鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目的財(cái)政支持研究
——以湖南省為例

□姚先林

（湖南科技學(xué)院，湖南 永州 425199）

鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目對(duì)我國(guó)城市與鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，是優(yōu)化生存環(huán)境、提高人民幸福生活指數(shù)的關(guān)鍵因素。要不斷學(xué)習(xí)和總結(jié)成功的鄉(xiāng)村景觀設(shè)計(jì)方案，取長(zhǎng)補(bǔ)短，通過(guò)結(jié)合湖南省實(shí)際發(fā)展情況以及園林整體規(guī)劃要求，對(duì)鄉(xiāng)村景觀設(shè)計(jì)方案進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)，使鄉(xiāng)村景觀設(shè)計(jì)的功能更加豐富、綜合實(shí)力得到全方位的提升，從而使園林規(guī)劃更順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新需求。

1 湖南省鄉(xiāng)村景觀現(xiàn)狀分析

1.1 鄉(xiāng)村景觀

在我國(guó)農(nóng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)村景觀占據(jù)十分重要的地位，其中自然景觀的建設(shè)是推動(dòng)鄉(xiāng)村景觀發(fā)展的重要一環(huán)。湖南省鄉(xiāng)村景觀資源包含動(dòng)植物、山體、水體等，此類景觀會(huì)隨著季節(jié)的變化而變化。湖南省處于低山丘陵地區(qū)，山體連綿起伏，山體環(huán)繞的盆地和平原地區(qū)形成內(nèi)向性的空間，給人以安全感；湖南省鄉(xiāng)村水體景觀美不勝收、風(fēng)光無(wú)限，其中有湖泊、瀑布以及河流等；湖南省以竹、松為主的森林眾多，所以植物資源豐富，此外，鄉(xiāng)村間的古樹(shù)名木繁多，是鄉(xiāng)村植物景觀中不可或缺的一部分，其也是歷史發(fā)展的“見(jiàn)證者”；湖南省以猴子、松鼠、鳥(niǎo)類等為主的動(dòng)物景觀資源也很豐富，野生動(dòng)物和家禽以其獨(dú)有的叫聲、行為及色彩讓農(nóng)村煥發(fā)出勃勃生機(jī)。

1.2 鄉(xiāng)村聚落景觀

鄉(xiāng)村景觀研究的重中之重就是鄉(xiāng)村聚落景觀，深入調(diào)查研究湖南省鄉(xiāng)村聚落中農(nóng)村居民居住環(huán)境、建筑布局和特色等景觀要素，可以更好地掌握當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村景觀發(fā)展?fàn)顩r。湖南省鄉(xiāng)村建筑是根據(jù)其獨(dú)有的地理位置、人文條件及自然環(huán)境建造的，所以在形態(tài)和功能方面與其他省份有著顯著差異。湖南省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)具體表現(xiàn)為優(yōu)化村容村貌、健全基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，通過(guò)增添景觀產(chǎn)品和綠色植物等方式，改善村容村貌，這些方式形成了當(dāng)代湖南省鄉(xiāng)村景觀的最新面貌。

1.3 鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)景觀

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)景觀是鄉(xiāng)村地方文化景觀的重要組成部分。湖南省屬于低山丘陵地區(qū)，臨近水源、易耕作等優(yōu)勢(shì)形成了豐富的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)景觀，其中以覆蓋范圍廣的春季油菜景觀與夏季稻田景觀最為顯著。丘陵地區(qū)的特點(diǎn)是形狀不規(guī)則以及坡度較大，更適合生產(chǎn)竹筍、茶葉和木材，因此，丘陵地區(qū)的生產(chǎn)景觀以竹林景觀和茶園景觀為主。隨著鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目建設(shè)的深入推進(jìn)，湖南省鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)休閑景觀具體分為兩種類型：一是通過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)，并借助于原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源創(chuàng)造出多姿多彩的景觀類型；二是依托鄉(xiāng)村景觀資源打造的休閑度假場(chǎng)所。

