shù)領(lǐng)域的預(yù)算及補(bǔ)貼，延緩了美國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展的步伐，削弱了美國(guó)在全球低碳技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。[8]長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)在新能源和低碳技術(shù)領(lǐng)域一直處于優(yōu)勢(shì)地位，因此也更加支持自由主義、基于市場(chǎng)邏輯的氣候治理模式，希望通過(guò)市場(chǎng)化的氣候治理模式將低碳技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益。[9]拜登從維護(hù)美國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)的角度出發(fā)，大力支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升低碳產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前，歐盟已確定推出“碳邊境調(diào)節(jié)稅”，未來(lái)“碳關(guān)稅”在世界范圍內(nèi)可能被更廣泛地應(yīng)用。[10]同時(shí)，世界范圍內(nèi)各類碳排放權(quán)交易市場(chǎng)也在迅速發(fā)展?！疤缄P(guān)稅”“碳市場(chǎng)”可能成為未來(lái)世界范圍內(nèi)氣候治理的重要政策工具，憑借自身在新能源和低碳技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì),美國(guó)可以擁有更多競(jìng)爭(zhēng)力。

二、拜登政府氣候政策的主要特點(diǎn)和表現(xiàn)

拜登推行積極氣候政策既有個(gè)人因素也有結(jié)構(gòu)性因素，既有政治因素也有經(jīng)濟(jì)因素，既有國(guó)內(nèi)因素也有國(guó)際因素。拜登政府將推行積極氣候政策視為重塑美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段?？傮w來(lái)看，拜登政府的氣候政策有如下特點(diǎn)和表現(xiàn)。

(一)利用行政權(quán)力迅速地調(diào)整氣候政策

作為高齡總統(tǒng)拜登是否能夠連任存在著很大的不確定性，對(duì)于前任政府“破壞性”的政治遺產(chǎn)，拜登必須迅速地進(jìn)行修復(fù)和調(diào)整。因此拜登政府氣候新政的一大特點(diǎn)是通過(guò)總統(tǒng)掌握的行政權(quán)力快速地推進(jìn)氣候政策議程，以扭轉(zhuǎn)特朗普的消極氣候政策，力求取得立竿見(jiàn)影的效果。拜登在宣誓就職當(dāng)天就宣布重返《巴黎協(xié)定》，此后又接連簽署一系列與氣候變化相關(guān)的行政命令，包括《關(guān)于在國(guó)內(nèi)和國(guó)外應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的行政令》《關(guān)于保護(hù)公眾健康和環(huán)境、恢復(fù)科學(xué)以應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的行政令》《應(yīng)對(duì)氣候變化、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和恢復(fù)科學(xué)誠(chéng)信的行政令》等。為了突出氣候變化問(wèn)題的重要性，拜登特別設(shè)立了“總統(tǒng)氣候問(wèn)題特使”的新職位，代表總統(tǒng)全權(quán)負(fù)責(zé)氣候變化事務(wù)?？偨y(tǒng)氣候問(wèn)題特使由國(guó)家安全委員會(huì)成員擔(dān)任，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，具有很高的級(jí)別和權(quán)限。約翰·克里(John Kerry)被拜登任命為首位總統(tǒng)氣候問(wèn)題特使，他曾是奧巴馬政府的國(guó)務(wù)卿，也是促成《巴黎協(xié)定》成功簽署的關(guān)鍵人物。新職位的設(shè)立和擔(dān)任人員的選擇，充分體現(xiàn)了拜登政府對(duì)氣候問(wèn)題的重視，也標(biāo)志著氣候變化議題在美國(guó)行政權(quán)中占據(jù)越來(lái)越重要的位置。

