淺析縣鎮(zhèn)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的維度把握
——基于新興縣縣鎮(zhèn)人大民生實(shí)事票決制工作實(shí)踐的思考

文 潘耀才

討論決定重大事項(xiàng)是憲法法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。黨的十九大報(bào)告提出支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告?！?017年1月，黨中央就健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告出臺(tái)意見(jiàn)，提出明確要求。2019年12月，省人大常委會(huì)辦公廳就推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作印發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)。筆者以云浮市新興縣縣鎮(zhèn)人大推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作實(shí)踐為例，對(duì)地方人大討論決定重大事項(xiàng)做了一些思考。

新興縣縣鎮(zhèn)人大票決制工作的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

（一）基本內(nèi)涵

民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，是指政府在廣泛征求人大代表和人民群眾意見(jiàn)建議基礎(chǔ)上提出實(shí)事工程候選項(xiàng)目，經(jīng)同級(jí)人大代表在本級(jí)人民代表大會(huì)全體會(huì)議上，以投票表決方式?jīng)Q定正式項(xiàng)目，交由政府組織實(shí)施，并接受人大代表和人民群眾監(jiān)督的制度。

（二）法律依據(jù)

1979年地方人大設(shè)立常委會(huì)以來(lái)，根據(jù)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，圍繞黨和政府的中心工作，結(jié)合各個(gè)時(shí)期本地政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，各級(jí)人大認(rèn)真行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，把黨的主張通過(guò)法定程序變?yōu)槿嗣竦墓餐庵?，為推?dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。

憲法和地方組織法對(duì)地方討論決定重大事項(xiàng)都作出了規(guī)定。

我國(guó)憲法明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。同時(shí)又明確提出：人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！?/p>

地方組織法第八條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。地方組織法第四十四條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。因此，重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律賦予地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。

2019年12月，廣東省人大常委會(huì)辦公廳貫徹落實(shí)廣東省委有關(guān)文件要求，在總結(jié)我省各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，就推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。

（三）主要做法

新興縣實(shí)施票決制工作分三步走：先試點(diǎn)鎮(zhèn)、再縣里、后縣鎮(zhèn)全覆蓋。即：2018年，根據(jù)省、市人大推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)以及開(kāi)展“推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作年”有關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)精神，為充實(shí)鎮(zhèn)級(jí)人大代表活動(dòng)內(nèi)容、發(fā)揮鎮(zhèn)級(jí)人大法定職能，先在六祖、簕竹兩鎮(zhèn)搞試點(diǎn)；2020年6月起在縣級(jí)層面實(shí)施；2020年7月在全縣其他各鎮(zhèn)人大全面實(shí)施，實(shí)現(xiàn)縣鎮(zhèn)全覆蓋。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2020年8月底，全縣各鎮(zhèn)共征集民生實(shí)事建議項(xiàng)目138個(gè)，提請(qǐng)票決候選項(xiàng)目110個(gè)，票決確定84個(gè)?？h級(jí)層面共征集民生實(shí)事建議項(xiàng)目27個(gè)，提請(qǐng)票決候選項(xiàng)目13個(gè)，票決確定10個(gè)。最終票決確定縣級(jí)民生實(shí)事項(xiàng)目涉及道路交通項(xiàng)目有3宗、教育項(xiàng)目2宗、醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目2宗、民政福利2宗、環(huán)保建設(shè)1宗；鎮(zhèn)級(jí)涉及城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、道路交通、農(nóng)田水利、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、民政福利等各方面。納入代表票決制工作的民生實(shí)事項(xiàng)目，主要是以政府財(cái)政性資金投入為主，由政府在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的具有普惠性、公益性和社會(huì)效益較為突出的民生類公共事業(yè)項(xiàng)目，一般應(yīng)為當(dāng)年度可以完成的，確需跨年度分步實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)有明確的年度階段性目標(biāo)。