1.4 鄉(xiāng)村文化景觀

鄉(xiāng)村文化景觀不僅是當(dāng)代人類生活的縮影，其中也蘊(yùn)含著深刻的歷史意蘊(yùn)與文化價(jià)值。湖南省鄉(xiāng)村宗教景觀主要包括寺廟、土地廟和宗祠。湖南省既有不同于其他地區(qū)的地域性鄉(xiāng)村民俗風(fēng)情景觀，也有內(nèi)部互相存在差別的鄉(xiāng)風(fēng)民俗。湖南省歷史悠久、文化底蘊(yùn)豐富，在此歷史背景下，湖南省的鄉(xiāng)村地區(qū)必然存有豐富的鄉(xiāng)村歷史文化景觀資源，既包含遺跡、古籍、建筑以及橋梁等物質(zhì)景觀，同時(shí)還有在文化博物館舉行的紀(jì)念活動(dòng)等非物質(zhì)景觀，其中包括英雄人物、歷史事件及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等紀(jì)念類型的景觀。

2 財(cái)政支持助推鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目執(zhí)行存在的問(wèn)題

2.1 管理主體多，資金整合難度大

湖南省鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目建設(shè)的資金管理主體部門在10 個(gè)以上，資金分布零散，管理缺乏科學(xué)性，造成權(quán)利不集中、資金浪費(fèi)等現(xiàn)象。此外，資金管理和項(xiàng)目管理嚴(yán)重脫節(jié)，資金管理人員對(duì)項(xiàng)目的類別與進(jìn)程一無(wú)所知；項(xiàng)目管理人員也對(duì)資金的來(lái)源與性質(zhì)毫不知情，管理主體和項(xiàng)目、資金之間聯(lián)系不夠密切[1]。

2.2 管理客體具有差異性，資金普惠困難

管理客體是指其管理的信用、信息以及人、財(cái)、物等，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是被管理者，其中包括人、財(cái)、物等各方面內(nèi)容。湖南省農(nóng)村地區(qū)地域遼闊，具有很強(qiáng)的差異性。鄉(xiāng)村景觀建設(shè)資金的管理對(duì)象、項(xiàng)目的管理對(duì)象以及客體之間存在很大的不同，不同地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)有差異，政策制度也不相同，無(wú)法實(shí)現(xiàn)普惠的目標(biāo)。第一，政府會(huì)根據(jù)地域的不同性，制定不同的政策制度，即使兩地相鄰制度也有差異，導(dǎo)致建設(shè)、管理沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，增加了普惠的難度。第二，鄉(xiāng)村景觀建設(shè)需要政府提供相應(yīng)的財(cái)政配套資金以支持各項(xiàng)政策的順利落實(shí)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地財(cái)政實(shí)力不同，某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)相關(guān)財(cái)政配套資金不足，政策落實(shí)不及時(shí)。不同地區(qū)執(zhí)行的政策標(biāo)準(zhǔn)具有差異性，使農(nóng)民喪失了對(duì)政府的信任，無(wú)法充分發(fā)揮普惠制度的效用。

2.3 管理過(guò)程復(fù)雜，影響資金績(jī)效

鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目建設(shè)、資金管理的流程過(guò)于復(fù)雜，涉及對(duì)象多、內(nèi)容凌亂等都對(duì)資金管理績(jī)效水平產(chǎn)生一定程度的影響。鄉(xiāng)村景觀建設(shè)資金投入范圍廣，資金分布不集中、不平衡，監(jiān)管難度大、標(biāo)準(zhǔn)高；或者由于鄉(xiāng)村景觀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不停變動(dòng)，加之工作人員操作不當(dāng)、信息核準(zhǔn)困難引發(fā)的違規(guī)違紀(jì)行為等也對(duì)資金管理績(jī)效水平造成嚴(yán)重影響。