拜登政府采取“全政府”方式應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題，將氣候變化議題納入聯(lián)邦政府各個(gè)部門的政策議程中，整合聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的職能以執(zhí)行全方位的國(guó)家氣候戰(zhàn)略。[11]“全政府”涉及國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)防部、商務(wù)部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、勞工部、衛(wèi)生及公眾服務(wù)部等聯(lián)邦政府部門，將外交、金融、貿(mào)易、安全等“非傳統(tǒng)”氣候部門也納入聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)氣候變化的范疇。拜登政府還設(shè)立了聯(lián)邦層面的氣候機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)氣候政策的協(xié)調(diào)與執(zhí)行，一是成立了白宮國(guó)內(nèi)氣候政策辦公室，由國(guó)家氣候顧問(wèn)直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和執(zhí)行總統(tǒng)的國(guó)內(nèi)氣候議程；二是成立國(guó)家氣候工作組，由國(guó)家氣候顧問(wèn)擔(dān)任主席，成員包括白宮高級(jí)官員和21個(gè)聯(lián)邦部門內(nèi)閣級(jí)別的官員，作為“全政府”氣候應(yīng)對(duì)方案的一部分，協(xié)調(diào)聯(lián)邦層面應(yīng)對(duì)氣候變化的決策與行動(dòng)。拜登還呼吁美國(guó)各層級(jí)政府和私人部門、社會(huì)團(tuán)體積極合作，參與到“全政府”應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)程中。[12]

拜登政府將氣候變化作為優(yōu)先議題和政策核心，利用總統(tǒng)的行政權(quán)迅速地進(jìn)行了一系列改革，設(shè)立了應(yīng)對(duì)氣候變化的高級(jí)職位和協(xié)調(diào)部門，將應(yīng)對(duì)氣候變化職能納入聯(lián)邦政府各個(gè)部門，在政策層面帶來(lái)了巨大的變化。拜登政府以迅速的行動(dòng)努力兌現(xiàn)其在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的競(jìng)選承諾，但也表現(xiàn)出了很強(qiáng)的氣候“實(shí)用主義”色彩，政策的真實(shí)效果和持續(xù)性仍有待時(shí)間檢驗(yàn)。而考慮到在2022年中期選舉后民主黨可能失去在參議院和眾議院的多數(shù)席位，拜登政府將氣候政策上升到立法層面將會(huì)面臨更大的困難。[13]因此拜登以行政手段推動(dòng)的積極氣候政策雖然產(chǎn)生了立竿見(jiàn)影的效果，但在政策落實(shí)(能否獲得預(yù)算支持)和政策的持續(xù)性等方面還存在著很大的不確定性。

(二)將氣候變化作為主要外交議題

拜登政府在《關(guān)于在國(guó)內(nèi)和國(guó)外應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的行政令》中明確提出將氣候危機(jī)置于美國(guó)外交政策和國(guó)家安全的中心?，F(xiàn)階段氣候變化已經(jīng)成為美國(guó)外交政策的中心議題，為了重塑美國(guó)的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力，拜登政府開(kāi)展了一系列氣候外交活動(dòng)。

在雙邊層面，拜登就任美國(guó)總統(tǒng)后，積極修復(fù)與傳統(tǒng)盟國(guó)的關(guān)系，除了強(qiáng)調(diào)鞏固傳統(tǒng)盟友的關(guān)系外，共同應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)成為新的重要話題。在拜登與習(xí)近平的通話和視頻會(huì)晤中，共同應(yīng)對(duì)氣候變化成為重要的議題。2021年2月10日，中美兩國(guó)元首在首次通話中對(duì)共同應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)交換了意見(jiàn)。[15]2021年9月10日，習(xí)近平同拜登通話中再次涉及氣候變化議題。[16]在2021年11月16日中美元首的視頻會(huì)晤中，兩位領(lǐng)導(dǎo)人特別討論了氣候危機(jī)對(duì)世界的影響、中國(guó)和美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化中應(yīng)扮演的重要角色。[17]新任命的總統(tǒng)氣候問(wèn)題特使則展開(kāi)密集的氣候外交，就應(yīng)對(duì)氣候變化與各方協(xié)調(diào)關(guān)系，宣揚(yáng)拜登政府的氣候政策。2021年4月14日至18日，美國(guó)總統(tǒng)氣候問(wèn)題特使克里訪問(wèn)中國(guó)，成為美國(guó)新一屆政府中首位訪問(wèn)中國(guó)的高級(jí)官員。[18]開(kāi)展雙邊氣候合作成為美國(guó)改善與包括中國(guó)在內(nèi)的多個(gè)重要國(guó)家關(guān)系的突破口。

