多元普惠托育服務(wù)體系建設(shè)研究

文/杜智民 劉旭旭 （長安大學(xué)人文學(xué)院）

一、問題提出及文獻(xiàn)回顧

目前，我國已經(jīng)進(jìn)入老齡社會，“高齡少子化”“人口結(jié)構(gòu)失衡”是當(dāng)前我國社會人口發(fā)展的現(xiàn)狀，提高出生人口數(shù)量，增加0-14 歲人口占總?cè)丝诘谋戎厥蔷徑馕覈丝诮Y(jié)構(gòu)失衡的重要舉措。然而，近年來我國社會人口生育率持續(xù)走低，群眾的生育意愿低迷，高額的生育成本是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的直接原因,這其中包括生育子女之后的生育、養(yǎng)育、教育的直接成本和女性職場被歧視等的間接成本，而由于托育社會化供給短缺，女性在職業(yè)發(fā)展與子女養(yǎng)育之間面臨兩難選擇。因此，“十四五”規(guī)劃綱要明確指出，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系；《中華人民共和國人口與計劃生育法》也將“推動建立普惠托育服務(wù)體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性”正式寫入法律。至此，作為實現(xiàn)人口政策的配套政策，普惠性托育服務(wù)體系受到學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注，普惠性的托育服務(wù)如何供給成為“十四五”期間亟待解決的重要民生問題。

在國家層面的政策引導(dǎo)下，自2019 年以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于普惠托育服務(wù)的研究熱情空前高漲。一方面，學(xué)者將目光聚焦國際，通過對發(fā)達(dá)國家和地區(qū)托育服務(wù)的經(jīng)驗做法進(jìn)行研究總結(jié)，提出推動我國托育服務(wù)發(fā)展的路徑，洪秀敏[1]（2021）通過對瑞典、英國、德國、韓國四個國家托育服務(wù)不同的供給模式的對比研究，提出我國托育服務(wù)“適度普惠”的發(fā)展路徑；另一方面，研究國內(nèi)托育服務(wù)的現(xiàn)狀。第一，例如劉金鑫等[2]（2020）和童連[3]（2021）以上海市、北京市等為例，研究先進(jìn)做法，發(fā)現(xiàn)存在問題提出完善路徑。第二，從單一托育服務(wù)的發(fā)展模式以及具體形式入手，例如ppp 模式，公私合營模式，公共托育，嵌入式托育，社區(qū)托育等，來研究我國托育服務(wù)的發(fā)展路徑。本文在已有學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，基于對多元主體參與下不同托育服務(wù)模式的研究，發(fā)現(xiàn)我國多元普惠托育服務(wù)體系建設(shè)存在的問題，助力我國普惠托育服務(wù)體系完善發(fā)展。

二、多元普惠托育服務(wù)的模式

目前，在我國政府的大力推動下，普惠托育服務(wù)呈現(xiàn)多元主體協(xié)同共治的局面，發(fā)展出了以下五種托育服務(wù)模式：市場托育服務(wù)模式、托幼一體化模式、福利托育模式、社區(qū)托育服務(wù)模式、家庭托育點服務(wù)模式。

（一）市場托育服務(wù)模式

市場托育服務(wù)模式在目前我國托育服務(wù)中占重要比重?；仡櫸覈杏?wù)發(fā)展的歷史進(jìn)程，改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，企業(yè)的社會化改革，使得托育服務(wù)從國家集體的托育服務(wù)逐漸朝著市場化和“隱家庭化”的趨勢發(fā)展，供給主體主要以市場和家庭為主。家庭承擔(dān)托育服務(wù)的主要責(zé)任，自由選擇。市場托育服務(wù)模式有兩種類別：一種是民辦營利性托幼機構(gòu)，在工商部門登記注冊，由家庭承擔(dān)托育費用；后者在民政部門登記注冊；另一種是民辦非營利性托幼機構(gòu)，由政府和家庭共同承擔(dān)托幼費用，為嬰幼兒提供托服務(wù)。