財(cái)政管理、部門行業(yè)管理是目前鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目建設(shè)資金管理的主要渠道。由政府負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政管理的資金進(jìn)行管理及下?lián)?，其耗費(fèi)的時(shí)間周期較長(zhǎng)。而部門行業(yè)撥付和管理則受到很多規(guī)章制度的限制，資金絕大部分是在部門內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。兩種管理方式共有的缺陷是過(guò)程冗長(zhǎng)、流程多且成本高，資金無(wú)法及時(shí)到位，致使其效益大打折扣，影響資金管理績(jī)效水平。進(jìn)行資金管理時(shí)，如果沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制對(duì)資金支出進(jìn)行管理，會(huì)影響資金的績(jī)效水平。同時(shí)，資金管理不集中，鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目建設(shè)資金支出缺乏完善的全程監(jiān)管機(jī)制以及兼具統(tǒng)一性、規(guī)范性的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)資金的撥付沒(méi)有進(jìn)行深入分析，也沒(méi)有可靠的論證加持，僅僅憑借領(lǐng)導(dǎo)批示或者單位申請(qǐng)進(jìn)行，最終會(huì)降低資金效益和績(jī)效水平。

2.4 環(huán)境變化，影響資金管理績(jī)效水平

環(huán)境因素是影響資金管理績(jī)效水平的因素之一，績(jī)效水平會(huì)隨著環(huán)境的變化而發(fā)生改變。鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，時(shí)間和環(huán)境的變化會(huì)對(duì)資金績(jī)效管理作用的發(fā)揮產(chǎn)生一定程度的影響。在進(jìn)行資金管理時(shí)，應(yīng)針對(duì)環(huán)境的變化制訂完善的應(yīng)對(duì)措施，加大應(yīng)對(duì)力度。若未對(duì)環(huán)境變化所產(chǎn)生的影響提前進(jìn)行分析，并制訂相應(yīng)的管理方案，會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村景觀建設(shè)資金效益和績(jī)效水平降低。

3 財(cái)政支持助推鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目的對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)政府財(cái)政資金管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

鄉(xiāng)村景觀在建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該遵循“規(guī)劃科學(xué)、農(nóng)民滿意、管理嚴(yán)密、違規(guī)追究”的基本原則，對(duì)建設(shè)的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)密計(jì)算、審批與監(jiān)督，避免資金因管理不善而導(dǎo)致不可挽回的損失。若未完善資金管理機(jī)構(gòu)，就會(huì)出現(xiàn)資金管理與使用不規(guī)范，造成資金損失嚴(yán)重的同時(shí)，對(duì)效益產(chǎn)生不良影響。應(yīng)對(duì)資金投入方式進(jìn)行優(yōu)化，從而有效避免資金的浪費(fèi)。應(yīng)進(jìn)一步健全管理機(jī)構(gòu)，有效整合資金，杜絕違法挪用、占用以及貪污資金的現(xiàn)象，確?？?jī)效水平不受影響[2]。

根據(jù)鄉(xiāng)村景觀建設(shè)項(xiàng)目（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化推廣等）不同的資金性質(zhì)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，對(duì)資金進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、分配，并科學(xué)整合建設(shè)資金。此外，職能部門要發(fā)揮引領(lǐng)作用，牽頭組織政府相關(guān)部門，聯(lián)合農(nóng)民一起協(xié)商制訂行之有效的發(fā)展策略和資金預(yù)算等。應(yīng)遵守“輕重緩急、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌平衡、先易后難”的原則，設(shè)立年度發(fā)展計(jì)劃，優(yōu)化整合各部門資金，根據(jù)不同扶持項(xiàng)目所需要的資金比例，合理分配資金。加強(qiáng)資金管理與項(xiàng)目建設(shè)之間的緊密聯(lián)系，避免出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。落實(shí)機(jī)構(gòu)改革方案，平衡權(quán)益分配，推動(dòng)資金效益的發(fā)揮。合理整合、分配鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目建設(shè)的資金，集中管理、統(tǒng)一使用，明確劃分各部門權(quán)利與職責(zé)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，建立“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各記其功、形成合力”的良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)監(jiān)管政策；推行國(guó)庫(kù)集中支付制度，簡(jiǎn)化流程，規(guī)范操作；提高資金使用的規(guī)模化，形成規(guī)模效益，提升績(jī)效。對(duì)鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目建設(shè)資金的使用、預(yù)決算等情況集體審批；對(duì)資金是否遵照審批流程和預(yù)算管理要求予以監(jiān)督和檢查，確保資金下?lián)堋⑹褂?、決算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，確保驗(yàn)收合格。