在多邊層面，拜登政府利用G7和G20等機(jī)制修復(fù)同國(guó)際社會(huì)的伙伴關(guān)系，對(duì)外推進(jìn)氣候外交、國(guó)際氣候合作，重新樹(shù)立美國(guó)的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位。2021年4月22日，拜登邀請(qǐng)40位國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人參加(線上)領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)，討論氣候變化問(wèn)題。拜登在峰會(huì)上承諾，美國(guó)將大幅削減溫室氣體排放量，并增加對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金援助以應(yīng)對(duì)氣候危機(jī);同時(shí)，拜登還希望各國(guó)做出新的排放承諾，以履行《巴黎協(xié)定》的長(zhǎng)期目標(biāo)。這次網(wǎng)絡(luò)氣候峰會(huì)被認(rèn)為是拜登政府重塑美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)力的重要標(biāo)志。[14]在南北間氣候合作方面，拜登政府將重新加入綠色氣候基金，履行發(fā)達(dá)國(guó)家的責(zé)任，向發(fā)展中國(guó)家提供“綠色債務(wù)減免”，以幫助其更好地應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的不利影響。同時(shí)，拜登政府還考慮與國(guó)際開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)合作，為發(fā)展中國(guó)家提供債務(wù)減免，使其將這些資金用于應(yīng)對(duì)氣候變化。

氣候變化已經(jīng)成為美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在各種外交場(chǎng)合都會(huì)涉及的核心議題。通過(guò)積極的氣候外交，美國(guó)在一定程度上重塑了自身在多邊氣候治理進(jìn)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，這有助于維護(hù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)和《巴黎協(xié)定》在全球氣候治理體系中的中心地位。

美國(guó)以積極的姿態(tài)重返多邊氣候治理進(jìn)程、廣泛開(kāi)展氣候外交，全球氣候治理很可能重回中美歐三駕馬車共同領(lǐng)導(dǎo)的格局。大國(guó)可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與合作推動(dòng)全球氣候治理，但是也有可能陷入領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)，對(duì)全球氣候治理造成損害。[19]美國(guó)的回歸會(huì)直接影響全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)格局和權(quán)力分布，拜登政府亦可能憑借美國(guó)在氣候治理和清潔能源等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位向中國(guó)、俄羅斯等國(guó)施加壓力，帶來(lái)國(guó)家間關(guān)系的新變化。

(三)以應(yīng)對(duì)氣候變化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)

恢復(fù)“后疫情”時(shí)期的美國(guó)經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)是拜登政府面臨的“必修課”。如何將新一屆政府的氣候新政與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“規(guī)定動(dòng)作”合理地結(jié)合起來(lái)，是拜登積極氣候政策能否實(shí)現(xiàn)、是否可持續(xù)的關(guān)鍵。