（二）托幼一體化模式

托幼一體化發(fā)展是國際嬰幼兒托育事業(yè)發(fā)展的主要趨勢。目前，我國仍處于初步發(fā)展?fàn)顟B(tài)。一方面，通過鼓勵學(xué)前教育資源充足并且設(shè)施完備的幼兒園開設(shè)托班，招收2-3 歲的嬰幼兒，提高資源利用率；另一方面，對于新建、改擴建的幼兒園，在園區(qū)規(guī)劃上，做好開設(shè)托班的規(guī)劃。無論公辦民辦，對開設(shè)托班的幼兒園在政策支持、稅收優(yōu)惠、財政補貼等給予支持，助力托育服務(wù)發(fā)展。由于我國目前學(xué)前教育資源較為充足，該種模式對支持2-3 歲嬰幼兒提供保育服務(wù)實踐性更高。

（三）福利托育模式

在我國，福利托育模式即用人單位采取自營或者聯(lián)營等方式。為員工在工作場所提供的嵌入式托育服務(wù)模式。服務(wù)對象的針對性，可以切實解決職工家庭在工作和育兒方面兩難的選擇。魏義芳、張本波[4]（2021）以浙江省 （杭州市濱江區(qū)）首家產(chǎn)業(yè)園區(qū)嵌入式幼兒園 （含托育）為例，分析了民建公營形式的托育服務(wù)在地方發(fā)展中取得的成就。楊雪燕等[5]（2019）以新公共服務(wù)為分析框架 （從理念、項目、方式、規(guī)范、機制、政策和效果7 方面入手），分析了企事業(yè)主導(dǎo)模式下的三種面向職工的福利型托育服務(wù)形式，即企事業(yè)單位自辦托兒所、企事業(yè)單位購買專業(yè)服務(wù) （企事業(yè)提供資金和場地，委托專業(yè)機構(gòu)開展服務(wù)）和企事業(yè)購買非專業(yè)服務(wù) （企業(yè)委托賦閑在家的職工家屬或者全職太太提供服務(wù)，企事業(yè)予以補貼）。上海市總工會推出的“職工親子工作室”是新時期我國福利托育服務(wù)模式的新嘗試。

（四）社區(qū)托育服務(wù)模式

社區(qū)托育服務(wù)模式已經(jīng)成為許多發(fā)達(dá)國家托育服務(wù)的主流類型。社區(qū)托育服務(wù)模式就是依據(jù)社區(qū)現(xiàn)有的閑置基礎(chǔ)設(shè)施改擴建，或者與已有的設(shè)施實現(xiàn)共建共享，吸引社會力量進(jìn)入社區(qū)發(fā)展一系列連鎖式、嵌入式的托育服務(wù)。由于社區(qū)本身離家近、便捷，同時社區(qū)與政府掛鉤，也為托育服務(wù)的監(jiān)管提供便捷，有利于高質(zhì)量、普惠的托育服務(wù)發(fā)展，可以較大程度地解決當(dāng)前我國托育難、托育貴的問題，未來在我國的發(fā)展空間巨大。2021 年，真愛幼幼集團(tuán)與眉山市國投集團(tuán)簽約合作，發(fā)揮地方國企的優(yōu)勢和真愛幼幼的專業(yè)優(yōu)勢，在眉山每個社區(qū)建設(shè)專業(yè)的托幼機構(gòu)，致力于與國家共同擴大普惠性托育服務(wù)供給。[6]

