推進區(qū)域協(xié)同立法 護航區(qū)域協(xié)調發(fā)展

去年12月1日，廣東省十三屆人大常委會第三十七次會議于同日分別審查批準了《汕頭市潮劇保護傳承條例》《潮州市潮劇保護傳承條例》《揭陽市潮劇保護傳承條例》，以統(tǒng)一步調的聯(lián)動立法，護航潮劇事業(yè)發(fā)展。這是廣東探索區(qū)域協(xié)同立法的首個成果，也開了全國文化領域地方協(xié)同立法的先河。區(qū)域協(xié)同立法這種立法機制，是近些年地方人大及其常委會推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新的新成果，被最新修改的地方組織法確認吸收，成為正式的立法制度。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展的理念在我國的“十一五”規(guī)劃中首次提出，黨的十八大報告提出“促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展”， 黨的十九大報告進一步提出“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制”?！吨泄仓醒?、國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》提出“到2035年，建立與基本實現現代化相適應的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制”。中央持續(xù)部署布局，地方積極響應，京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、珠三角經濟一體化發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設穩(wěn)步推進。區(qū)域發(fā)展，法治先行，區(qū)域協(xié)調發(fā)展需要制度基礎，需要法治的引領和保障，區(qū)域協(xié)同立法應運而生。區(qū)域協(xié)同立法的形成是一個逐漸摸索和積累的過程。以長三角的區(qū)域協(xié)同立法為例，最早的形態(tài)是2009年開展的不同省份之間的人大常委會主任座談會進行立法信息的交流協(xié)作，這種立法協(xié)作的制度化成果是2009年浙江省、江蘇省與上海市人大聯(lián)合制定的《滬蘇浙人大常委會主任座談會制度》，2014年安徽省加入其中，三省一市共同制訂了《滬蘇浙皖人大常委會主任座談會制度》。2018年長三角地區(qū)人大常委會主任座談會上通過了《關于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機制的協(xié)議》和《關于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》。此后這三省一市的人大在大氣污染防治、長三角生態(tài)綠色發(fā)展示范等領域開展了協(xié)同立法的實踐。京津冀的區(qū)域立法協(xié)同也經歷了類似的從探索到深化的過程。

2022年3月全國人大修改通過的地方組織法新增規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市以及設區(qū)的市、自治州的人民代表大會根據區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法?！边@一規(guī)定從國家法律的高度正式確立區(qū)域協(xié)同立法為法定制度。這是國家立法對地方人大經驗探索的肯定，同時也應當看到，這一規(guī)定并未具體明確協(xié)同立法的運行方式，這為地方人大探索制度操作細節(jié)留下了空間。實踐中，區(qū)域協(xié)同立法存在注重理論和制度構建的京津冀模式、注重多方參與的長三角模式和注重一體化發(fā)展的珠三角模式。區(qū)域協(xié)同立法存在跨省的大區(qū)域協(xié)同和省內市際區(qū)域協(xié)同兩種類型，2021年12月廣東省人大常委會審查批準的三市潮劇保護傳承條例就屬于省內市際區(qū)域協(xié)同立法。

區(qū)域協(xié)同立法雖然有不同的模式和類型，但作為一種立法機制，機制運行有一些元素是共通的，或者說有一些要素是不同的模式和類型都需要考慮的。首先，區(qū)域協(xié)調立法的選題立項，應當是區(qū)域內有共性的并且需要區(qū)域合作的立法事項。例如，京津冀三省（市）首次開展區(qū)域協(xié)同立法是關于空氣污染防治的主題，2020年1月，河北、北京、天津三地分別通過《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，并且三個條例在5月1日起同步實施，使得三地的機動車管理規(guī)范和標準得到統(tǒng)一。2020年9月，浙江、上海、江蘇三地分別通過各自的《關于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設若干問題的決定》，并于10月1日同步施行。廣東省內汕頭、潮州、揭陽三地的協(xié)同立法是關于潮劇事業(yè)的保護傳承發(fā)展，也是極具地方特色的共同立法事項。其次，區(qū)域協(xié)同立法機制下制定的地方性法規(guī)，是否結構和內容完全相同？上述京津冀和長三角這兩例區(qū)域協(xié)同立法，都在立法的篇章結構、制度設置、關鍵條款和內容表述上保持高度一致。那么區(qū)域協(xié)同立法的各方主體，在保持一致的基礎上，是否還可以在各自地方性法規(guī)中保留其因地制宜的地方立法特色內容？在科學立法、民主立法的原則下，地方性法規(guī)的制定需要吸收專家和公眾的意見，各地的專家意見和社會公共意見未必完全相同，如何在協(xié)調各方意見的同時保持區(qū)域協(xié)同，考驗地方人大及其常委會的經驗和智慧。再次，區(qū)域協(xié)同立法的立法過程，既需要同級人大及其常委會的協(xié)同合作，也需要上級人大常委會的指導和參與。上述京津冀、長三角兩個區(qū)域協(xié)同制定的條例出臺之前經過了專題調研、聯(lián)席會議、共同起草、請示全國人大法工委、法律詢問答復等多個階段的工作，離不開全國人大法工委的指導和三地人大常委會的溝通協(xié)作。汕頭、潮州、揭陽三地的條例制定也是經過廣東省人大常委會的指導和審批才通過。綜上，發(fā)揮地方人大的能動作用，探索區(qū)域協(xié)同立法的潛力和空間，對于整合區(qū)域內地方立法資源、增強地方立法總體實效、實現利益整合和整體利益最大化等立法目標的實現有積極意義。