在拜登政府的氣候、經(jīng)濟(jì)施政綱領(lǐng)中，發(fā)展清潔能源是一個(gè)重要的支柱。拜登提出美國(guó)要在2035年建立無(wú)碳無(wú)污染電力能源體系。拜登政府將重啟特朗普時(shí)期中斷的清潔能源創(chuàng)新國(guó)際合作，通過(guò)成立高級(jí)研究項(xiàng)目局加快清潔能源的開(kāi)發(fā)和部署，計(jì)劃將在10年內(nèi)投資4 000億美元促進(jìn)開(kāi)發(fā)具有突破性意義的低碳和零碳技術(shù)，以幫助美國(guó)完成100%清潔能源目標(biāo)。拜登政府還計(jì)劃推動(dòng)交通領(lǐng)域的能源革命，加快電動(dòng)汽車的部署，包括加大對(duì)清潔汽車生產(chǎn)的供應(yīng)鏈和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，支持到2030年年底新建50多萬(wàn)個(gè)公用汽車充電站。[3]6拜登政府既希望發(fā)展清潔能源技術(shù)兌現(xiàn)其減排承諾，又希望美國(guó)確立在世界清潔能源技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，這符合美國(guó)依靠市場(chǎng)機(jī)制、刺激創(chuàng)新和需求、保持科技領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的自由主義氣候治理立場(chǎng)。

擴(kuò)大綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是拜登氣候與經(jīng)濟(jì)政策的另一個(gè)重要支柱。拜登政府認(rèn)識(shí)到了改善基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)的重要性，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同積極的氣候政策結(jié)合起來(lái)。拜登政府提出要求將減少溫室氣體排放作為獲得聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施投資的前提條件。2021年3月31日白宮出臺(tái)的價(jià)值2.2萬(wàn)億美元的“就業(yè)計(jì)劃”中列舉了宏大的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，包括修建公路和橋梁、升級(jí)港口和機(jī)場(chǎng)及交通系統(tǒng)、改善供水系統(tǒng)、改進(jìn)美國(guó)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和電力基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，同時(shí)強(qiáng)調(diào)這些新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要有低碳節(jié)能的新功能。[20]盡管這一龐大的投資計(jì)劃最終在兩黨政治等多方面因素的影響下縮水為約1.18萬(wàn)億美元的兩黨基建計(jì)劃，新能源投資額從約9 000億美元下降至約5 000億美元，但可以看出綠色低碳領(lǐng)域始終是拜登政府財(cái)政投資的重點(diǎn)。

拜登氣候政策的最終落腳點(diǎn)是擴(kuò)大美國(guó)國(guó)內(nèi)的就業(yè)。拜登認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)美國(guó)的氣候政策忽略了一個(gè)重要的因素——就業(yè)。在他看來(lái)，應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的各種舉措都可以和擴(kuò)大就業(yè)聯(lián)系起來(lái)。[14]當(dāng)前，美國(guó)已有超過(guò)300萬(wàn)人從事與清潔能源相關(guān)的工作。按照拜登政府的設(shè)想，如果其“清潔能源計(jì)劃”得以完整實(shí)施，能夠在美國(guó)創(chuàng)造超過(guò)1 000萬(wàn)個(gè)相關(guān)的就業(yè)機(jī)會(huì)，這將對(duì)穩(wěn)定就業(yè)、提振經(jīng)濟(jì)信心起到巨大的支撐作用。[3]6拜登政府的產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、就業(yè)政策相互支撐，共同圍繞著綠色低碳的中心議題，形成了一個(gè)良性的循環(huán)。通過(guò)積極氣候政策帶動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況的改善以獲取民眾支持，是拜登政府氣候新政的“實(shí)用主義”目標(biāo)之一，而其能否實(shí)現(xiàn)仍存在很大的不確定性。

三、中美在氣候變化領(lǐng)域中的合作方向

中國(guó)政府始終高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化工作，在拜登政府將氣候變化問(wèn)題作為國(guó)內(nèi)、國(guó)際政策核心議題的情況下，中美兩國(guó)擴(kuò)大氣候合作，以氣候合作帶動(dòng)關(guān)系改善的條件日益成熟。2020年9月22日，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上宣布，中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。[21]應(yīng)對(duì)氣候變化、低碳發(fā)展將全面納入“十四五”的生態(tài)文明建設(shè)。因此，中美完全可以在應(yīng)對(duì)氣候變化議題上同向同行，推動(dòng)中美關(guān)系緩和。