（五）家庭托育點服務(wù)模式

家庭托育點服務(wù)模式，在我國是一種新興的、新業(yè)態(tài)的托育服務(wù)模式。家庭托育點服務(wù)是指在住宅樓內(nèi)照顧較少數(shù)量兒童的托育服務(wù)。是一種基于“鄰里照顧”概念的小型互助托育服務(wù)模式。嬰幼兒照料的特殊性，鄰里社會互助式照料是大多數(shù)家庭對于在公辦托育服務(wù)不足情況下比較滿意的托育服務(wù)形式。劉中一[7]（2017）在比較發(fā)達(dá)國家家庭式托育的基礎(chǔ)上，認(rèn)為在我國高質(zhì)量機構(gòu)托育服務(wù)不足的情況下，家庭托育服務(wù)的重要性以及在我國發(fā)展的可能性。目前，家庭托育服務(wù)點已經(jīng)在我國北京、廣州等地逐步興起，樊曉嬌、陳煒[8]（2022）基于廣州市F 品牌托育園的調(diào)查，研究了家庭式托育服務(wù)的困境與出路。國家衛(wèi)生健康流動人口服務(wù)中心課題組[9]（2021）在調(diào)研北京市民居園的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前北京家庭托育服務(wù)模式發(fā)展的現(xiàn)狀、困境與出路。當(dāng)前家庭托育點服務(wù)模式在我國仍處于摸索發(fā)展階段，由于我國法律規(guī)定，民用住宅不能用來商用，相關(guān)法律法規(guī)對于家庭托育服務(wù)沒有明確規(guī)定，使得家庭托育服務(wù)在準(zhǔn)入、監(jiān)管等方面存在無序發(fā)展的局面，但同時，由于其嵌入社區(qū)的便捷性，以及家庭對其需求的可觀，未來在我國有較大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。

三、多元普惠托育服務(wù)體系存在的問題

（一）缺乏完善的政策法規(guī)體系

當(dāng)前我國托育服務(wù)呈現(xiàn)多主體、多模式、多形式的社會化參與局面，這給我國托育服務(wù)的政策法規(guī)體系完善建設(shè)也帶來極大挑戰(zhàn)。我國目前沒有形成完善的托育服務(wù)政策法規(guī)體系，目前我國對托育場所的規(guī)范性文件主要有：住建部2019 年新修訂的《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計規(guī)范》和國家衛(wèi)健委發(fā)布的《托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn) （試行）》《托育機構(gòu)管理規(guī)范 （試行）》，這些文件對托育服務(wù)機構(gòu)的場地、建筑標(biāo)準(zhǔn)、保育員的學(xué)歷等給出了相應(yīng)的規(guī)定，但是在托育服務(wù)內(nèi)容、課程設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等方面沒有明文規(guī)定。多元普惠托育服務(wù)供給模式存在政策堵點，一些托育機構(gòu)注冊無門，企事業(yè)單位辦園存在資質(zhì)問題，家庭式托育點沒有完善的政策體系，實際發(fā)展中存在消防設(shè)施不合格，安全員缺失、廚房餐飲無證違規(guī)提供服務(wù)等問題，安全隱患較大，亟需完善的政策法規(guī)體系填補空白，助力普惠托育服務(wù)高質(zhì)量供給。

（二）參與主體不充分，普惠托育服務(wù)供需矛盾依然突出

我國托育服務(wù)呈現(xiàn)廣泛社會化供給形式，但依然存在供需矛盾突出的問題。第一，各個參與主體不充分，由于托育服務(wù)前期投入成本巨大，房租、裝修、教具、消防等方面的硬性要求，使得一部分社會力量望而卻步，投資意愿不強烈。第二，普惠托育服務(wù)供給不足。相關(guān)調(diào)查顯示，大部分家庭愿意將幼兒送至公辦托育機構(gòu)，相比于市場主導(dǎo)下托育機構(gòu)高昂的費用，公辦托育價格較低，托育也更安心、放心。但公辦托位面臨一位難求的狀況，盡管教育部2019 年啟動了普惠托育擴容等行動，但僅僅依靠幼兒園開設(shè)托班等難以滿足公眾需求，而滿足家庭入托需求的企事業(yè)單位辦園以及家庭托育點等卻面臨辦園資質(zhì)問題。浙江省首家嵌入式園區(qū)托育服務(wù)，采取民建公營形式獲得家長一致好評，但也面臨供不應(yīng)求的情況。另外，家庭托育點模式受制于規(guī)模，也只能提供小規(guī)模的托育服務(wù)，同時發(fā)展初期各方面政策不完善，使得家庭托育點服務(wù)價格高昂，不能較好滿足家庭的托育服務(wù)需求。例如廣州市家庭式托育服務(wù)——F 品牌托育園，遍及我國廣州、上海、深圳、北京等地，設(shè)置在商業(yè)區(qū)高樓內(nèi)，平均月收費在6000-7000 元。價格較高．第三，托育內(nèi)容供需不匹配。目前2-3 歲嬰幼兒托育，主要是以照料為主，但是從上海市的普惠托育點的相關(guān)調(diào)研資料顯示。家長對托育內(nèi)容有更高期待，希望提供早教服務(wù)。