新興縣民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的工作流程，一般分為民生實(shí)事項(xiàng)目征集初定、項(xiàng)目審議票決、項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估三個(gè)階段，具體包括項(xiàng)目征集、項(xiàng)目初定、項(xiàng)目審議、項(xiàng)目票決、項(xiàng)目監(jiān)督、項(xiàng)目評(píng)估六個(gè)環(huán)節(jié)：① 項(xiàng)目征集。一是候選項(xiàng)目征集，政府通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑發(fā)布通告，向全社會(huì)公開(kāi)征集民生實(shí)事項(xiàng)目的意見(jiàn)和建議，同時(shí)通過(guò)開(kāi)展調(diào)研、座談等多種形式，動(dòng)員組織政府各部門各單位，結(jié)合各自職能提出項(xiàng)目建議；注重從人民群眾來(lái)信來(lái)訪和人大代表所提議案建議中多渠道征集項(xiàng)目建議。二是人大代表參與，即縣人大常委會(huì)組織人大代表通過(guò)走進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站等方式，面對(duì)面聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)建議，反映群眾訴求，積極提出民生實(shí)事項(xiàng)目選題建議。② 項(xiàng)目初定。即政府對(duì)征集到的所有項(xiàng)目進(jìn)行匯總整理，并進(jìn)行項(xiàng)目必要性、可行性充分論證，形成建議方案后經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論提出，報(bào)經(jīng)本級(jí)黨委同意后，報(bào)送縣人大常委會(huì)或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，形成供人民代表大會(huì)審議票決的候選項(xiàng)目。最終確定票決候選項(xiàng)目差額，比例一般為20-30%左右。③ 項(xiàng)目審議。分三個(gè)環(huán)節(jié)：政府報(bào)告，即每年年初舉行的人民代表大會(huì)上，政府向大會(huì)報(bào)告候選項(xiàng)目情況，并印發(fā)全體代表；代表審議，即人民代表大會(huì)會(huì)議期間，安排必要時(shí)間，組織全體代表對(duì)候選項(xiàng)目進(jìn)行審議，在審議時(shí)，政府及部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人列席會(huì)議，回答人大代表詢問(wèn)，說(shuō)明候選項(xiàng)目情況，主席團(tuán)會(huì)議聽(tīng)取各代表團(tuán)審議情況的匯報(bào)，依法將候選項(xiàng)目提交大會(huì)票決。④ 項(xiàng)目票決。大會(huì)票決，即主席團(tuán)提出民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決辦法（草案），參照人代會(huì)人事選舉模式，采用無(wú)記名投票方式，按照獲得代表贊成票多少，從高到低依次選定正式項(xiàng)目，票決結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布并向社會(huì)公告。⑤ 項(xiàng)目監(jiān)督。跟蹤監(jiān)督，即政府加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和財(cái)政資金使用績(jī)效等督促檢查。縣人大常委會(huì)或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)將民生實(shí)事項(xiàng)目的實(shí)施列入年度監(jiān)督工作計(jì)劃，運(yùn)用聽(tīng)取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、預(yù)決算審查監(jiān)督、專題詢問(wèn)以及組織人大代表視察、專題調(diào)研等形式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施。⑥ 項(xiàng)目評(píng)估?？h人大常委會(huì)或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)聽(tīng)取縣政府或鎮(zhèn)政府關(guān)于民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施情況報(bào)告，并進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)；大會(huì)期間，政府就民生實(shí)事項(xiàng)目完成情況報(bào)告全體代表，對(duì)未能如期完成的項(xiàng)目，由政府向人大代表作出解釋與說(shuō)明。對(duì)執(zhí)行不力造成嚴(yán)重后果的，縣人大常委會(huì)或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以通過(guò)詢問(wèn)、特定問(wèn)題調(diào)研等方式強(qiáng)化監(jiān)督。

新興縣縣鎮(zhèn)人大探索實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的做法，提供了人大討論決定重大事項(xiàng)的實(shí)踐案例。實(shí)踐表明，實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制作為基層人大探索行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的有益嘗試，對(duì)于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，推動(dòng)決策民主化、科學(xué)化，更好發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)和功效，具有重要意義。

（四）幾點(diǎn)體會(huì)

一是體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?？h鎮(zhèn)人大、政府在民生實(shí)事項(xiàng)目征集、審議票決、監(jiān)督測(cè)評(píng)等票決制工作的各環(huán)節(jié)及時(shí)向縣委、鎮(zhèn)委請(qǐng)示匯報(bào)；候選民生實(shí)事項(xiàng)目在提交人大會(huì)議票決前先由政府提交本級(jí)黨委會(huì)議討論通過(guò)，再按照法定程序向縣人大常委會(huì)或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出。工作過(guò)程始終體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，通過(guò)法定程序，將黨的路線方針政策和決策部署轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。