習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)對(duì)氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做，是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)”[22]。未來(lái)，中國(guó)將繼續(xù)保持積極的氣候政策立場(chǎng)，擔(dān)當(dāng)全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)者。中國(guó)對(duì)中美之間的氣候合作始終敞開(kāi)大門。美國(guó)在拜登政府的領(lǐng)導(dǎo)下氣候政策發(fā)生積極轉(zhuǎn)向，為中美兩國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域深化合作創(chuàng)造了重要的機(jī)遇期。特別是相對(duì)信息技術(shù)等領(lǐng)域而言，新能源和低碳等領(lǐng)域的技術(shù)合作較少涉及國(guó)家安全問(wèn)題，敏感程度較低，可以作為未來(lái)中美擴(kuò)大技術(shù)合作、扭轉(zhuǎn)“脫鉤”趨勢(shì)的重要抓手。關(guān)于與拜登政府開(kāi)展中美氣候合作，中國(guó)可以從以下幾個(gè)方面展開(kāi)工作。

第一，積極參與全球氣候變化領(lǐng)域的合作治理，與美國(guó)共同引領(lǐng)氣候治理進(jìn)程。在與美國(guó)共同參與、引領(lǐng)全球氣候治理的過(guò)程中，也要重視可能出現(xiàn)的中美氣候領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。中國(guó)應(yīng)在實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略的同時(shí)，推動(dòng)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，積極參與氣候變化多邊進(jìn)程。同時(shí)，重視應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作，在力所能及的情況下通過(guò)資金支持、物資贈(zèng)送、人員培訓(xùn)等多種方式幫助其他發(fā)展中國(guó)家提升應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，成為全球氣候治理中重要的參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。中國(guó)可以提出構(gòu)建“人類氣候變化共同體”的主張，作為中國(guó)引領(lǐng)氣候治理的綱領(lǐng)。在人類命運(yùn)共同體理念指導(dǎo)下，盡快明確關(guān)于“人類氣候變化共同體”的原則主張和政策措施，在世界上占據(jù)道義制高點(diǎn)，在與拜登政府合作過(guò)程中掌握話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)。中國(guó)在向美國(guó)釋放氣候合作信號(hào)、展示合作姿態(tài)的同時(shí)，要避免美國(guó)在氣候治理領(lǐng)域形成一家獨(dú)大的領(lǐng)導(dǎo)格局。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)形成多邊主義的全球氣候治理格局，維護(hù)《公約》進(jìn)程在國(guó)際氣候談判中的主渠道地位，通過(guò)中美“氣候G2”或中美歐“小多邊”的形式共同引領(lǐng)氣候治理進(jìn)程。

第二，推動(dòng)建立多層次的中美氣候變化對(duì)話機(jī)制。在政府層面，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、外交部、生態(tài)環(huán)境部等部門應(yīng)保持與美國(guó)相關(guān)層面的定期接觸，尤其是與拜登政府的氣候部門建立常態(tài)化的政府間氣候?qū)υ挋C(jī)制。在社會(huì)層面，應(yīng)支持建立應(yīng)對(duì)氣候變化的社會(huì)聯(lián)盟?？梢越梃b應(yīng)對(duì)氣候變化大學(xué)聯(lián)盟的經(jīng)驗(yàn)做法，擴(kuò)大聯(lián)盟的規(guī)模和輻射范圍，推動(dòng)建立應(yīng)對(duì)氣候變化的企業(yè)聯(lián)盟、智庫(kù)聯(lián)盟、學(xué)術(shù)聯(lián)盟、非政府組織聯(lián)盟等多樣化的社會(huì)聯(lián)盟，與美國(guó)社會(huì)建立多渠道的聯(lián)系紐帶，開(kāi)展“二軌”氣候外交，加深美國(guó)社會(huì)對(duì)中國(guó)國(guó)情與氣候政策的了解。通過(guò)中美氣候?qū)υ捙c合作帶動(dòng)兩國(guó)關(guān)系的總體改善。