（三）管理體制不健全，托育存在安全隱患

我國0-3 歲托育服務(wù)無明確主管部門，各地區(qū)、各種模式發(fā)展差異較大。公辦幼兒園托班在辦園資質(zhì)、軟硬件設(shè)施等方面嚴(yán)格落實國家標(biāo)準(zhǔn)、但大多數(shù)企業(yè)開辦的托育點以及家庭托育服務(wù)點這種新興的模式，不具備托育服務(wù)的資質(zhì)，在市場準(zhǔn)入方面，只能以教育企業(yè)等在工商部門登記，實則提供部分保育等服務(wù)。這些機構(gòu)在消防、室外活動場地、廚房餐飲標(biāo)準(zhǔn)等方面不能達(dá)到托育服務(wù)機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，同時又未登記托育服務(wù)，因此存在政府監(jiān)管缺位的情況。另外，一些托育機構(gòu)，并未設(shè)置應(yīng)急管理規(guī)劃并進(jìn)行應(yīng)急演練，存在較大安全隱患。廣州市F 品牌托育園，作為一個家庭式的托育服務(wù)供給同樣面臨上述問題，在托育服務(wù)發(fā)展較快的廣東地區(qū)尚且如此，其他地區(qū)的家庭式托育服務(wù)情況也可想而知。

（四）嬰幼兒托育服務(wù)專業(yè)人才短缺

當(dāng)前我國嬰幼兒托育服務(wù)從業(yè)人員呈現(xiàn)待遇水平不高、保障體系不完善、任職資格低、從業(yè)前景不景氣等一系列問題。近年來，隨著社會對托育服務(wù)需求的激增，保育員供不應(yīng)求，同時也存在托幼從業(yè)者的教育培育體系與實際需求的高專業(yè)性的不匹配。社會力量參與托育服務(wù)行業(yè)，保育員師資缺乏已經(jīng)成為制約其發(fā)展的重要原因之一。

待遇水平方面，托育機構(gòu)保育人員的薪資水平相較于幼兒教師偏低，嚴(yán)格意義上來說，保育人員不在教育系統(tǒng)人員行列,工作具有較大的臨時性，其工資收入和退休養(yǎng)老無法像編制教師一樣得到政府保障,流動性較強。[10]同時，普惠性托育服務(wù)供給工資水平低于市場主導(dǎo)下的托育機構(gòu)從業(yè)者的工資水平，從業(yè)者對行業(yè)發(fā)展前景迷茫，進(jìn)一步制約了普惠性托育服務(wù)的供給，形成惡性循環(huán)。另外，部分托育服務(wù)機構(gòu)缺乏對從業(yè)者的定期培訓(xùn)與考核，這些也都是托育服務(wù)行業(yè)發(fā)展亟待解決的問題。