3.2 積極引導(dǎo)社會(huì)資金投入

鄉(xiāng)村景觀建設(shè)項(xiàng)目投資需求量大，政府包攬困難，必須建立多元、穩(wěn)定的投入機(jī)制，合理界定財(cái)政支持鄉(xiāng)村景觀建設(shè)項(xiàng)目的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。根據(jù)公共財(cái)政的要求，政府與市場(chǎng)要相互協(xié)調(diào)，互為補(bǔ)充，市場(chǎng)要充分發(fā)揮其配置資源的作用。財(cái)政應(yīng)該集中支持社會(huì)性與公益性的項(xiàng)目與活動(dòng)，盡量避開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性與經(jīng)營(yíng)性的領(lǐng)域。同時(shí)，要為投入鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的社會(huì)資本建立積極的稅收優(yōu)惠制度。對(duì)于鄉(xiāng)村景觀建設(shè)，相關(guān)企業(yè)可以根據(jù)消費(fèi)型增值稅對(duì)企業(yè)所得稅進(jìn)行減免，可以通過(guò)注入資本等方式，積極引導(dǎo)政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的建立與發(fā)展，通過(guò)改進(jìn)財(cái)政注入方式，為農(nóng)村建設(shè)增加更多的可能性。

此外，應(yīng)該通過(guò)社會(huì)各界的力量建設(shè)鄉(xiāng)村景觀發(fā)展基金。明確各級(jí)政府的權(quán)利與義務(wù)，明晰政府在各項(xiàng)目中的資金投入比例，規(guī)定財(cái)政支持鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的內(nèi)容，并制作完整的財(cái)務(wù)賬單，納入年度預(yù)算當(dāng)中。鄉(xiāng)村景觀基金的設(shè)立與完善，需要各級(jí)政府從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多方面進(jìn)行考量，加大對(duì)于鄉(xiāng)村景觀建設(shè)項(xiàng)目的資金支持力度。必要時(shí)財(cái)政部門應(yīng)該設(shè)立專門的審核機(jī)構(gòu)，圈點(diǎn)出適合投資的重點(diǎn)項(xiàng)目。不能忽視的是，鄉(xiāng)村景觀建設(shè)應(yīng)該與環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合，政府資金在投資過(guò)程中應(yīng)重視生態(tài)問(wèn)題。與此同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)于鄉(xiāng)村景觀建設(shè)關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的扶持力度，通過(guò)示范作用，吸引更多的社會(huì)資本投入其中，進(jìn)而保障綠色資本的健康運(yùn)行與發(fā)展，使得鄉(xiāng)村景觀建設(shè)兼具生態(tài)效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。要拓寬鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的資金籌集渠道，提升籌資投資的多樣性。加大財(cái)政資金對(duì)于鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的投資力度，并加強(qiáng)對(duì)于財(cái)政資金的收支管理，優(yōu)化資金使用結(jié)構(gòu)，拓寬企業(yè)投資方式。對(duì)于鄉(xiāng)村景觀建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公益型項(xiàng)目，應(yīng)在加大政府投入力度的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)多元化投資[3]。

3.3 實(shí)施差異化區(qū)域財(cái)政政策

第一，要根據(jù)湖南省鄉(xiāng)村景觀建設(shè)整體規(guī)劃要求，加大對(duì)鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的推廣力度，不斷提高社會(huì)公眾對(duì)鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的認(rèn)識(shí)，全面形成鄉(xiāng)村景觀建設(shè)價(jià)值理念，對(duì)湖南鄉(xiāng)村景觀建設(shè)發(fā)展形成有效的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。第二，要堅(jiān)持均等化服務(wù)的原則，對(duì)不同類型的鄉(xiāng)村景觀建設(shè)項(xiàng)目提供服務(wù)，逐步建立并完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、公共服務(wù)供給、項(xiàng)目補(bǔ)貼機(jī)制等。根據(jù)湖南農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況設(shè)置補(bǔ)給清單，為鄉(xiāng)村景觀資源保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新提供基本保障。同時(shí)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村景觀項(xiàng)目與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的結(jié)合，使其運(yùn)營(yíng)更加現(xiàn)代化、科技化。第三，政府部門應(yīng)該實(shí)時(shí)調(diào)整人員考核指標(biāo)，不能以GDP 上升與否作為所有官員的主要考核，要積極推進(jìn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡，在鄉(xiāng)村景觀建設(shè)中最大程度地發(fā)揮政府與市場(chǎng)的交互作用。實(shí)施“差異化”區(qū)域鄉(xiāng)村景觀建設(shè)戰(zhàn)略，建立分區(qū)域的鄉(xiāng)村景觀建設(shè)監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系。第四，要根據(jù)不同區(qū)域的特征與優(yōu)勢(shì)采取差異化戰(zhàn)略，要在實(shí)地考察的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的政策優(yōu)化與財(cái)政支持。發(fā)展鄉(xiāng)村景觀建設(shè)產(chǎn)業(yè)帶，分片區(qū)進(jìn)行布局和管理，例如對(duì)湖南省中部與北部地區(qū)的財(cái)政支持應(yīng)側(cè)重于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)景觀建設(shè)、水資源保護(hù)等，對(duì)于湖南省西部、南部地區(qū)應(yīng)該注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，以差異化的財(cái)政政策支持，提高鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的政策執(zhí)行效果。

