承包地納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記應(yīng)繼續(xù)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證

◎肖 鵬

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院）

第二輪承包期滿后再延長三十年工作即將開展，按照中央關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書“不變不換”的原則要求，未來各地均有換發(fā)相關(guān)證書的實(shí)際需求。換發(fā)證書究竟是繼續(xù)頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，還是頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證，關(guān)系到兩種證書頒發(fā)的法律依據(jù)和功能定位，也關(guān)系到穩(wěn)定完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度。從法律規(guī)定和實(shí)踐看，繼續(xù)頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證符合農(nóng)村實(shí)際。

一、不同權(quán)證的法律依據(jù)

土地承包經(jīng)營權(quán)證頒發(fā)的法律依據(jù)，是2002年《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。最初的農(nóng)村土地承包關(guān)系主要依靠承包合同予以確定和規(guī)范。由于合同的相對性，往往出現(xiàn)發(fā)包方違約，并任意調(diào)整、收回承包地的情形。1997年《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確要求：延長土地承包期后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。2002年《農(nóng)村土地承包法》第二十三條用立法形式對權(quán)證頒發(fā)作了規(guī)定：縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證。

不動產(chǎn)權(quán)證頒發(fā)的法律依據(jù)，是2016年《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定。2007年《物權(quán)法》明確國家應(yīng)當(dāng)建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。2014年《不動產(chǎn)登記暫行條例》將土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍。2015年，國土資源部《關(guān)于啟用不動產(chǎn)登記簿證樣式（試行）的通知》明確了不動產(chǎn)權(quán)證的統(tǒng)一格式。2016年國土資源部《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》要求，不動產(chǎn)權(quán)屬證書的樣式由國土資源部統(tǒng)一規(guī)定。自此，不動產(chǎn)權(quán)證的印制、發(fā)放有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

換發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證的，頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證的法律依據(jù)不足。一方面從頒發(fā)的原有依據(jù)看，土地承包經(jīng)營權(quán)證的頒發(fā)依據(jù)是法律，而不動產(chǎn)權(quán)證的頒發(fā)依據(jù)是部門規(guī)章，法律的效力優(yōu)于部門規(guī)章；另一方面從立法的最新動向看，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證是最新頒布實(shí)施的法律的明確要求。2020年《民法典》第三百三十三條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證。根據(jù)全國人大常委會法制工作委員會的解釋，《民法典》是根據(jù)2018年修改后《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，再次明確登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證。最高人民法院也強(qiáng)調(diào)，發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證是登記機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。

二、兩類權(quán)證的功能定位

土地承包經(jīng)營權(quán)證的功能定位是對土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)。2002年《農(nóng)村土地承包法》第二十三條明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)證的頒發(fā)，是為了確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立依據(jù)。無論是2018年《農(nóng)村土地承包法》還是2020年《民法典》均明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)自承包合同生效時(shí)設(shè)立。就土地承包經(jīng)營權(quán)而言，合同產(chǎn)生權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利。因此，承包合同是土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立、變更和終止的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

不動產(chǎn)權(quán)證的功能定位同樣是對不動產(chǎn)物權(quán)的確認(rèn)?！睹穹ǖ洹芬?guī)定：不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。與土地承包經(jīng)營權(quán)不同的是，一般不動產(chǎn)權(quán)利的設(shè)立、變更和終止，均需要登記才能產(chǎn)生效力；未經(jīng)登記的，不發(fā)生法律效力。換言之，一般的不動產(chǎn)物權(quán)是登記產(chǎn)生權(quán)利、發(fā)證證明權(quán)利，而合同只是其權(quán)屬變動的來源材料。因此，登記成為一般不動產(chǎn)權(quán)利設(shè)立、變更和終止的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

土地承包經(jīng)營權(quán)證、不動產(chǎn)權(quán)證共同構(gòu)建不動產(chǎn)權(quán)屬證書體系。從兩類權(quán)證的功能定位來看，權(quán)證頒發(fā)均是權(quán)利登記的必要程序，權(quán)證作用均是為相關(guān)權(quán)利提供證明。因此，兩類權(quán)證均屬于不動產(chǎn)權(quán)屬證書體系的重要組成部分，不動產(chǎn)權(quán)證并非不動產(chǎn)權(quán)屬證書的唯一形式，沒有必要將土地承包經(jīng)營權(quán)換發(fā)為不動產(chǎn)權(quán)證。而是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)證的獨(dú)特優(yōu)勢，繼續(xù)頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，與不動產(chǎn)權(quán)證共同構(gòu)建完善的不動產(chǎn)權(quán)屬證書體系。

三、繼續(xù)頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證的優(yōu)勢

從發(fā)證歷史看，土地承包經(jīng)營權(quán)證已有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。自1997年以來，土地承包經(jīng)營權(quán)證作為農(nóng)民土地權(quán)益的有力證明和保障措施，被廣大群眾接受和熟知。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的基本完成，全國15億畝承包地被確權(quán)給2億農(nóng)戶，并頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，頒證率已超過96%。土地承包經(jīng)營權(quán)證作為穩(wěn)定完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要環(huán)節(jié)，不宜以其他名稱的證書替代。

從日常管理看，土地承包經(jīng)營權(quán)證有利于承包管理工作。隨著農(nóng)戶家庭成員等因素的變化，土地承包經(jīng)營權(quán)證書應(yīng)當(dāng)完成相應(yīng)的換發(fā)工作。如果換發(fā)為不動產(chǎn)權(quán)證，將導(dǎo)致同一村莊的同一類權(quán)利存在兩種證書?？紤]到農(nóng)戶對不動產(chǎn)權(quán)證的接受過程，可能導(dǎo)致為了不換發(fā)權(quán)證而對相關(guān)需要變更事項(xiàng)采取不申報(bào)的態(tài)度，從而不利于承包經(jīng)營管理的工作開展和承包經(jīng)營數(shù)據(jù)的及時(shí)更新。

從“三權(quán)分置”來看，土地承包經(jīng)營權(quán)證有利于政策落實(shí)。土地承包經(jīng)營權(quán)證書不但是對土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)，也關(guān)系農(nóng)戶土地承包權(quán)的保障。在土地經(jīng)營權(quán)登記的情形下，應(yīng)當(dāng)變更土地承包經(jīng)營權(quán)證的相關(guān)內(nèi)容，從而體現(xiàn)土地承包權(quán)實(shí)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后權(quán)能受限的土地承包經(jīng)營權(quán)，并為受讓方頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證。頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證和土地經(jīng)營權(quán)證，是健全承包地“三權(quán)分置”政策法律體系的必然要求。

從“長久不變”看，土地承包經(jīng)營權(quán)證有利于穩(wěn)定承包關(guān)系。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》的要求，第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，已頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換，只需要對權(quán)證記載的承包期限屆時(shí)作統(tǒng)一變更。這不但大大減輕了權(quán)證換發(fā)的工作難度和經(jīng)費(fèi)壓力，也是“長久不變”的重要保障舉措。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格農(nóng)村土地承包經(jīng)營的日常管理，根據(jù)實(shí)際需要換發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，而不是換發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證，以保障延包后農(nóng)村和農(nóng)戶的權(quán)證統(tǒng)一。