二是堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的生動(dòng)實(shí)踐。民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制過(guò)程，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主，尊重代表的主體地位，主題突出民生，全程吸收民意。票決制工作，使人大代表在大會(huì)、閉會(huì)期間的職責(zé)得到了具體落實(shí)，代表不僅要全程參與，還要帶頭并發(fā)動(dòng)群眾參與相關(guān)工作，有利于喚醒代表履職意識(shí)、拓展代表履職途徑、激發(fā)代表履職積極性。目前，新興縣各鎮(zhèn)每年閉會(huì)期間代表活動(dòng)普遍都在5次以上，而且都有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。同時(shí)以代表聯(lián)絡(luò)站為基礎(chǔ)，還形成以代表集中視察、專題調(diào)研、主題活動(dòng)、走訪和代表聯(lián)絡(luò)站接訪為內(nèi)容的代表聯(lián)系群眾新體系，充分發(fā)揮了代表主體作用。鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會(huì)議每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次，人代會(huì)會(huì)期也從以往只開(kāi)半天延長(zhǎng)至現(xiàn)在的至少一天，從而有效激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，以實(shí)際作為提升了自身地位。

三是開(kāi)啟了各級(jí)人大依法履職的新局面。民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制把人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成“組合拳”，賦予了重大事項(xiàng)決定權(quán)更為具體的形式，賦予了監(jiān)督權(quán)更加豐富的內(nèi)容和法治內(nèi)涵，這既能促進(jìn)人大代表依法履職行權(quán)，還能推動(dòng)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)更加具體化，是對(duì)人民代表大會(huì)制度的豐富和發(fā)展。

四是加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的有益、有效的探索與實(shí)踐。民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作讓地方黨委、人大、政府和人民的角色定位更加清晰，權(quán)責(zé)更加明確，使堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)格依法辦事和充分發(fā)揚(yáng)民主找到有機(jī)結(jié)合點(diǎn)，符合基層民主政權(quán)建設(shè)的客觀實(shí)際。而且，這種做法相對(duì)比較簡(jiǎn)便易操作，社會(huì)認(rèn)可度高，有利于激發(fā)和調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，是加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的一次有益、有效的探索與實(shí)踐。項(xiàng)目決策、實(shí)施方式的改變，有利于全社會(huì)形成“心往一處想、勁往一處使”的良好氛圍，也有助于改善干群、黨群關(guān)系和密切人大代表與群眾聯(lián)系，還能有效推進(jìn)政府工作的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。

實(shí)際工作中面臨的問(wèn)題

一直以來(lái)，與人大其他職權(quán)行使相比，地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)行使還不夠充分。尤其是在國(guó)家層面尚未對(duì)此立法的大背景下，地方各級(jí)人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面還存在一些缺位、虛化現(xiàn)象，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告也處在探索階段。主要存在以下幾方面問(wèn)題：

一是認(rèn)識(shí)不夠到位，行使職權(quán)不甚積極。目前，基層人大同志對(duì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存有諸多顧慮：一怕與黨委有爭(zhēng)權(quán)之嫌，犯了忌諱；二怕與政府有分權(quán)之疑，傷了和氣；三怕自身有越權(quán)之慮，失了位置?？傆X(jué)得何謂重大事項(xiàng)理論上說(shuō)不清，如若“越位”“錯(cuò)位”“失位”，不如“少為”“慢為”“不為”。因此，往往形成了優(yōu)柔寡斷的尷尬局面。這是影響重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的首要因素。

二是界定不夠明晰，行使職權(quán)受到局限。雖然我國(guó)憲法和地方組織法規(guī)定了地方人大常委會(huì)有重大事項(xiàng)決定權(quán)，但規(guī)定過(guò)于寬泛、原則，沒(méi)有具體規(guī)定重大事項(xiàng)的范圍、啟動(dòng)討論的程序、決定約束力的大小、行使部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律與政治責(zé)任等，在實(shí)踐中不便于操作。雖然有些地方人大也進(jìn)行了探索，但缺少比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)重大事項(xiàng)的界定比較模糊，可操作性不強(qiáng)。在這種情況下，一些地方人大認(rèn)為“多一事不如少一事”，生怕越過(guò)重大事項(xiàng)的邊界，白干“受累不討好的事”，而有意無(wú)意地“忽視”了這項(xiàng)工作。這是影響重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的重要因素。