四、多元普惠托育服務(wù)體系的實現(xiàn)路徑

（一）加強頂層設(shè)計，完善政策法規(guī)體系

完善托育服務(wù)法律體系，應(yīng)該建立專門針對0-3 歲托育服務(wù)的法律體系，針對托育服務(wù)實踐中出現(xiàn)的多種形式的托育服務(wù)供給所暴露出來的資質(zhì)不足、人員配備不到位、部分保教內(nèi)容不合規(guī)等等，從行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、保教內(nèi)容、人員配備、責(zé)任追究等各個方面落實細(xì)化托育服務(wù)法律體系。明確相關(guān)部門職責(zé)，包括教育、衛(wèi)生、財政、人社、公安等相關(guān)部門之間的職責(zé)劃分和合作機制，同時加強監(jiān)管。對托育服務(wù)進(jìn)行全過程監(jiān)管，完善的政策法律體系，是全過程監(jiān)管的基本依據(jù)。只有這樣，才能全面規(guī)范行業(yè)健康發(fā)展。使得托幼家庭托育放心、托育安心！

（二）拓寬多種籌資渠道，激活社會力量參與托育服務(wù)

目前我國托育服務(wù)面臨普惠托位供不應(yīng)求，其他多種形式下托育服務(wù)成本較高、家庭負(fù)擔(dān)重以及社會力量參與不充分的情況。2022 年3 月28 日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于設(shè)立3 歲以下嬰幼兒照護(hù)個人所得稅專項附加扣除的通知》，納稅人照護(hù)3 歲以下嬰幼兒子女的相關(guān)支出，按照每個嬰幼兒每月1000 元的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除，這給廣大嬰幼兒家庭帶來福音，但同時與托育服務(wù)較高的支出來看，仍有不足。因此。應(yīng)該拓寬多種籌資渠道，激活社會力量參與托育服務(wù)，滿足社會對普惠托位的需求。第一，統(tǒng)籌規(guī)劃，形成托育服務(wù)預(yù)算，定額定向劃撥給符合普惠托育服務(wù)供給條件的相關(guān)機構(gòu)，減輕營運成本；第二，借助金融手段，積極鼓勵引導(dǎo)社會資本進(jìn)入托育服務(wù)領(lǐng)域。第三，通過稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)先保障、專項補助等多種手段，支持社會力量辦托，吸引更多企業(yè)提供普惠托育服務(wù)。

（三）加快人才培養(yǎng)，提高行業(yè)專業(yè)服務(wù)技能

隨著托育服務(wù)在我國大刀闊斧的發(fā)展，隨著而來的是配套專業(yè)人才的上崗。針對托育服務(wù)需要的育嬰師、保育員、安全員等。第一，應(yīng)將嬰幼兒照護(hù)等相關(guān)專業(yè)納入高校培養(yǎng)計劃，加強人才專業(yè)教育。第二，加強職業(yè)培訓(xùn)。加快構(gòu)建完善的培養(yǎng)課程體系以及指導(dǎo)考核體系，依托專業(yè)機構(gòu)，例如婦幼保健機構(gòu)、托育服務(wù)企業(yè)專家等，進(jìn)行定期培訓(xùn)，切實提高培訓(xùn)質(zhì)量，不斷提升行業(yè)專業(yè)水平。重視“校企合作”，建立實訓(xùn)基地，實現(xiàn)互惠共贏。

五、結(jié)語

普惠托育服務(wù)體系的完善發(fā)展對于我國人口狀況長期健康發(fā)展具有長遠(yuǎn)意義，在我國步入中國特色社會主義發(fā)展的新時代得到了快速發(fā)展，呈現(xiàn)出多元主體協(xié)同共治的新局面，在實踐中逐漸發(fā)展出了市場托育服務(wù)模式、托幼一體化托育服務(wù)模式、社區(qū)托育服務(wù)模式以及家庭托育點服務(wù)模式。多種托育服務(wù)模式極大地滿足了家庭多樣化托育服務(wù)需求，對釋放女性勞動力方面發(fā)揮重要作用。但同時在實踐中所暴露出來的政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、供需矛盾、管理體制以及人才配套等的進(jìn)一步發(fā)展完善的問題，需要相關(guān)主體齊抓共管，以現(xiàn)實發(fā)展為靶向，全面具體地進(jìn)行前瞻性、規(guī)范性的政策引導(dǎo)，以促進(jìn)多元主體協(xié)同推進(jìn)托育服務(wù)的良性健康發(fā)展。