3.4 整合規(guī)范公共財(cái)政支農(nóng)資金

整合與規(guī)范鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的資金投入，不僅可以提升資金使用效率，還能促進(jìn)資金效用最大化。在國(guó)家財(cái)政政策的基礎(chǔ)下，應(yīng)以縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌安排，保障每一筆資金的去向準(zhǔn)確、用途明確。第一，要注重財(cái)政預(yù)算管理，將所有涉及鄉(xiāng)村景觀建設(shè)項(xiàng)目的資金納入到統(tǒng)一的財(cái)政管理預(yù)算當(dāng)中，使得財(cái)政投資切實(shí)落實(shí)到鄉(xiāng)村景觀建設(shè)中。第二，要進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政預(yù)算，將財(cái)政支出明細(xì)通過(guò)公告或網(wǎng)頁(yè)的形式展示給社會(huì)群體，使得財(cái)政支出更加公開(kāi)透明。針對(duì)鄉(xiāng)村景觀建設(shè)項(xiàng)目的資金分配方式與支出細(xì)節(jié)，應(yīng)讓所有社會(huì)群體知曉，使得財(cái)政支出在監(jiān)督下不斷細(xì)節(jié)化。第三，要更新對(duì)于鄉(xiāng)村景觀建設(shè)項(xiàng)目的專項(xiàng)撥款方式，必要時(shí)應(yīng)該直接由財(cái)政部下發(fā)給項(xiàng)目實(shí)施單位，避免中間流程雜冗，影響項(xiàng)目進(jìn)程。直接下發(fā)也能在很大程度上減少撥款過(guò)程中的貪腐行為，創(chuàng)設(shè)健康的財(cái)政資金使用環(huán)境。第四，要加強(qiáng)各部門對(duì)于財(cái)政支持鄉(xiāng)村景觀建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管，制訂完善且明確的資金使用評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)管人員績(jī)效考核機(jī)制，提升項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性與合理性。尤其在項(xiàng)目與資金監(jiān)管方面，更需要加強(qiáng)針對(duì)項(xiàng)目投資的監(jiān)管力度，對(duì)每一筆支出進(jìn)行定期定時(shí)公示，使得每一位農(nóng)民切實(shí)參與到財(cái)政資金的監(jiān)管當(dāng)中，使得財(cái)政監(jiān)管真正做到民主性與公平性。湖南省可以先選擇幾個(gè)市作為建設(shè)試點(diǎn)，并以此為依據(jù)不斷創(chuàng)新其財(cái)政投資方式。

4 結(jié)束語(yǔ)

保護(hù)鄉(xiāng)村景觀，維護(hù)鄉(xiāng)村文化資源的完整性和連續(xù)性，展現(xiàn)鄉(xiāng)村自然格局的新風(fēng)貌，讓鄉(xiāng)村留下印記，讓村民記住鄉(xiāng)愁，是鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的重要使命。應(yīng)加大政府的財(cái)政支持力度，推進(jìn)鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的蓬勃發(fā)展，并積極引導(dǎo)該地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，最終建成美麗的新農(nóng)村。