第三，加強(qiáng)中美兩國(guó)在新能源產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)領(lǐng)域的合作。中國(guó)應(yīng)推動(dòng)綠色低碳和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的示范基地和標(biāo)桿企業(yè)建設(shè)，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)積極與美國(guó)企業(yè)開(kāi)展合作，拓展在美業(yè)務(wù)和項(xiàng)目的開(kāi)展，在拜登政府的氣候新政中尋找商機(jī)。中美兩國(guó)企業(yè)可以開(kāi)展在低碳市場(chǎng)、貿(mào)易、投資和新能源技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域的合作。中美兩國(guó)政府都應(yīng)該重點(diǎn)扶持新能源企業(yè)，給予雙方更好的合作發(fā)展空間，深化兩國(guó)企業(yè)在綠色低碳領(lǐng)域的技術(shù)合作。以中美氣候合作為契機(jī)，中國(guó)應(yīng)積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)綠色生產(chǎn)與貿(mào)易，構(gòu)建新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化升級(jí)，提升中國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中的競(jìng)爭(zhēng)力和地位。

四、結(jié)語(yǔ)

拜登政府推行氣候新政有多方面原因。積極應(yīng)對(duì)氣候變化既是拜登個(gè)人的政策偏好和民主黨一貫的政策立場(chǎng)，同時(shí)也是拜登政府應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)復(fù)雜局面的戰(zhàn)略考量。拜登政府力圖通過(guò)積極的氣候政策提升美國(guó)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)、重塑美國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)力。同時(shí)，拜登政府也希望以密集的雙邊或多邊氣候外交活動(dòng)推動(dòng)氣候治理進(jìn)程，使美國(guó)重返多邊外交舞臺(tái)，修復(fù)與主要國(guó)家的外交關(guān)系。應(yīng)對(duì)氣候變化在拜登政府的內(nèi)政和外交政策中處于核心位置，其富有雄心的氣候新政雖然在短期中具有一定的氣候“實(shí)用主義”色彩，但在很多方面已經(jīng)產(chǎn)生了深刻的影響。

然而，從長(zhǎng)期看拜登政府的氣候政策還存在著很大的不確定性，受到多方面因素的制約。拜登以總統(tǒng)行政權(quán)力推動(dòng)的氣候行動(dòng)是否具有延續(xù)性，是否有足夠的資金支持其龐大的投資計(jì)劃，各種遠(yuǎn)期目標(biāo)能否兌現(xiàn)，目前仍難以得出確定的答案。

拜登政府的氣候新政為中美兩國(guó)擴(kuò)大合作、以氣候合作改善雙邊關(guān)系帶來(lái)了契機(jī)，雙方可以在氣候治理、新能源和低碳技術(shù)等方面拓展和深化合作。但是，隨著美國(guó)重返全球氣候治理舞臺(tái)，憑借其結(jié)構(gòu)性權(quán)力和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，未來(lái)拜登政府可能在“碳關(guān)稅”、非二氧化碳溫室氣體減排等方面對(duì)中國(guó)施加壓力。因此在尋求擴(kuò)大中美氣候合作的同時(shí)，中國(guó)也應(yīng)做好在氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行復(fù)雜斗爭(zhēng)的準(zhǔn)備。必須認(rèn)識(shí)到美國(guó)國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期存在著反對(duì)積極氣候政策的聲音，美國(guó)兩黨間的氣候政策立場(chǎng)也存在很大的差異，拜登能否實(shí)現(xiàn)美國(guó)氣候政策的真正反轉(zhuǎn)，未來(lái)美國(guó)氣候政策是否還會(huì)有周期性的變化，都存在著不確定性。中國(guó)在積極推動(dòng)對(duì)美氣候合作的同時(shí)，自身也需保持足夠的戰(zhàn)略定力和靈活性，按照自身的實(shí)際情況合理制定氣候政策。