三是機(jī)制不夠健全，行使不夠順暢。新興縣票決制工作實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，縣鎮(zhèn)普遍制定了票決制的工作實(shí)施辦法，基本形成了“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、代表參與、群眾助推”的實(shí)施模式，但在探索與實(shí)踐過(guò)程中，還存在制度保障不平衡、組織機(jī)制不順暢等方面突出問(wèn)題。比如項(xiàng)目的確定、增加或者調(diào)整，項(xiàng)目確定后如何實(shí)施與監(jiān)督等缺乏制度化、常態(tài)化的溝通渠道和制度保障。

四是監(jiān)督不夠有力，行使力度弱化。新興縣縣鎮(zhèn)兩級(jí)人大都在人代會(huì)上實(shí)行了民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，但是在項(xiàng)目監(jiān)督方面，目前大多數(shù)以事前監(jiān)督為主，事中、事后監(jiān)督欠重視，對(duì)當(dāng)年未完成的項(xiàng)目，缺少后續(xù)跟進(jìn)的程序。票決前熱情較高，跟蹤督辦評(píng)估不多。視察調(diào)研、聽(tīng)取匯報(bào)、滿意度測(cè)評(píng)等常規(guī)手段運(yùn)用的多，專題詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查甚至第三方績(jī)效評(píng)估等剛性手段運(yùn)用的少，“組合拳”打得不夠多，無(wú)法保證監(jiān)督實(shí)效，使決定決議的落實(shí)效果不夠理想。

完善工作制度的幾點(diǎn)思考和建議

當(dāng)前，如何有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，縮小人大制度設(shè)計(jì)與實(shí)際功效的差距，已成為縣級(jí)人大及其常委會(huì)或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)亟待深入研究并加以解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面予以嘗試。

一要深化認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主動(dòng)性。根據(jù)黨委的決策或意圖，地方人大依法對(duì)本區(qū)域的重大事項(xiàng)作出決定決議，既是履行憲法和法律賦予的職權(quán)，又是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要途徑。地方人大必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下依法有序大膽開(kāi)展重大事項(xiàng)決定工作，認(rèn)真研究解決行使職權(quán)中的突出問(wèn)題，真正發(fā)揮人大的職能作用，確保人民當(dāng)家作主的權(quán)利落到實(shí)處。

二要主動(dòng)協(xié)調(diào)，完善人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的工作機(jī)制。建立完善配套制度機(jī)制，將票決制工作列入黨委政府的重要議事日程，適時(shí)修訂各級(jí)人大常委會(huì)有關(guān)討論、決定重大事項(xiàng)的地方法規(guī)，加快制定民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作的指導(dǎo)性意見(jiàn)。與此同時(shí)，建立健全人大常委會(huì)決定重大事項(xiàng)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度、人大與“一府一委兩院”聯(lián)系溝通制度，完善人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的工作機(jī)制。

三要注重實(shí)效，準(zhǔn)確把握重大事項(xiàng)決定的維度。討論決定重大事項(xiàng)是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。因此，各級(jí)人大應(yīng)該從“是不是黨委關(guān)注的、是不是法律賦權(quán)的、是不是人民群眾期盼的、是不是政府薄弱的”“四個(gè)維度”布局工作，討論決定重大事項(xiàng)時(shí)應(yīng)立足全局、著眼問(wèn)題、聚焦發(fā)展，并就如何做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行積極實(shí)踐和探索。緊緊圍繞“四個(gè)維度”行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，可以更好地彰顯人大工作的政治性、法律性、人民性和權(quán)威性。

四要強(qiáng)化監(jiān)督，確保重大事項(xiàng)決定決議落到實(shí)處。人大關(guān)于重大事項(xiàng)的決定決議，只有落地生根才能結(jié)出碩果。為避免人大決定成為“稻草人”決定，就必須發(fā)揚(yáng)抓鐵有痕、踏石留印的精神，把重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)緊密結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用法定監(jiān)督手段進(jìn)行督辦，促進(jìn)決定決議落實(shí)。綜合運(yùn)用各種監(jiān)督手段，改進(jìn)監(jiān)督方法，通過(guò)開(kāi)展專題詢問(wèn)、工作評(píng)議或者滿意度測(cè)評(píng)的方式，加大監(jiān)督力度。比如，建立督辦工作機(jī)制，通過(guò)專項(xiàng)檢查或調(diào)研，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、研究、解決問(wèn)題；建立“回頭看”工作機(jī)制，對(duì)一些事關(guān)重大問(wèn)題的決定決議，對(duì)其執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)督。